我国调解制度的发展及背景

我国拥有非常久远的调解历史，其根源来自儒家文化中对“和”的追求。即一旦人际关系被破坏，人们多通过和解、让步、无讼以及沟通协商甚至劝说他人来恢复关系和达成一致意见（Walland Blum，1991;Cohen，1966）。和谐是最理想的状态和境界。早在3000多年前的西周时期已经在官制中设有“调人”，“司万民之难而和谐之”的专门负责调解事务的官员（于语和、刘志松，2008）。2000多年前的秦汉时期，官府中的调解制度已经发展为“乡官治事”的调解机制，把诉讼外的调解规定在乡以下，并在乡、亭、里设置“啬夫”，承担“识听讼”（即调解民间纠纷）和“收赋税”两项职责。1300多年前的唐代沿袭并发展了秦汉制度，乡里民间纠纷、讼事先由坊正、村正、里正调解，调解未果，才能起诉到衙门，这使得调解成为诉讼的前置程序，实现了行政与司法一体化，县官就是法官。到了600多年前的明朝时期，《大明律》规定:“各州县设立申明亭，凡民间应有词状、许耋老里长准受于本亭剖理。”这时调解已经上升到了法律规范的层面。直至300多年前的清朝，《户部则例》规定族长有查举该良莠之权力，即包括对宗族内部纠纷的调处权，清代在乡村基层实行保甲制度，设排头、里头、保正，负责治安、户籍、课税和调解民间纠纷。[1]到了民国时期，出现的重要变化就是民间社区调解的正规化和法治化（黄宗智，2005）。

1938年颁布的《区自治实行法》和《乡镇自治实行法》都规定区、乡和镇设立人民调解委员会，调解员主要由具有法律知识和德高望重的公证人担任，并从所在区、乡和镇的公民中选举产生。但也不乏非正式的民间调解，费孝通先生在《乡土中国》中也论述过，相比起讼，一乡的长老所做的调解更被认同也更有效，因为这也是一个教育的过程。“每次差不多都是由一位很会说话的乡绅开口。他的公式总是把被调解的双方都骂一顿，接着就是一番教训。有时竟拍起桌子来发一阵脾气。他依着他认为应当的告诉他们，这一招确实有效，双方时常就‘和解’了，有时还得罚他们请一次客”（费孝通，1998:56）。这是因为在乡土中国，地缘是血缘的投射，地缘无法独立成长为一种构成团结力的关系。亲密的血缘关系所形成的熟人社会，限制着社会活动的开展，尤其是冲突和竞争，因此商业发展也因缺乏地缘基础而受到阻碍。

中国传统社会是家国同构，父是家君，君乃国父，家国一体的特征决定了任何矛盾纠纷都不主张采用对抗性的方式或者通过诉讼来解决问题，而是偏重和鼓励民间调解这种不伤和气、有利于恢复关系和社会稳定的纠纷解决方式来化解矛盾。古代中国人在整个自然世界寻求秩序和谐，并将此视为一切人类关系的理想（梁治平，2002）。此外，宗族调解和邻友调解也是我国民间纠纷化解的重要方式之一。在近代化之前的清末，姑且不论是否有法律的明文规定，执掌诉讼的地方长官常常把所受理的案件托付给民间人士（族绅、长老或享有众望之人）调处，或者亲自进行调解;而且更多的纠纷在诉诸官府之前，已经通过宗族、行会以及近邻里间的民间调解获得缓解。邻友调解主要是通过亲友和睦解决纠纷，不伤感情。黄宗智（2001:197）对清代习惯法的研究中有所阐述:“汪辉祖在《学冶臆说》里清楚区别法官堂训的‘断’和民间村社、亲友间的调解:盖听断以法，而调处以情，可归和睦者，则莫如亲友之调处。法则泾渭不可不分，情则是非不妨稍借。”他的意思是法官是凭借法律来听断的，做调解的是亲邻，不是法官。法庭上只能秉公办事，依法断案，使是非分明。但结果是负的一方多半怀恨于心，双方长期互相敌视，不相往来，不如由亲友调解，以和睦方式了结纠纷更好。

由此可见，民间调解在几千年的历史发展演变过程中逐步形成了半官方的“乡治调解”、部落宗族内部的“宗族调解”以及社会上普遍存在的“邻友调解”三种主要方式。另外还有行会调解、社团调解、律师调解等形式（王公义，2005）。

