何艳玲 张雪帆**
* 本研究为教育部人文社科重点研究基地重大项目“政府改革与建设（16JJD630010）”阶段性成果。
** 何艳玲，中山大学中国公共管理研究中心教授；张雪帆，美国亚利桑那州州立大学博士学位候选人。
摘 要：在尝试为公共行政学增强合法性从而解决思想危机的过程中，不同学派发展出了不同路径与策略，即管理主义：公共行政即“生意”；宪政主义：公共行政即“价值规范”；公民参与：公共行政即“公民权”。尽管上述学派对公共行政学思想危机的缓解做出了贡献，但公民对政府持续的不满意从实质上反映了这些学派至少在实践中远未成功。从智识层面将特定议题或群体排除出公共行政学范畴之外是产生公共行政学思想危机的重要原因。后现代公共行政可以为解决危机提供新的方向，因为在后现代公共行政中，如何使公共行政更公平和更具包容性是一个重要议题。
关键词：公共行政学科危机；理论路径；后现代公共行政
一、公民不满与公共行政学的危机
至少从20世纪70年代开始，公共行政学就被认为存在思想上的危机，而这也引发了学科内对于合法性的多维度讨论。尽管公共行政学思想危机始于70年代，但这种危机隐含的逻辑从公共行政作为一门独立学科开始就已经存在。在某种意义上，公共行政概念本身具有两重意义，其既可以表达一种学科思想，又可以指代具体政府行为与行政实践。作为公认的学科开端，威尔逊（1887）在其《行政学研究》一文中就已关注公共行政学和行政行为之间的断裂。作为一门在欧洲产生但美国化的学科，公共行政学在学术规范和价值层面遵循美式的传统，强调民主、分权、平等等价值；而其学科内部的知识与技巧却有着浓厚的欧陆色彩，其核心是集中权力、塑造行政权威与提高行政效率。因此，在公共行政学产生之日起，如何协调学科之中的内在矛盾已是重要议题。同时，由于学科内部的思想断裂，公共行政学难以产生公认的思想范式。其内部的伦理规范与价值冲突使得其难以用一元化的框架加以概括，某些理论批判的“繁文缛节”，在另一些理论中就成了“民主”和“问责”表现（Olsen，2006）。
即使公共行政学内部冲突难以调和，但这并不意味着就可以对其思想危机置之不理。在行政实践领域，近10到20年的时间里，一个从未见过的现象几乎出现在全世界行政实践之中：当政府绩效整体而言随着技术进步不断提高的同时，公民不满却与日俱增。尽管在许多层面不少政府堪称成功地消除了饥荒和物质短缺的威胁，但公民却对政府更为不满（Nye，Zelikow and King，1997）。这种现象极大地激发了研究者对重塑公共行政研究框架的意愿。他们希望能通过新的研究框架解释并最终满足公民对于政府的真正期待。但显然，公民对政府的意愿与态度是非常复杂的：很大程度上，公民态度包含了极为不同甚至是冲突的观点。例如，当Nye（Nye et al.，1997）等人所做的科学研究指出结构性因素，如行政过程中的政治结盟和精英分化、二次大战后爱国主义消退等，是造成公民对高绩效政府不满的重要因素。另一些研究，如《手段就是目标》（Hibbing and Theiss-Morse，2001）和《普遍不满与行政改革》（Suleiman，2003）则认为公民的不满源于主观的心理感受。不满作为一种情绪并不直接和政府绩效或其他固定的结构性因素挂钩。并不是公民参与或者问责条目达到多少比例，公民就自然满意。相反，对于政府的评价是基于伦理规范和价值的。公民崇尚的是能将心比心并能保持公正的行政者，而不是在会议室里为求自肥竭尽所能的人（Hibbing and Theiss-Morse，2001）。因此在行政实践领域内，要求改革的呼声并不一定是因为行政缺乏效率或效能（Suleiman，2003）。
通俗而言，公民需要感觉到被尊重，感觉好和服务好一样重要。由此来看，传统将政府视作具体的功能性机制并不恰当，至少不能涵盖行政实践的现实内涵。更重要的是，因为公民对于行政有多种期待和要求，以清单的形式理清所有政府功能从逻辑上就是不可能的任务。对于公共行政研究者来说，更重要的是深入分析公共服务以及管制之下的政府本质。通过更具活力和弹性的理论概念超越对于政府结构固化的想象。在这个过程中，对于公共行政思想危机的分析提供了展现不同学派思想的平台。不同思想的交汇使得公共行政的内涵得到延伸。公共行政学由此整合为多元理论的集合，而非一元化的学术领域。
二、三种合法化路径：管理主义、宪政主义与公民参与
