党政主导下的大调解网络平台

所谓“大调解”，就是在“调防结合、以防为主、多种手段、协同作战”方针的指导下，在党政机关领导下，综合利用多方面的力量，共同调解人民内部矛盾的一种机制和手段，是党政机关解决人民内部矛盾的领导方式。它是由我国社会转型期多发的社会矛盾所催生的，是在民间调解基础上再提升的矛盾调解机制。从大调解的指导思想可以看到这一机制是以国家主导为本质，社会力量参与为辅助的多元化矛盾纠纷化解综合体系。大调解工作是以邓小平理论和“三个代表”为重要指导思想，全面落实科学发展观，深入贯彻党的十七大和十七届四中全会精神，紧紧围绕建设富裕文明和谐社会的总体目标，以创新调解机制为动力，以健全调解制度为保证，以化解矛盾纠纷为主线，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，建立“党政机关统一领导，综合机构牵头协调，司法行政部门组织实施，相关部门协作联动，广大群众积极参与”的社会矛盾纠纷调处新格局，建立健全以人民调解为基础，行政、司法调解各自发挥作用又相互衔接配合的“三调联动”大调解工作机制，发挥“三官两员”在化解矛盾纠纷中的主力军作用，不断整合调解职能、强化调解功能，提高预防和调处社会矛盾纠纷的能力，为保证社会和谐稳定创造良好环境和平台。以上海市闵行区为例，自2007年9月开始，闵行区按照整合力量、加强协调、做实中层、夯实基础的工作基调，建立区、镇（街道）、村（居）委、楼组四级“大调解”工作网络，奠定了“大调解”机制的基本格局（见图21）。

图2-1 闵行区大调解联动机制工作网络图

可以看到闵行区的“大调解”联动机制及其工作体系，从上到下形成了区、街道、村（居）委会和楼组四级网络。在区级层面设置了“区社会矛盾预防和调处工作联席会议”（简称“区联席会议”），主要负责组织领导全区社会矛盾预防和调处工作。“区联席会议”下设办公室，具体牵头负责全区“大调解”工作的指导协调、检查考核、督查督办等工作。在镇街层面设置了“镇街社会矛盾预防和调处领导小组”，负责组织领导辖区社会矛盾预防和调处工作。下设“预调中心”作为具体工作部门。“预调中心”是闵行区构建基层“大调解”工作格局的基础性平台，全区共有镇街预调中心13个。“预调中心”下还有公安司法联合调解室，设在各公安派出所，负责调处民间纠纷和公安机关委托的可调解轻伤害、治安案件。全区25个公安派出所均设有公安司法联合调解室，配备50名专职人民调解员，25名专职调解民警。

除此之外，各镇街“预调中心”下还设有一个调解工作室，包括13个人民调解工作室，每个工作室配备4～5名专职人民调解员，专门从事本辖区内疑难、复杂纠纷的调解和法院委托的调解工作;13个法律服务工作室，以公益性服务为主，通过政府购买法律服务的方式参与重大、突出矛盾的化解工作，是闵行区律师参与基层维稳的重要平台，涉及区内6个律师事务所;以及信访调解室，主要受理调解符合行政受案范围的各类矛盾纠纷，在信访复查、复核机关主持下，协同人民调解组织、法律援助机构及相关法律服务工作者处理信访诉求，对可能激化的矛盾纠纷，采取必要措施进行缓解疏导。

在基层的调解组织包括村（居）委社区调解室、来沪人员集中居住地人民调解组织和楼组层面的社会矛盾信息员队伍。村（居）委社区调解室是在整合村（居）委人民调解、综治、社区警务、人口管理等人员力量，在社区警务室的基础上建立起来的，由村（居）委调解主任牵头，主要负责社会矛盾预防、调处及信访接待、信访代理等工作，同时利用律师、退休法官、民警、检察官等社会志愿者参与社会矛盾的调解。全区共建立了502个村（居）委社区调解室。同时，自2004年开始，闵行区因地制宜探索来沪人员人民调解工作新模式，在2000人以上的聚居地建立“来沪人员人民调解委员会”，在100人以上的聚居地建立“来沪人员调解小组”，及时化解来沪人员各类矛盾。全区共有2000人以上的来沪人员聚居地38处，均建立了来沪人员调委会，覆盖量达16万人以上。楼组及村民小组层面设有“社会矛盾信息员”，由社区楼组长和村民小组长担任，主要负责各类社会矛盾纠纷的信息收集和排摸工作，并积极参与基层矛盾纠纷的调解工作。[1]

