现代化城市是一个由经济系统、社会系统、环境系统组成的复合系统，它同时进行着经济再生产、人口再生产和生态再生产，城市在这三种再生产中分别产生经济效益、社会效益和环境效益。因此，现代化意义上的城市管理是一个综合概念，它包含了城市经济管理、城市社会管理、城市环境管理三个方面。现代化城市管理的目标是城市经济的繁荣发达、市民生活的舒适便利和城市环境的整洁优美，促进经济、社会、环境的协调发展。
近年来中央到地方高层的领导人，曾先后在公开场合提到了城市发展和社会管理问题。2001年，庆祝中国共产党成立80周年大会报告首次运用了“社会管理”的概念。2002年九届人大五次会议上，“社会管理”又被正式写入《政府工作报告》：“政府机构改革和职能转变，必须进一步解放思想，彻底摆脱传统计划经济的羁绊，切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。”要建设一个廉洁、勤政、务实、高效的政府，首先须清醒地认识权力与责任的关系，努力建设责任政府、法制政府；把行政行为从“无限权力政府”转变为“有限权力政府”。由此看来，把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来的社会管理新模式，已经成为从中央到地方领导层的基本共识。
一、市场经济条件下的城市管理模式的选择——“社会主导型”
当前加强城市社会管理研究，对于促进经济发展，保持社会稳定具有十分重要的意义。城市政府管理模式一般可分为两种基本类型：“经济主导型”模式和“社会主导型”模式。[1]“经济主导型”的最显著特征是：城市政府的工作重点偏重于经济，其管理方式是直接控制和管理微观经济活动，其主要手段是依靠行政机构和行政计划、指令来指挥企业的生产经营活动。“社会主导型”模式的最明显特征是：城市政府的工作重心偏重于社会，即为城市经济社会的发展创造良好的外部环境和物质条件；城市政府一般不直接管理经济组织的微观活动，而主要通过运用经济手段和法律手段，并辅之一些必要的行政手段，从宏观上调控市场运行及经济活动。简单地说，两种城市管理模式最大的区别在于：一个偏重经济，一个偏重社会。
“社会主导型”的城市管理模式要求政府管理的重心在社会，即侧重于对城市规划、基础设施建设、环境改造与保护、科技文化教育与社会公用事业和社会治安、卫生保健、社会保障等社会公共福利的管理，其强调运用经济、法律和一些必要的行政手段来管理国民经济。《上海市国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出：全面推进依法治市，力争走出城市现代化管理的新路。基本建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制。健全完善职责对称、自我约束的政府分层管理机制。人民群众在管理国家和社会事务中的民主参与、民主监督作用进一步加强，深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制基本形成。因此，上海作为特大型的国际化城市，在市场经济条件下，“社会主导型”是城市管理模式的必然选择。
1．这一模式符合政府职能转换要求，反映城市现代化本质