与20世纪70年代相比，从政府到治理的观念在近年已经成为一种新的学术潮流，并吸引了许多研究者的注意。但公共行政学内部依然无法达成统一的观点。在尝试为公共行政学增强合法性从而解决思想危机的过程中，不同学派发展出了不同路径与策略。
（一）管理主义：公共行政即“生意”
从管理主义的观点出发，政府及公共行政的核心无疑是行政的效率与效能。管理主义认为政府和企业本质上并没有不同。它们的目标和功能都是清晰且是既定的。效率和效能是构成“好政府”的决定性要素。管理主义集中关注公共物品的生产，而非具体的政府过程。如果一个政府或公共部门在多元的公共物品生产者的竞争中无法取得效率上的领先，公共部门就该从竞争中退出以提高效率和效能。
从此前提假设出发，管理主义对于公共行政学的思想危机进行了简化。管理主义主张把价值的探讨从公共行政研究中移除，并以效率和效能的合法性代替整个学科合法性。其隐含假设是：既然合法性危机来自学科内部的价值冲突，那么当整个公共行政学的学科把价值议题排除在外，则自然不会再有价值冲突，也就不会再有学科合法性危机。
通过主张市场模式和企业化管理，管理主义对社会、经济、政治等多方面产生了巨大影响。如Kettl（2000）所述，新公共管理改革很大程度上变成了一场全球化的公共管理革命。管理主义模型似乎变成一种举世公认的新范式。但在这种学术风潮之下，管理主义似乎成为公认的范式，但又缺乏严密的逻辑与假设。从威尔逊的《行政学研究》开始，管理主义就有一种先天倾向，这种倾向假定民主或其他社会规范与价值都已然完成。特别是在美国公共行政语境下，管理主义通常假设完美的宪法已然设立，任何政策工具只要被放置在这样的宪法下，自然会变成民主、道德的行政模式。因此，公共行政学需要关注的是如何使完美的宪法更好地执行（Wilson，1887）。行政可以是也应该是一系列超脱于历史或文化局限性之外的技术与技巧。
在公共行政的去政治化传统和受经济学研究影响之外，管理主义的兴起也受到西方二战后意识形态转变的影响。新自由主义从一种边缘的哲学思想发展为一种统治性的意识形态。在20世纪70—80年代，社会危机以及西方战后哲学观念的动荡打破了“意识形态的终结”（the end of ideology）和“单维社会”（one dimensional society）等僵化观念。政府开始被理解为具有自身利益及主观目标的行动主体，而非简单工具。更有甚者，政府本身很多情况下被暗示为问题本身而非解决者（Held，1996）。在公共行政学的规范研究领域，新自由主义沿袭了诺齐克和哈耶克的思想传统，强调极端简化的个人权利。通过法律过程限制大众（demos），在机会平等的层面保护个体自由和减少公共干预是新自由主义的核心思路。因此，在具体公共行政领域演化出了明显的反政府倾向，以及“没有政府的治理”和“空化国家”（hollow state）等口号。
更重要的是，管理主义的流行很大程度上也得益于其自身理论弹性。如Peck&Tickell（2007）所述，当撒切尔主义在新环境下遇到严重挑战时，管理主义的行政模式可以从其他意识形态中吸取观点与养分。由此，从表面上看，管理主义非常有包容性和普适性，其也得益于这种表面的普适性。管理主义把公共行政学内部的规范研究的方向，从传统的对暴政的限制转移到了对高效治理的追求，从而一定程度上重塑了公共行政学合法性的内涵。
（二）宪政主义：公共行政即“价值规范”
宪政主义是一种与管理主义观点相左的学派。正如其名，针对公共行政的合法性危机，宪政主义以宪法和宪政，某些情况下包括联邦主义和反联邦主义（Rohr），作为公共行政合法性的根源。其隐含的逻辑是：因为宪法和宪政，尤其是美国的宪法和宪政没有合法性危机，因此当把宪法的合法性移植到公共行政学和行政实践中来后，公共行政学的思想危机也将得到解决。在规范层面，公共行政的合法性来自于立法机关和宪法。简单而言，宪政主义的假设是：如果公民尊重宪法的合法性，至少逻辑上，他们也会承认宪政主义公共行政的合法性。因此，对于具体行政过程，宪政主义鼓励立法机关打破行政自主（administrative autonomy）和对行政过程进行干预，以此提高行政行为的代表性和合法性。
相比于管理主义所强调的效率（效能）合法性，宪政主义认为公共行政实质是一种价值规范。公共行政学研究的合法性根基在于保护行政中的伦理价值，而不仅仅是像企业一样供给产品。因此，公共行政研究的根本在于回答行政应该怎么样和如何处理不同价值规范之间的冲突。特别是在美国公共行政语境下，如何调和政治层面的民主价值和管理层面的权力集中的问题显得尤为突出。Bertelli和Lynn（2006）的论文同时批评了两种对立的观点，认为无论最小化公务员的自由裁量权（传统官僚制模型）或犬儒地全面给予自由裁量（新公共管理）都不可能真正提高公共行政合法性。他们尝试在行政传统、实证政治学和政治经济学中抽象出一套内在协调的价值规范。通过在管理主义的行政行为中引入更多的宪政主义价值元素，从而引导行政实践走向更具合法性的道路。