闵行区在今年3月底共采集上报社会矛盾事件3336件，其中邻里纠纷882件、婚姻家庭纠纷708件、道路交通事故纠纷763件、治安轻伤害案件587件、房地物业、劳动、消费、合同、施工扰民、医疗、村务管理、征地动迁纠纷等396件，已结案3335件，结案率为99%。[2]闵行区推广“大调解”机制后，社会矛盾信息采集更加全面，动态情况也能实时掌握。各部门每日受理、处置的各类社会矛盾事件信息通过全区21个“大调解大联动”操作平台即时录入系统，各镇、街道、莘庄工业区社会矛盾发生、分布情况，各级各类人民调解组织的日工作量以及新发生的社会矛盾的类型和数量等大调解工作动态在第一时间得到客观、全面的反映，为上级部门掌握实际情况、配置调解资源、指导工作开展提供了科学的决策依据。

另外，实行大调解机制后，闵行区的社会矛盾调处活动更加规范，工作质量得到切实提高。通过“大调解大联动”系统结案的每个个案都必须具备事发时间、事发区域、受理时间、办结时间、处置部门、当事人基本信息、处置结果及人民调解协议书编号八大要素，区“大调解大联动”指挥中心根据个案信息，以随机回访当事人、调取人民调解卷宗等方式进行工作督查，防止受理调解程序不规范、信息采集不完整、统计数据不准确等情况的发生，大大促进了人民调解活动的规范开展。

综合各地的实际情况来看，虽然大调解在不同地区的运行中存在差异，并在全国各地形成了具有地方特色的模式，但大调解的运作模式呈现一定的共性，主要表现在:

首先，由政法部门统一领导，人民法院、司法局和政府法制办分别牵头，统筹协调各部门、各区县、乡镇的调解工作，形成“横到边、纵到底”，全社会共同参与的“大调解”工作网络格局（陈寒非、牟乃东，2009）。在推行主体上，都是以政府主导为推动力，特别在不少地区建立了“大调解联动中心”“大调解工作领导小组”或“社会矛盾预防和调处联席会议”等作为协调部门的核心机构。大调解网络从整体建构到规范制定都是由官方主导，社会组织和民间力量参与较少。有些地区如广东、上海等地有扩大社会组织参与的趋势，具体表现为建立多元化的纠纷化解联席会议制度，但基本上也是在国家主导下开展实施的（左卫民，2010）。

其次，全国的大调解机制都必须遵循五个方面的基本原则，即坚持党委政府统一领导下的协调配合原则;坚持属地管理、分级负责和“谁主管、谁负责”的原则;坚持依法调解和公正高效的原则;坚持调解优先和尊重当事人意愿的原则;坚持维护社会稳定与群众利益相一致的原则。

第三，大调解的实施路径表现为自上而下，从中央到地方，从地方的层层权力体系不断贯彻落实大调解的理念和制度安排。通过大调解机制的目标考核制度，来要求地方具体部门分解落实目标任务、定期考核给予奖惩，以此推进大调解的实行。

第四，大调解机制在运行方式上采取的是不同机构部门的协调运作，而非单一形式的调解。这也是大调解的最大优势，即通过整合各部门的资源，集中力量综合协调来化解矛盾纠纷。各权力机关和职能部门之间形成联动机制，采用综合方式、手段对各类问题进行综合性的解决。这种方式虽然很大程度上是通过诉讼外的手段来解决问题，但确实在应对我国当下现实社会矛盾复杂艰巨、单一方式难以解决纠纷的现状、有效化解各类纠纷方面发挥了重要作用。

第五，法院的核心地位不可动摇。虽然不同地区大调解机制的组成部门有细微的差别，但是不论是何种设计或安排，法院在构建大调解格局中起着非常重要的作用。法院作为解决纠纷和保障权利的公权力机构、维护正义的最后一道防线，决定了大调解机制虽然是政法委牵头，但法院始终是大调解的核心机构。因为我国《宪法》第126条规定，“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”《人民法院组织》第4条也作出了和《宪法》第126条完全一致的规定。因此，解决纠纷是法院制度的普遍特征，它构成法院制度产生的基础、运作的主要内容和直接任务，亦是其他功能发挥的先决条件。人民法院以解决纠纷为直接功能，这一点亦为学界所共识。

日本法学家棚濑孝雄（1994）曾经说过，审判制度的首要任务就是纠纷解决。司法调解参与大调解机制的主体是人民法院，而不是一种审判方式、审判制度的移植。司法调解参与大调解机制运行，是司法调解走向社会化的一个转折，是民事审判开展能动司法的一种方式。大调解机制因为有司法调解的融入，有法院的参与才能充满活力，才能发挥出强劲的优势。且司法调解也是在当事人自愿的基础上，由具备更为专业法律知识的法院审判人员或专业调解员主持调解。同时，法庭通过与乡、镇司法所，综治办和调解员联合调处纠纷，采取以案析法，以事释法等方式开展法律宣传、指导，对提高行政调解、人民调解的法律水平，增强行政部门、乡村干部、群众的法制观念，起到了一定的推动作用。审判权是人民法院专属性职权，纠纷当事人对人民调解、行政调解不服，或达成调解后又反悔的，有权向人民法院提起诉讼。以大调解方式调处的民事纠纷，如当事人不服，同样可以向人民法院起诉。