现代人民调解制度萌芽于20世纪中国土地革命时期，成型于反法西斯侵略的抗日战争时期。在继承和发扬中国民间调解传统的基础上，经历新民主主义革命和社会主义建设的实践后成为具有中国特色的民主法律制度。[2]当时在共产党领导下的反对封建土地制度的农会组织和一些地区建立的局部政权组织中设立调解组织，主要处理农民之间的纠纷。抗日战争时期，在陕甘宁边区、山东抗日根据地、晋察冀边区、苏中区等地的乡村都设有较为完备的调解组织，主要以民主自治的方式，由农民自己解决彼此之间的纷争以及调解农会之间的矛盾。为了与历史上的民间调解相区别，当时的调解组织被称为“人民调解委员会”，而这个名称亦被沿用至今。这一时期的人民调解将传统道德和“毛泽东思想”结合，对诉讼持排斥态度，并且高度倚重“批评—教育”、自我批评等原则来解决矛盾。人民内部矛盾通过民主的批评、说服和教育的方法而不是强迫、压制的方式来解决。当时大量的民事纠纷已通过人民调解来处理，可以看出人民调解的发展在文化上的延续性。

我国人民调解制度从20世纪50年代起已经建立，20世纪70年代后期人民调解的活动全面恢复。通过20世纪80年代的一系列法律法规，至20世纪90年代中期，人民调解达到高峰期。在新中国成立之初，人民调解制度作为司法制度建设和社会主义基层民主政治制度建设的重要内容，是中国共产党和中国政府高度重视的工作任务。1950年周恩来总理专门指示:“人民司法工作还须处理民间纠纷，……应尽量采取群众调解的办法以减少人民的讼争。”[3]1953年第二届全国司法工作会议后，开始在全国县以下的区、乡基层政权组织内有领导、有步骤地健全人民调解组织，全面建立了人民调解制度。1954年，中央人民政府政务院颁布了《人民调解委员会暂行组织通则》，在全国范围内统一了人民调解组织的性质、名称、设置，规范了人民调解的任务、工作原则和活动方式，明确规定人民调解委员会是群众性的自治组织，要求人民调解必须依照法律和社会公德解决纠纷，遵守平等、自愿及不剥夺诉权三项原则。《通则》的颁布是我国人民调解制度发展史上的重要里程碑，标志着人民调解制度在新中国的正式确立。

改革开放后，人民调解于1982年被正式载入宪法。现行《宪法》第111条第2款规定:“居民委员会、村民委员会设置人民调解委员会来调解民间纠纷。”由此在宪法上确立了人民调解的法律地位。根据宪法的规定，人民调解委员会主要依托于基层自治组织（村委会和居委会），因此，其性质基本属于民间性替代性纠纷化解（alternativedisputeresolution，ADR）。然而，关于调解协议的效力，法律法规始终没有作出明确规定，法院在诉讼中对调解协议一般不予考虑。尽管民诉法规定法院和人民政府有指导人民调解工作的职责，然而绝大多数法院实际上并未行使这种指导职权。其后，《民事诉讼法》《村民委员会组织法》《居民委员会组织法》《继承法》《婚姻法》《人民调解委员会组织条例》等法律法规对人民调解均作出了明确的规定。因此，人民调解也是我国的传统，是我国司法的一大特色，在国外被称为“东方经验”“东方一枝花”。

我国目前主要有四类人民调解，首先从横向看或块块看，有村（居、企业）的人民调解委员会、乡镇（街道）的人民调解委员会，行政区划接边地带的“联合调解委员会”及旅游地、商品聚集散地等特殊区域的“专门调解委员会”，这些是人民调解的主体。截至2001年底，全国有各类调解组织90多万个，其中99%的村民委员会，85%的居民委员会（社区），近10万个国有大中型企业、地方骨干企业建立了人民调解委员会。全国现有人民调解员近800万人，2001年共调解民间纠纷600多万件。[4]其次从纵向看或条条看，有各种产业协会、商会，如轻工协会、纺织协会、个体协会等的调解。第三是各种群众团体，如工会、妇联、共青团等组织的调解。第四是各种消费者协会的调解。后三种调解组织，或类似于人民调解，或借鉴了人民调解的理论和方法，或受人民调解制度的影响。从大概念上讲，都属于人民调解的范畴。

人民调解工作范围从调解一般公民之间的纠纷拓展到调解公民与法人、与集体、与其他社会组织之间矛盾纠纷，涉及人身、财产、经济、管理、道德等诸多领域。人民调解工作不断规范，形成了受理、准备、调解、达成协议等调解程序和矛盾纠纷预防程序，建立并完善了纠纷登记、共同调解、回访、纠纷排查、信息反馈、统计、档案管理、例会、培训、学习等工作制度，实行了岗位责任制。