而更主流的宪政主义研究则通常引用多种思想传统来批评管理主义的权力集中模式。如Spicer（1994）通过检验公共行政学的认识论，以“反理性主义”（anti-rationalism）的视角描述公共行政合法性；Mc Swite（1997）则将公共行政合法性追溯至美国宪法制定中的反联邦主义传统（anti-federalism）；而Moe&Gilmour（1995）则强调公共行政中的守法原则。上述的研究某种程度上并不能称之为一个统一学派。但他们却共享了一些主要的观点——公共行政的规范来自于围绕行政过程的多个方面（Wamsley et al.，1984）。在宪政主义看来，效率并不一定是公共行政的“善”。至少从美国宪法出发，通过权力分散保障自由的重要性并不在最大化效率之下（Rosenbloom，2000）。因此，提高公共行政合法性的根本在于通过宪法赋予的规范价值，理清政府责任，最终塑造规范价值导向的公共行政。
（三）公民参与：公共行政即“公民权”
近年来，公民参与（citizenengagement）成为探讨公共行政合法性的重要学派。某种程度上，公民参与学派承认某些管理主义的主张，认为传统官僚制结构不足以提供真正的行政合法性。但公民参与学派对公民自治有不同认识，并非如管理主义简单地把公民自治与商业市场等同起来。因此，公民参与学派视公民参与为不同于政府与市场的第三条道路（King，Feltey&Susel， 1998；Nabatchi，2012）。不同于传统管理主义或宪政主义分析路径，公民参与强调让公民直接进入治理过程和更直观地确定公共利益的内容。虽然一些公民参与研究仍然持有工具理性观点，仅仅把公民参与视为一种提高行政效率的手段（Irvin&Stansburg，2004），但公民参与学派仍然为公共行政学科合法性的讨论注入了许多新想法。
公民参与提倡的是一种参与为基础的策略，并试图以公民参与本身打破行政自主（管理主义）和立法干预（宪政主义）在合法性领域二分的局面。其宣称通过公民参与行政者可以在复杂的政策冲突中快速明晰公共价值。通过这样的方式，公民参与学派相信更审慎和清晰地定义公共价值可以构建公共议题和公共价值中的共同体，而公共行政中固有的内在冲突就可以在共同体所产生的共识中得以消除。
三、提升合法性的失败及其实践影响
尽管上述学派对公共行政学思想危机的缓解做出了显而易见的贡献，但如前所述，公民对政府持续的不满意从实质上反映了这些学派至少在实践中远未成功。很大程度上，公共行政的合法性危机既是思想上的危机，同时也是实践上的危机。在思想层面，合法性危机表示公共行政的规范研究有着内在的逻辑困难，这些逻辑困难使得理论推演无法自洽。而在实践领域，合法性危机增加了公务员对于辨析何种行为应该或不应该的难度，同时也促使了包括公务员和普通公民在内的愤世嫉俗或犬儒情绪的提高。接下来，我们将集中讨论三种合法化路径的理论困难以及对实践的影响。
对于管理主义路径而言，去价值化是其最重要的逻辑组成部分：通过在行政学中去价值化从而模糊政府与市场的边界，以及掩盖行政学中冲突的多元价值。对于价值中立的倡导使管理主义的路径表面上与自然科学类似，而其实质则是剥离了传统公共行政学对特定历史和政治情境的重视。尽管Kettl （2000）把新公共管理描述为普适的政府改革运动，这种工具理性的观点却难以解释为何新公共管理运动在美国政治性地导向新自由主义，而不是如新西兰实践所示演化为新左派改革（Harvey，2006）。Harvey（2006）认为民主是不能作为理所当然的前提，也不是会自动生成的。对于去价值化公共行政的宣扬本身就是一种价值导向的政治手腕，而在美国的历史背景下就典型地表现为新自由主义。因此，没有一种公共事务是价值中立的。更重要的是，同样的“普适的”管理信条会在不同的社会传统中产生截然不同的效果。在欧洲，由于欧洲大陆固有的“强政府”传统，对于“没有政府的治理”的实践并不会损害欧陆政府的合法性及政府权威，相反体现的是一种伙伴关系。但当同样的治理网络结合到美国碎片化的政治传统时，治理理论则催生了“空心化政府”（hollowstate）和“薄政府”（thinninggovernment[1]）并损害了政府和公共事务的“公共性”（publicness）（Terry，2005）。因此，没有政府的治理并不一定是“善治”。要提高合法性，从根本上需要将公共行政理论扎根于具体的历史和文化传统之中进行分析，而非生硬地搬弄普适的信条。