自从1984年我国进行全面的经济体制改革以来，特别是党的十四大确定了经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制以来，我国的经济体制实现了由计划型向市场型的转换，经济增长方式实现了粗放型向集约型的转换，从而促使我国城市经济、政治、文化和社会结构发生了历史性的变化，城市政府的管理职能也随之发生了重大变化。在1993年中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》中，提出我国城市政府的主要职能是对城市进行规划、建设和管理。市场经济要求城市政府不直接管理经济组织的微观活动，不直接干预企业的生产经营，只能让市场成为企业生产经营活动的最主要的调节器，成为社会资源配置的基础；只能主要运用经济手段和法律手段搞好宏观调控，保证市场经济活动正常运转，着重搞好对城市经济系统外部环境的健全和完善，搞好城市经济、社会生活的公共环境和物质条件的管理，为居民提供良好的工作生活环境。这是城市管理的主要目的，也是以人为本和城市可持续发展原则的体现。对城市实施社会管理，才能实现城市发展与经济建设的良性循环。城市社会管理搞得好，城市的投资与居住环境改善了，经济发展就快；反过来，经济发展了，城市发展就越快，城市管理也就越好。城市管理与经济发展互相促进、互相依托、相辅相成。
2．这一模式反映了当今世界城市管理的主流
当今世界，城市管理搞得成功的城市，它们的城市管理模式都是“社会主导型”，其城市政府的主要职能就是保证和促进市场的公平交易，为城市的发展创造良好的外部环境，为城市发展提供良好的公共产品及服务。如新加坡建成了花园式城市，城市管理水平位居世界前列，从而使新加坡成为“亚洲四小龙”之一。再如日本的城市管理，设施很完善，城市社会管理很好，所以促进了日本战后经济的恢复和腾飞。近年来，我国不少城市学习和借鉴其他国家的先进经验，加强了城市的规划、建设和管理，较好地改善了城市经济和社会的发展环境，大大促进了城市的整体发展。如大连，以城市社会管理为依托，促进了经济和社会事业的进步；还有张家港、上海浦东等城市和地区都以社会管理来拉动城市的全面进步，充分体现了城市社会管理的优越性。
3．解决当前城市社会管理问题的需要
当前大城市社会管理存在的主要问题有：一是管理体制不适应。市场经济使社会的流动性加剧，社会成员的“单位”、“组织”属性逐渐减弱，大量的“单位人”变成“社会人”，大量的农村人口涌入城市，打破了人人都在组织之中的格局。据有关部门统计，全国城市现有流动人口超过1．5亿，下岗职工1200多万，待业人员数以千万计，还有大量个体、私营企业人员处于松散的管理状态。[2]另一方面，企业办社会的职能、企业退休职工的管理要分离出去，政府机构改革转变职能，要建立“小政府、大社会”，政府的许多社会职能也要转移出去，住房、医疗、养老、就业、社会保障等体制要进行改革。二是管理方式不适应。面对我国经济发展和城市化进程的逐步加快，城市数量和人口数量急剧增长，旧城改造和新区开发不断推进等新情况，城市基层管理明显滞后，“重建轻管”的问题十分突出，“软件”建设普遍落后于“硬件”建设的状况，成为提高城市现代化管理水平迫切需要解决的问题。长期以来，居委会行政化倾向严重，自治色彩淡薄，缺少群众参与，凝聚力不强。面对流动人口、下岗职工、老龄问题、社会治安、计划生育等各种问题，居委会普遍功能弱，在管理上力不从心。国务院发文取消收容遣送条例后，城市社会管理的任务十分艰巨，因此，加强社会管理研究已迫在眉睫。
二、加强大城市管理应坚持的基本原则
城市管理的原则，是反映城市管理内在规律并对城市管理具有指导意义的准则、规范等的总称。实行现代化城市管理，必须坚持和贯彻以下主要原则。
1．执政为民、以人为本的原则
就是要坚持“一切为了人民，一切依靠人民”的思想。具体包括三个层次：第一，城市规划、各项设施建设和经济、文化等各项事业发展，都必须以满足人民不断增长的物质和文化需要为目的。把城市建设成为人民群众感到安全，清洁卫生，拥有宽裕的住房，拥有工作和稳定的收入，拥有学习和受教育机会的城市，使人民对城市政府日益完善的公众服务体系感到满意。第二，充分调动广大人民群众参与城市管理的积极性和创造性。通过引导人民群众参与决策，加深他们对城市管理各项方针政策的理解，从而得到广大人民群众的积极支持，有利于各项城市管理政策的贯彻落实。使“人民城市人民爱，人民城市人民建”蔚然成风。第三，努力提高城市人口的素质。主要是提高城市人口的文化素质、思想道德素质和身体素质，使城市居民作为市民不仅有市民的权利，还有应尽的义务，自觉遵守社会公德和规范；使城市人口能够适应知识经济时代的发展要求，有充沛的精力投入到城市的建设和发展事业中来。