法院参与大调解机制的运作，以其对案情的了解和审判专业的特长，假如以裁判的视角来衡量调处的纠纷，应当如何认定、如何归责，是可以预见的。因此，以法官对裁判结果的预见性，以民众对国家法律、对人民法院的依赖和尊重，这种以裁判为后盾的预测，客观上已经成为大调解机制运作的法律支撑。尤其对人民调解组织调解不成功，可能进入诉讼程序的矛盾纠纷，可以推动人民法院（庭）按照“调判结合，调解优先”原则，做好司法调解工作。教育引导当事人到驻法院（庭）人民调解工作室调解，或由法官出面调解，调解不成功的，再由人民法院（庭）依法立案审理;重点推动一般民事案件、轻微刑事案件的调解工作，联合有关部门，制定诉前、诉中、诉后调解的工作程序，大力推进巡回调解、邀请调解、委托调解、联合调解等多种调解工作方式。检察机关在依法履行法律监督职能的同时，建立依托大调解工作体系化解社会矛盾纠纷的工作机制。对轻微刑事案件，依照法律规定，探索建立运用和解方式解决问题的机制，明确开展调解或促进刑事和解的条件、范围和程序，努力形成犯罪嫌疑人、被告人与被害方之间宽容谅解的氛围，使被害方因犯罪所受到的伤害降至最低。对经人民调解、行政调解达成协议，自愿申请确认效力的，人民法院应依法及时审查，对符合法律规定的，依法予以确认和支持，并探索完善调解协议的司法确认程序，实现各种调解效力的有效衔接。

行政调解在非诉讼的纠纷化解中也起到了很重要的作用，特别是通过信访办处理群众来信来访和纠纷排查、调处和化解，尤其对群体性事件、去上级部门上访的事项进行协调和处理。但在实际情况中，通过信访途径有效化解问题的比例非常低（于建嵘，2009）。特别是在处理老信访户的问题上，由于历史遗留问题和复杂的情况，加上民众过高的补偿诉求，难以实现矛盾纠纷的化解，从而导致群众常年上访、越级上访和缠访。特别在土地纠纷、征地补偿等个人利益受损的事件上，群众的聚集上访和越级上访，增加了处理的难度和对地方政府的压力。地方政府作为协调处理纠纷的调解主体，往往同时又是被投诉的对象，这样的二重困境身份造成了政府难以保持客观中立来处理和解决矛盾，也会加大民众对地方政府的负面情绪，如何在行政调解中减少政府的干预和有效解决矛盾是当下最大的困境。

人民调解是各类调解中具有最悠久历史和最多被选择用于解决矛盾纠纷的途径。特别在单位制向社区制转变之后，社区成为城市治理的最基层单位，各类矛盾纠纷集中在此，人民调解在化解城市各类纠纷中起到了极大的作用，尤其在劳资纠纷、土地征用、财产纠纷以及环境纠纷等问题上。人民调解在大调解机制中联合司法调解和行政调解等其他各类调解方式，可以使纠纷处理的效果最大化而纠纷解决的成本最小化。同时，人民调解员也不断接受司法部门和法院的培训，具备更专业的调解技能和法律知识，积极参与到矛盾纠纷化解中。

而大调解的对象同时也是矛盾纠纷的当事人——民众，当他们遇到与政府部门的纠纷时，若无法通过体制内方式实现利益诉求，就会转向信访，使用“弱者的武器”和采取其他各类方式维护自己的权益。图2-2展示了大调解机制中法院、政府、人民调解机构和民众之间的四方互动。这四方构成了大调解体制的基本网络平台和互动机制，民众通过法院、政府和人民调解等方式处理和化解矛盾纠纷，而人民调解受到法院的指导和培训，同时都在政府的党委领导下开展运作（Hu，2011）。

图2-2 大调解机制中的四方互动

[1] 完善大调解机制构筑大稳定格局——闵行区运用“大调解”机制化解社会矛盾成效显著[EB/OL].[20170515]http://www.maxlaw.cn/sh/news/839781986851.shtml.

[2] 闵行区“大调解大联动”对接工作取得初步成效[EB/OL].20160221[2017 05 15]http://www.maxlaw.cn/changningqu/news/839781988292.shtml.