相较于管理主义，宪政主义路径强调宪政的合法性：超越效率与效能之上，探讨应然的政府行为。但宪政主义的策略存在两个漏洞。首先，宪政主义过分迷信单一的宪法或宪政合法性。因此，宪政主义在某种程度上并不重视公共行政学作为交叉学科的特殊性。作为交叉学科，公共行政学先天性地从多元学科源流中继承了多重价值规范和传统（Raadschelders，2012）。同样也因为是交叉学科，公共行政学的学科独立性依赖于没有任何单一的学科知识可涵盖所有公共行政议题；如若不然，公共行政学就会被这种统治性的学科所吸纳。价值固然不应从公共行政学的学术领域中剥离，但追求更高的行政效率也不能认为是没有意义的。管理权力的集中并不一定错误的。在此意义上，宪政主义陷入了和管理主义同样的问题。他们都过分集中在自身感兴趣的领域，而忽略了其他议题在公共行政内的交互影响。其次，宪政主义有一个几乎不可能在其框架内解决的内在悖论。尤其是在美国式的代议民主制的框架内，立法干预和分权制衡的宪法原则有着严重的冲突。
一方面，分权制衡原则要求行政分支和立法分支相平衡；另一方面，美国的代议民主制设想所有的代表性集中在代议分支，代表性由代议部门独享。这就产生了一个悖论：如果行政分支可以按照制衡原则，制约代议分支，公共行政就丧失了美式民主的代表性。但如果代议部门有权干涉行政自主性，行政部门和代议部门就不可能再平衡。例如，Rosenbloom（2000）以及Moe&Gilmour（2010）认为行政不应该绝对排除立法干预，但他们却不能给出具体的可操作的立法干预标准，而只能给出抽象的一些基于宪法的行政原则或规范价值。公共行政学绝不仅是象牙塔中的思想游戏。如果不能给出具体的可操作指导，任何理论都不可能在日常的行政实践中得到实现。
公民参与理论尝试建构具有全新公共特性的公共空间与集体治理，但在其理论框架内同样有两个潜在问题：其一，传统上，公共行政中的公私二分法把人类社会割裂成两个独立部分。在这样的情况下，新的集体行政（公民参与）和传统的公共部门的关系变得难以定义，至少难以得到具有普遍共识的定义（Peters&Pierce，1998）。究竟集体治理是一个独立的管理机制（Ansell&Gash，2008），还是一种补充性的信息渠道（Feldman&Khademian，2007），抑或是公共权威的分享主体（Bingham，Nabatchi&O'Leary，2005），始终在大量公民参与研究中得不出统一的结论。由于没有普遍的基础性共识，在“公民参与”旗号下存在着大量截然不同甚至本质上冲突的观点。这使得公务员和一般民众都容易混淆何为“公民参与”理论的要义，也使得在实践中难以真正达到预想中的直接获得行政合法性的效果。其次，在学理上，“公民权”（citizenship）或“公民社会”（citizen society）等概念很大程度上受到现代性桎梏。尽管Nalbandian（2005）将绩效合法性和参与合法性归类为现代化（modernization）和公民参与（citizen engagement）。但很大程度上，很多公民参与的研究仍然遵循现代性教条：公民参与被理解为一种工具，而非提升合法性的制度。换言之，这些研究仍然受到事实价值二分法的影响，并且远未达到它们所宣传的目标。
对此，Lucio（2009）做了极具启发意义的研究。她认为在公民参与领域， citizenship的概念本身有先天缺陷。既然公民参与被认定为一种新的包容性制度，分析哪些群体被排除在现行的理论框架之外就变得尤其重要。citizenship的概念某种程度上是一种典型的“平台建好，自然有人参与”（build it then they will come）的观念。这个概念假设所有公民只要其有意愿都能自由的进入公共领域不受阻碍。这样的假设忽略了弱势群体在现实中遭遇的不公与在尝试进入公共话语时所受到的社会结构与制度性阻碍，而仅仅对不参与或不履行公民义务的群体进行斥责。在美国语境下最生动和典型的例子就是，许多社区绝大多数人口并不是美国公民。然而citizenship的理论吊诡地把绝大多数居民排除在了参与群体之外，因为他们并不具有公民权，而另一方面却斥责地区参与不充分，不足以为地方政策提供足够的合法性。这如果不是荒谬，也显然不符合逻辑。要真正意义上从参与中获得足够支撑公共行政的合法性，仅仅宣传开放平台让公众参与是不足的，更重要的是发现不同社会群体的真实意愿，以及妨碍他们表达意愿，甚至异化他们自我认识的社会原因，从而达到真正意义上的参与合法性。
