现实必要性

云南是中国区域经济类型中较为特殊的地区，山地特征明显，95%以上的村社处于山区或半山区。同时，云南集边境、边疆、民族特色为一体，贫困现象突出，村级集体经济非常薄弱，基层党组织的领导核心作用发挥不充分。2008年，全省80%以上的村为集体经济“空壳村”；2014年，村集体收入在1万元以下的“薄弱村”和“空壳村”仍占55%。由“贫困村”“薄弱村”“空壳村”带来的乡村治理困难及其乡村衰败问题是云南农村地区面临的最大瓶颈限制。受制于“无钱办事”“无力办事”，基层党组织能力涣散，加之境外势力渗透，基层政权的领导核心作用难以有效发挥。对于分散性强、交通基础薄弱的云南农村社区而言，如何发展集体经济，增强农村基层党组织的政治引领功能和服务功能，既是一个重大的战略任务，又是一个亟待研究破解的崭新课题，迫切需要找准党建工作与经济发展的结合点，进行深入系统研究和大胆探索实践。因而，农民发展问题和基层政权稳定问题是云南能否实现跨越式发展的底线要求，云南“强基惠农合作股份经济”的提出与探索实践，其政策要旨就是对以上两条底线要求的保障与突破。

（一）“合作股份经济”是加强农村基层党建的新抓手

从目前农村基层党组织的实际情况来看，由于缺少必要的集体经济作为基础和支撑，基层党组织自身运转困难，服务能力也大大弱化，服务功能不完善，服务缺乏可持续性，无法实现服务基层、服务群众、服务发展的目标和要求。可以说，村集体经济薄弱已成为基层服务型党组织建设最直接也最突出的制约因素。从实践看，凡是集体经济发展比较好的村，经济有实力，服务有手段，修路、架桥等群众关心的问题都能得到及时解决，干群关系十分融洽，党组织一呼百应，显示出强大的凝聚力、号召力和战斗力。相反，经济薄弱村由于缺乏经济支撑，没有能力为群众服务，基层党组织在群众中也就丧失了威信。做好农村工作关键在于农村基层党组织，只有农村基层党组织强起来，党在农村的全部工作才有坚实的基础，农村改革发展稳定才有可靠保障。2014年，云南共有农村基层党组织1.2万个、党员106万名，占全省党员总数的42%，是基层党建工作中最庞大、最集中的一个领域。目前，云南农村基层党建与经济发展“两张皮”问题依旧存在，“行政化”“机关化”倾向突出，政治属性及政治引领功能发挥不好，农村基层党组织领导核心作用被弱化、虚化甚至边缘化。在2015年基层党组织分类定级工作中，共排查出软弱涣散基层党组织8 275个，占全省基层党组织总数的5.3%；有的村党组织带头人素质不高、能力不强，说话没人听，办事没人跟；有的村“两委”关系不协调、民主管理制度没有落实好；有的村级集体经济发展落后，基层党组织经费保障不足。2014年，全省集体经济收入1万～3万元的村1 887个，1万元以下的村1 309个，无经营性收入的村7 299个，占总数的54%。探索发展“股份合作经济”，找到了党建工作和经济发展的突破口和结合点，有利于构建集体经济收入增长的长效机制，使村级组织有相对稳固的财源，变“输血式”扶持为“造血式”扶持，增强村级组织的凝聚力、经济实力和发展能力；有利于强化党对农业农村工作的领导，使村级组织在推动农村改革发展中找到一个有形抓手，有效地把村级组织、市场主体、农户联结起来，让村级组织重新回到农业农村工作的中心位置，充分发挥领导核心作用。同时，也有利于促使各级党委、政府积极从政策、资金、项目、技术、资源等各方面，切实加大对“三农”的扶持力度，推动农村经济发展、社会稳定。此外，“股份合作”是贫困地区扶贫开发和基层党建的“黏合剂”，有利于扶贫开发与加强党建并行推进，通过合作股份经济解决基层党组织有钱办事的问题，实现“党建带扶贫，扶贫促党建”的目的，进一步密切党与群众的鱼水关系，是巩固党在农村执政基础的必然选择。