然而在进入20世纪90年代以后，人民调解的作用出现了明显的下降。首先是全国范围内调解组织和调解纠纷的数量下降（见表1- 1），上海地区的人民调解组织和调解纠纷的数量同样呈现出持续下降的趋势（见表1- 2）;其次则是调解所解决的纠纷与诉讼的比例下降（范愉，2003）。

表1- 1 20世纪90年代以来调解的发展趋势[5]

表1-2 上海市主要年份律师、公证及调解工作基本情况[6]

数据源:《上海市统计年鉴2007》[SSB]

20世纪80年代后期人民调解的功能呈现下降的趋势，这种情况出现的原因是多方面的。一方面，在我国社会转型期和经济迅速发展的时期，社会纠纷频发且内容复杂，人民调解的方式及其效力难以应对和化解新型的纠纷，往往最后依然转去诉讼。但另一方面，由于中国社会的自治程度依然较低，民众在很大程度上更期待通过确定的法律规则和具有强制力的国家规制进行社会调整，对公力救济的需求远远大于社会自治性调整。在纠纷发生时，当事人更多地向基层政府、行政机关和司法机关寻求救济和解决，由此导致村/居委会调解出现明显的功能弱化（范愉，2004a）。

由于人民调解弱化而导致司法强化的现象，也给基层法院造成了极大的压力。大量案件和民事纠纷进入法院，导致法院出现包揽过多矛盾纠纷化解的情况。部分地方法院因为自身经济利益的驱动，也愿意主动扩大案源，以多收案、多办案为荣;而某些相关部门为了推卸责任，也把大量应当由其相关部门解决的纠纷推给了法院。但是相应的法律规则及程序处于高度不确定或不健全的状态，司法公正和独立的情况欠佳，由体制局限和矛盾纠纷的复杂性决定了法院事实上不可能解决所有的社会问题。这样造成的结果是，少数案件审判质量不高，法院不堪重负，又不可避免地成为社会关注的焦点，令不少民众对司法失去信心，司法权威也受到侵害。

此外，人民调解无法有效化解纠纷也是因为行政机关和地方政府纠纷处理的能力和公正性受到当事人质疑。尤其在涉及针对地方政府的纠纷中，过多的行政干预和人民调解员往往难以保持足够中立而作出“摆平就是水平”的引导式调解，寄希望于民众让步和妥协，而未能真正秉持客观公正的态度，维护和保护弱势群体的利益。由此不少民众对调解缺乏信赖，造成调解结果的约束力下降。

为了令人民调解重焕生机，司法部采取了加强人民调解制度化和法制化的路线，一方面期待人民调解成为一种准司法程序;另一方面，则试图建立一种行政调处机制，作为人民调解和司法审判之间的纠纷解决程序。然而，这种努力却并没有得到法院的支持。于是国家开始采取的另一个重要的步骤就是对调解的组织形式进行调整和改造（熊易寒，2006）。新型的多元化纠纷化解机制则是这一方面的重要尝试。诸如，民事诉讼法第122条规定的先行调解是我国积极构建、推行诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的产物（许少波，2014）。大调解机制亦是在司法面临巨大压力，人民调解式微的情况下应运产生的，党政部门希望通过最大化各部门资源来提升化解矛盾纠纷的效率和满意度。

[1] 林正通.司法ADR探究与法院附设调解制度构建——从和谐社会的视角出发[EB/OL].法律咨询网，2011 07 18[2016 09 13]http://www.dyzxw.org/html/article/201107/18/73985.shtml.

[2] 调解社会矛盾纠纷本是一项国家权力，现行的人民调解委员会是根据《宪法》设立的群众性自治组织。人民群众通过民主选举人民调解员，参与调解活动，实现自己当家做主、自我教育、自我服务和自我管理的任务。徐忠德.浅析人民调解制度的特征、作用与发展[EB/OL].中国政府法制信息网，2009 09 22[2016 09 02]http://www.chinalaw.gov.cn/article/dfxx/zffzdt/200909/20090900140333.shtml.

[3] 邱水平.在政法工作中始终坚持党的群众路线[EB/OL].求是理论网，2013 10 09 [20160904]http://www.qstheory.cn/hqwg/2013/201319/201310/t20131009_277290.htm.

[4] 王公义.中国的人民调解制度[EB/OL].[2016 09 03]http://www.legalinfo.gov. cn/gb/moj/200303/25/content_20888.htm.

[5] 数据来源:范愉，2003:79。

[6] 数据来源:胡洁人，2009:161。