四、后现代公共行政：超越危机的新方向
从上述讨论可知，从智识层面将特定议题或群体排除出公共行政学范畴之外是产生公共行政学思想危机的重要原因。在这个层面上，后现代公共行政[2]可以为解决危机提供新的方向。在后现代公共行政中，如何使公共行政更公平和更具包容性是一个重要议题。在繁杂的后现代观点中，至少有两个学术路径可以对此议题提供指引。首先，如Farmer（1995）以及Fox&Miller （2001）所述，公共行政的语言本身即是一套系统。有许多存在但不能被知悉的观点由于不能用这套语言系统表达，而显得仿佛并不存在。因此，采纳从下至上的态度和尊重一线行政人员和被排除群体的观点，对于提升行政合法性非常重要。无论这些观点或做什么能否符合学术规范或既定的行政话语，它们都是公共行政合法性的重要支撑。
Mayard-Mooney&Musheno（2003）的研究可以作为这种研究的代表。他们展现了一线公务员在日常行政中，面对不同行政对象的判断、挣扎与困惑。而并非如Lipsky（1980）既定的功能性观点，刨除实际公务员经验感受地分析所谓的“权力结构”。与之类似，许多行政学研究者，如Lee等人（Lee， Learmonth&Harding，2008）对于酷儿化（queering）行政的研究，Yanow （2002）对于美国种族议题的研究等都遵循了这样的哲学原则：让不能发声的群体发出他们的声音。
另一个重要的后现代研究路径，在公共行政研究中继承了福柯的governmentality的观点（Dean，2009）。在这个理论框架下，弱势群体或更准确说是无论是否具有公民身份，但事实上不具有公民权的群体并不仅仅被拒绝在公共行政语言之外。这些群体成员本身甚至接受了不公平的传统作为一种可观教条，形成了虚假意识。换言之，他们失去了发现自己意愿的能力，而不仅仅是不能表达。在这种研究路径指引下，Stiver（1991）对于女性主义公共行政以及种族间的伦理政治，通过采用批评思考，尝试发觉即使是实践者也未尝发现的对公共行政的新解释。
对于公共行政的合法性危机，后现代的重要性在于改变了强迫现实符合理论框架或学科语言的谬误，而回归到让理论适应事实本身。更重要的是，后现代公共行政扩展了民主的内涵与意义。民主不再仅仅被视为一套固定甚至僵化的投票规则，而被视为一种欢迎接纳各种不同观点或叙述的开放程序。因此，后现代使得公共行政学与行政实践回归到公共行政乐善好施的精神本质，而这即是消除公共行政学思想危机的根本所在。
五、公共行政学与行政实践的未来
库恩（Kuhn，1996）对于范式的研究有力推动了科学哲学的发展，但其对于建构单一范式的暗示对于公共行政学却有消极作用。其最突出的现代性特点则是尝试把所有的社会真实归类到一个个独立分类之中。定义的多元通常被理解为混淆、模糊和不恰当。在这样的哲学框架下，建构具有弹性和多元价值规范的公共行政学是不可能和不合逻辑的。而要真正缓解公共行政内部的价值冲突，开放的公共共同体（public commons）无论在思想或实践层面都是不可或缺的。在思想层面，开放的公共共同体可以通过弹性和可变的理论框架容忍不同的价值规范。在实践层面，公共共同体可以重建人们的共同体验和价值观。美国行政经验表明，缺乏对行政和生活的共同体验成为美国碎片化政府体制的重要问题，也使得民主运转和政治制定在没有共同体验的公民之间难以达成共识（Catlaw&Hu，2009）。如果将治理拉入黑暗的主要原因是存在人们思想中的二分化的思维模式，后现代思想或许可以引领我们离开黑暗，形成一个不再“利维坦”与“所有人对所有人的战争”间非此即彼的思维模式。