2．依法治市的原则
就是通过制定和日益完善包括法律、法令、规章等在内的法律体系，对城市管理的各项活动以及决策、计划、组织、协调和控制各个环节进行调整和规范，将城市管理的一系列技术方法、协调手段、行为方式、步骤和程序法律化、制度化，同时为城市管理提供法律依据和法律保障。具体说，就是建立和健全城市的法律体系，通过有效地组织实施，使城市的党政机关、企事业单位、社会团体和全体公民严格遵守，实现城市管理工作标准化、科学化、有序化、廉洁化，从而实现高效化，做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。
3．整体效能的原则
就是根据城市的系统特征，从城市的整体出发，着眼于城市的整体与局部、整体与结构、整体与环境等的相互关系和相互作用，实现优化的城市管理整体效能。具体包括两个层面：第一，作为一个系统，城市的规划、经济发展、城市建设以及其他各项事业，都必须服从城市的整体目标。当局部利益与整体利益发生冲突时，局部利益服从整体利益。当城市内部各子系统的目标之间发生冲突和矛盾时，要以整体目标的需要进行协调，使整体效能大于各局部效能简单之和。第二，作为一个系统，城市总是存在于一定的环境之中，是更高系统的子系统。城市的生存和发展离不开与其环境的物质与能量交换，以求得动态发展平衡。因此，城市管理要跳出城市本身的圈子，不仅要处理好城乡之间的良性互动，而且要寻求与上级和下级政府之间的配合，还要积极开展与其他城市、其他地区以及国际间的交流合作，使城市发展适应外部环境的变化，或使外部环境变得更适宜城市发展。
4．政府调控与市场机制相结合的原则
就是在城市管理过程中，充分发挥市场机制在资源配置上的基础作用，主要是发挥价格杠杆、市场竞争机制的作用，把城市资源配置到最有效益的部门、行业和领域；另一方面，要充分发挥城市政府的职能，政府通过行政、法律、经济、教育等手段的综合利用，从宏观上对城市发展方向、产业结构与产业布局、文化事业发展、环境保护等进行引导、协调和控制，使它们的发展符合城市的目标。而且，要将政府“看得见的手”和市场“看不见的手”有效结合起来，运用于城市管理之中。即使是城市政府直接参与或控制的某些公共产品和服务领域，也可以引进市场机制，如某些公共设施建设招标，吸引多渠道投资等，以提高效益。即使是某些私有领域，政府也要进行监督、调控，如可以通过收费、罚款等手段增加企业排放污染、损害公共利益的成本，使其成本内部化，提高社会效益。
三、关于新一轮发展中城市社会管理的建议
1．特大城市管理应借鉴国际理念
2000年5月8—12日，联合国在内罗毕召开“全面审查和评价《生境议程》实施情况的大会特别会议筹备委员会第一届会议”上，曾就什么是“健全的城市管理”提出了七项标准。[3]值得我们学习借鉴，它们是：
（1）城市发展的各个方面的可持续性。城市必须平衡兼顾当代人和后辈人的社会、经济和环境需要。领导者必须在可持续的人的发展方面有长远的战略眼光并有能力为共同的福利而调和各种不同利益。
（2）下放权力和资源。应根据附属性原则分配提供服务的责任，亦即在最低的适宜级别上按照有效率和具有成本效益地提供服务的原则分担责任。这将最大限度地发挥使市民参与城市管理过程的潜力。权力下放和地方的民主制度应能使各项政策和举措更加符合优先事项和市民的需要。各城市应能获得足够的资源和自主权来履行其承担的责任。