（二）是全面深化农村改革的新途径

“股份合作经济”就是要探索发展集体经济的有效制度安排、科学的资产运行管理机制、公平合理的利益分配机制。2015年6月召开的全国农村基层党建工作座谈会议强调指出：“农村基层党组织要切实担负起推动经济发展的责任，积极探索发展现代农业、特色产业和壮大村级集体经济的办法。”云南是全国扶贫攻坚的主战场之一，全省的贫困问题主要集中在“三农”方面：一是农村的耕地、林地、资产、资本、技术、劳动力等生产要素尚未完全激活，亟须政策创新和驱动；二是农村涉农产业扶持的政策效应不好、精准度不高，广大农民创业致富无门路，农村国有和集体资产闲置流失现象严重；三是农业产业化水平低，缺少影响大、辐射广的农村市场，缺少带动力大、创新力强的农业龙头企业，农业产业体系尚处于初级层次；四是农民组织化程度较低，农户生产经营分散，难以形成规模经营效应。探索发展“股份合作经济”，有利于丰富和发展农村家庭承包责任制，推动农村土地经营管理制度创新，促进农村集体资产股份权能改革，进一步释放农业农村经济活力、促进农村产业转型升级；有利于优化“三农”扶持资金的投入，探索新的融资方式和投入方式，把国家的投资以“股份”的形式明确给集体，实现村级组织、农民专业合作社（企业、种养大户）的需求与国家项目资金投向的有效对接；有利于推进农村金融创新，推进农村基层治理法治化。理论研究和实践表明，建立在产权清晰、个人自愿基础上的合作型集体经济，其运行更灵活，激励约束机制作用更明显，资源配置效率更高，让农民群众真正成为发展集体经济的参与者和受益者。

（三）是推动农村经济发展的新路子

随着农村经济的不断发展，以产业化经营为核心的现代农业发展迅速，成为夯实工业化、信息化、新型城镇化、农业现代化的基础支撑，改变了小农经济自给自足、自我服务的封闭状态。但云南农村产业发展还存在一些“瓶颈”问题：一是全省农村产业增长与全国相比较为缓慢，且所占比重较小，2014年，云南第一产业增加值为1991.17亿元，仅占全国的3.4%。二是云南农村产业发展资金供求缺口巨大，2014年，全省第一产业投资308.84亿元，仅占全国的2.58%；在农林牧渔业上的固定投资为440.98亿元，仅占全国的3.0%。三是农村劳动力外出务工数量增加，劳动力素质结构、年龄结构失衡，缺乏发展农村经济的高素质人才，造成农村劳动生产率低，2014年，云南农村劳动生产率为38 236元/人，仅为全国平均水平的1/2。四是农村产业结构亟须调整优化，第一产业的现有小规模种植导致增收作用小；农村加工业、电力等发展缓慢制约了第二产业的发展；农村第三产业发展滞后，服务水平、服务质量亟须提高。五是合作社等新型农业经营主体发展迅速但运行情况不佳。2014年，全省依法登记的农民专业合作社共有29 817个，入社成员62.44万户，仅占全省农户总数的11.61%，平均每个合作社只有21人。在这种情况下，探索发展“股份合作经济”，有利于扩大农业生产经营规模，逐步实现农业生产的专业化分工，加快农业生产、加工、流通等环节的一体化进程，提高农产品市场竞争力，构建和提升现代农业产业体系；有利于提高农民的组织化程度，改变单家独户生产者进入市场势单力薄的弱势地位，分享加工和流通领域利润，降低生产和入市成本，拓宽农民的增收渠道，带动农民经营性收入、工资性收入及财产性收入的增加。

（四）是推进基层治理法治化的新平台

全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。农村是法治建设的基层一线和关键领域，推进农村基层治理法治化对于推进基层治理能力和治理体系现代化具有十分重要的意义。但是，在当前大力推进城镇化、农业化、工业化的进程中，一些地方由于土地征用、房屋拆迁等引发的矛盾纠纷增多，群体性事件频发；有的地方宗族势力、家族势力干扰村务，黑恶团伙、村匪村霸为害一方，邪教活动和利用宗教组织进行的非法活动突出，成为影响农村改革发展的不安定因素；有的基层干部脱离群众、漠视群众，作威作福，违法乱纪，视法律如儿戏，对规矩视而不见。同时，由于农村基层群众大多文化水平较低，民主意识欠缺、法治观念淡薄，在合法权益遭受侵害时不能正确反映诉求，不会运用法治手段来解决问题。法制化滞后，适应不了农村生产方式和社会结构的巨变；科学化滞后，在发挥党组织领导核心、村民依规自治、企业和社会组织依法履行权利义务等方面关系调整滞后。云南是面向南亚东南亚的辐射中心，长期处于反分裂、反渗透、反破坏的前沿阵地，加之地域辽阔、民族众多、省情复杂，更需要把党和政府的各项工作内容纳入法治化轨道。探索开展股份合作经济，可以强化按照法律规定、市场规律、信用规则办事的习惯，提升基层干部运用法治思维和法治方式化解基层矛盾、解决基层问题的能力和水平，增强群众依法维权、依法办事的意识和理念；增强群众组织、广大群众的自治意识、权利意识和主体意识，促使他们以“主人翁”姿态积极参与基层社会事务治理，形成“党建、村治、集体经济发展”三位一体的管理模式。