尽管后现代公共行政观点似乎远离日常的具体行政，但其对于行政的指引是非常有意义的。整体来说，后现代框架强调行政人员需要谦虚对待不符合规范的观点，同时也要警惕被异化的虚假意识。事实上公共行政不是如理想官僚制所述般的机械，而是一个动态平衡的系统。凡事过犹不及是理解合法性危机的重要方面。一方面，如果公共行政过于积极而忽略一般公民的观点与感受，无论政策或行政本身蕴含了多少制度设计者的巧思，都是很难成功的。特别是在面对弱势群体时，行政人员需要留意这些群体的感受和想法，因为他们的观点可能与主流观点与正规渠道信息有很大出入。由于行政行为是需要行政人员与公民相互配合的，无视行政对象的感受，在很多情况下，甚至连机械地照章办事都会陷入两难的境地。另一方面，将行政者置于消极的角色也同样不能提高公共行政的合法性。现存的权力不平等可能会在消极行政中加深。更坏的情况是，行政者的消极被视为不作为而因此丧失公民对行政的信任。因此，行政人员不应该仅仅采纳积极或消极等二分的观点，他们应该和其业务相关的其他群体一起形成具有共同体验的共同体，共同诠释具体行政事务的意义。而这即为后现代公共行政对行政实践以及提升公共行政合法性的最重要启发。
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A Response to the Crisis of Public Administration and Beyond
He Yanling，Zhang Xuefan
A Response to the Crisis of Public Administration and Beyond He Yanling, Zhang Xuefan Abstract: In terms of legitimizing Public Administration studies and solving the intellectual crisis, different schools of thought have developed diverse theoretical approaches and frameworks. For example, managerialism understands public administration as a type of business; constitutionalism emphasizes public norms within administrative practice; and the school of citizen participation lauds citizenship and citizen engagement as a new legitimacy anchor of public affairs. However, citizens' continual discontent toward government to a large extent illuminates that the aforementioned schools have not yet practically solved the crisis as what they are supposed to do. Intellectually excluding specific issues or social groups from the studies of Public Administration is a significant cause of the intellectual crisis. Since the thought of postmodern Public Administration provides a new approach to understand social equity and integration in the field of public administration, it might contribute a new theoretical thread for solving the intellectual crisis in Public Administration studies.
Key Words, intellectual crisis of public administration; theoretical approaches; postmodern public administration
[1] 指政府没有足够权威去承担其应尽的义务。
[2] 我们所用的后现代定义是基于广义的定义，一些具有反对现代性特征的研究也被包含在后现代门类之下。
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