（3）公平参与决策过程。分享权力的结果是公平地使用资源。男女市民，特别是穷人，应能平等地选派代表，参与所有的城市决策和资源分配过程，使他们的需要和优先事项得到平等的解决。包容性城市为每个人提供平等机会，获得基本的、适宜标准的营养、教育、就业和生计、保健、住房、安全的饮水、卫生和其他基本服务。
（4）提供公共服务和促进当地经济发展的效率。城市必须有健全的财政制度，以具有成本效益的方式管理收入来源和支出，管理和提供服务，并根据相对优势，使政府、私人部门和社会各界都能正式或非正式地对城市经济作出贡献。
（5）决策者透明度和责任制。透明度和责任制是使利益攸关者得以深入了解本地施政状况和评估哪些社会阶层从所作决定和行动中得到惠益的必要条件。人人有机会获得信息和信息的自由流通对于透明和责任分明的管理至为重要。法律和公共政策的实施应做到透明而具有可预测性。政府官员应始终保持专业能力和个人品德的高标准。
（6）市民参与和市民作用。人是城市的主要财富，对于实现可持续的人的发展而言，人民既是对象，也是手段。市民参与的含义是，生活在一起并不是一个被动行为：在城市中，人民必须积极参与谋取共同的福利。市民，尤其是穷人，必须得到权力来有效参与决策过程。
（7）个人及其生活环境的安全。每个人都有不可剥夺的生存、自由和人身安全权利。各城市必须努力避免人际间的冲突和自然灾害，使所有的利益攸关者参与防止犯罪、防止冲突和预防灾害的准备。安全保障还意味着有不受迫害的自由。
提倡健全的城市管理，理由是显而易见的。因为，人类的大部分现在都生活在城市，城市化的趋势看来是不可逆转的。城市作为经济和社会发展的引擎有着巨大的潜力，可以通过规模经济创造工作机会。但是，今天的城市也会产生和强化社会排斥，使穷人、妇女、青年、宗教和民族中的少数以及其他边缘化群体得不到城市生活的惠益。因此，国际“健全城市管理”10多年来的实践经验表明，实现“包容性城市”的关键并不是钱，也不是技术，而是健全的城市管理。
2．特大城市管理必须整合民政工作资源
整合城市民政工作是适应新时期城市民政工作的内涵和外延重大变化的需要。随着形势的发展，民政工作的对象在不断扩大、内容在不断丰富、领域在不断拓展。如，城市社会救助工作的对象已经大大突破了“三无”人员的狭小范围，扩展到了包括失业下岗人员在内所有符合条件的城市贫困人口；救助内容已经不再局限于发放救济款，而是已经拓展到住房、医疗、子女教育和法律援助等方方面面；救助方式也由过去那种钱多多给、钱少少给、没钱不给的临时、随意性做法和走家串户的人工操作，代之以科学的救助标准、规范的工作程序、稳定的资金渠道和社会化的管理。城市社会福利工作已经由单纯服务于集中供养对象转变为面向以老年人为重点的全体城市居民，而且管理体制、投入渠道、服务方式都已经发生了重大变化，成为全体城市居民关心参与和得到实际利益的事业，成为名副其实的社会福利事业。民间组织登记管理工作也已经由单一的社会团体登记管理拓展到包括民办非企业单位、基金会在内的所有民间组织，而且实行双重管理。这些民间组织遍布城乡各个角落，涉及政治、经济、文化等各个领域，关联党委政府各个职能部门。特别是城市社区建设，不仅包括民政部门主管的基层群众的自治组织建设、社区服务、社会福利、民间组织管理等工作，而且包括文化、卫生、体育、教育、治安、环保等工作，可以说城市基层社会事务的管理和服务内容全部包含其中。因此，创新民政工作的管理体制和工作机制，整合各项业务，发挥整体优势已经成为新形势下履行民政工作职能的必由之路。
整合城市民政工作是改革和强化城市管理工作的需要。现代城市管理是一项系统工程，这项工程的实施，要求政府充分发挥宏观管理职能，协调各系统、各部门的关系，整合全社会各种资源，加强对各类社会组织的监管和服务，组织引导各方面力量共同参与，才能达到预期目的，产生理想效果。民政部门作为各级政府的重要组成单位，在城市基层社会事务管理中扮演着重要角色。民间组织管理、优抚安置、社会救助、社会福利、老龄工作、收容遣送、基层民主政治建设等项工作都是城市管理的重要内容，要适应现代城市管理的要求，不仅要对自己主管的各项工作统筹规划，进行整合，使各项工作相互促进，而且要履行协调职能，发挥牵头作用，在城市社区建设的层面上组织引导好各种社会力量。民政部门整体推进城市民政工作，就是为城市管理工作服务，同时也是借助城市社区建设工作的全面推进，加快城市民政事业的发展。
整合城市民政工作是满足城市居民服务需求的需要。如果简单地概括民政工作的职能，笔者看就是“管理、服务”四个字。由于民政工作的群众性特点十分突出，必须寓管理于服务之中，通过服务使群众心悦诚服地接受管理，通过管理提高服务的效率和质量。随着城市居民生活向社区的回归，居民对社区服务的要求不再像过去那样简单，而是要求社区服务是多功能、全覆盖的。十多年来，我们的社区服务一直朝着整合的方向探索前进，从为社区的民政对象服务到便民利民服务，从单一的临时性服务到建立综合性、多功能、一体化的社区服务系统，再到运用数字技术和现代网络技术建立信息化服务网络，都是朝着综合方向发展，体现整合的特点。实践充分证明，只有走整合之路，才能实现资源共享，最大限度地满足城市居民日益增长的社会服务需求。
3．建立大城市现代社区管理新模式
这种模式包括两个方面，一是软件系统设计，二是硬件设施配置。软件系统设计方面：设计市和区“两级政府”的关系。“两级政府、三级管理”城市管理体制的提出为转变政府职能和深化机构改革提供了机会。建议市和区两级政府在事权划分上要互相尊重、互相合作，在事权梯度转移中要互相制约。市和区在部门设置上不要机械对接，城区政府虽然处在承上启下的位置，但在部门设置上更要考虑到“启下”的便利。
设计“三级管理”管理体制下区与街道的衔接。街道是“三级管理”系统的第一线，是社区管理的最直接的责任者。区政府应向街道进一步下放参与规划权、部分综合执法权、部分行政审批和项目管理权、对区政府有关部门的监督权。同时在社区由街道或区的几个相关部门与街道联合起来共同设立派出机构，属职能部门，派出机构由区级机关的精减人员和社区管理人员组成，业务指导和日常工作则委托街道办事处管理。根据不同社区的情况，还可以考虑在街道办事处下面设立社区管理委员会。
设计“三种法人组织”的作用。在城市管理系统中，从纵向看，有市、区、街道三级管理的问题，从横向看，有政府机关、社会团体、企事业单位三种法人组织的合力作用问题。在城区管理中，政府的主导作用并不是管得越多越好，越具体越好，而应将主要精力放在依法治区和如何调动好其他两种法人的积极性上。社会团体参与城区管理的渠道也很多，不同的协会都会有不同程度的参与管理作用。
设计城市管理法规实施细则和执法队伍的分级分类管理。城市管理法规是平衡各种社会关系的稳定器，是抑制不良社会行为的利器，也是协调政府管理系统正常运行的裁判。完善城市管理法规要按照“两级政府、三级管理”的格局进行，市政府通过人大立法来完善，区政府可根据各地的情况制定一些实施细则和一些有特定指向的政府条例。与三级管理相配套，要加强执法队伍的分级分类管理，要加强社区现场管理的执法；在加强市、区两级专业执法的同时，更要加强街道的综合执法。
设计社区文明指标体系调动市民创建文明社区的积极性。社区文明指标体系，包括人口指标、卫生指标、环境指标、安全指标、社区文化活动的参与率指标等。城市管理的最高境界是市民群众的自主管理。通过设计社区文明指标体系，可以为城市管理系统的社会化运行和调动市民的自主管理创造一个动力机制。
硬件设施配置方面：建立大城市现代社区管理新模式的硬件设施配置，主要是指社区公务机构设施、社区交往综合设施、社区信息处理设施、社区便民服务设施等。根据上述建立大城市现代社区管理新模式软件系统设计的要求，建立硬件设施配置的目标定位是：社区公务机构设施是便于形成政府机关、社会团体、企事业单位三种法人组织的联合体，在形态和功能上便于形成工作的向心力；社区交往综合设施是开展对话协商等非正式交往的载体，在形态和功能上便于表现社区的亲和力；社区信息处理设施是有效开展城区管理的全息体，在形态和功能上便于体现社区的现代力；社区便民服务设施是城市管理和社区服务的结合体，在形态和功能上便于增强社区的凝聚力。
4．选择城市治理与社区自治融合的运作机制
一般来说，社区建设项目包括社区服务、社区文化、社区环境、社区卫生和社区治安等。社区建设项目至少具有三个特征：（1）从具体工作内容看，每一项既涉及政务又涉及居务；如社区服务，既涉及政府服务（信息服务等）又涉及社区自我服务；可以说，社区建设的每一项内容都是政务与居务的统一体。这一特征决定了另外两个特征。（2）从权力依托看，社区建设任何一种项目的开展既要依托于政府权力，又要依托于社区自治权力；也就是说，开展社区建设需要政府权力和社区自治权力的互动。（3）从参与主体看，既需要政府部门的参与，又需要社区组织和每一个社区人的参与。从这个意义上讲，政府部门、社区组织和社区人都是社区建设的主体，缺少任何一方的积极参与，社区建设都不可能顺利推进。
当前，选择在社区内部建立一种政府行政管理机制与“社区自治”机制相结合、政府管理功能与社区自治功能互补的治理网络，符合了目前社区承受力的实际情况。社区组织是一个群众性自治组织，不是行政性法人单位，没有履行行政权力的资格和条件，不能期望政府部门向社区转移行政权利，如果转移，社区组织不仅根本无法承接，还会迅速被压垮。有效办法，就是通过区街政府部门职能转变，既强化政府的行政功能，又通过为社区“松绑”、减负，增强社区自治功能，既提高政府管理效用，又增强社区自治效用。
因此，当前“社区自治”应该而且只能是一种政府主导下的有限自治。它既不同于过去那种以行政管理为主，条块分割的城市基层社会管理模式（典型的行政管理模式）；也不同于西方国家的社区自治模式（典型的社区自治模式）；而是在社会主义市场经济体制替代计划经济体制背景下产生的、具有中国特色的、政府自觉依法行政、社区组织自主管理、社区居民自愿参与相结合的治理模式（行政管理与社区自治融合型模式）。
从操作层面，当前我们亟待做的是：（1）加强培训，加快社会工作者职业化进程，尽快提高社区工作队伍素质；（2）加快推进城市管理综合执法改革步伐，减少“大盖帽”过多过滥现象；（3）大力发育群众性自治组织，明确和提高小区业主委员会的法律地位；（4）积极探索“行政管理与社区自治融合型模式”向“典型的社区自治模式”过渡的思路。开展社区建设最基本的内容有六项，即社区组织、社区服务、社区卫生、社区文化、社区环境和社区治安。社区自治组织建设是建立和完善社区管理体制的核心。社区组织的根本性质是党领导下的依法自治，即自我管理、自我教育、自我服务。
（2009年）
[1] 参见蔡雪雄、李桂平：“从经济主导型到社会主导型：现代城市管理的优化取向”，载《社会科学研究》， 2004年第6期，第39—42页。
[2] 数据来源：全国流动人口计划生育工作座谈会（2006年10月28日，上海）；第十届全国人民代表大会第三次会议政府工作报告（2005年3月5日，北京）。
[3] “健全的城市管理全球运动”，可查阅：http：／／www．unchs．org／govern／．
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