浙江枫桥模式

1963年11月20日，毛泽东同志在对一份“在二届全国人大四次会议上的发言稿的批语”中指出:“应提到诸暨的好例子，要各地仿效，经过试点，推广去做。”[1]这里提到的“诸暨的好例子”，就是指浙江省诸暨市枫桥镇干部群众创造的“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决。实现捕人少，治安好”的工作机制，也就是“枫桥经验”。20世纪60年代初，诸暨枫桥镇干部群众创造了“在党的领导下，发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的工作机制。随着经济的发展，20世纪60年代中后期，流窜人员犯罪成为全国的突出问题。枫桥派人游说外出人员回乡，让其先成家，再创业，从而成为致富能手，达到稳定治安的目的。到了20世纪70年代后期，青少年违法犯罪的现象增多，影响社会治安，枫桥镇采取先就业，再成家，同时形成帮教模式。这种做法再次取得了明显的效果。

改革开放以后，枫桥及时提出综合治理社会治安的理念，在全国首创综治办，实行政府主导和群众主体相结合，充分依靠群众维护社会治安。20世纪90年代，总结出“四前工作法”和“四先四早”工作机制，组织群众预防矛盾，富裕群众减少矛盾，服务群众化解矛盾。[2]进入新世纪特别是党的十六大以后，枫桥坚持发展与稳定并重，形成了党政动手、依靠群众、源头预防、依法治理、减少矛盾、促进和谐的新格局，努力做到“家庭琐事不出户、邻里纠纷不出组、小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。随后，“枫桥经验”得到不断发展，形成了具有鲜明时代特色的“党政动手，依靠群众，预防纠纷，化解矛盾，维护稳定，促进发展”的枫桥新经验，成为新时期专门工作与群众路线相结合的典范。其中，“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地化解”的化解基层矛盾纠纷的原则，在实践中发挥了引导性作用。

2013年，在枫桥经验50周年纪念之际，习近平总书记就坚持和发展“枫桥经验”作出重要指示，强调各级党委和政府要充分认识“枫桥经验”的重大意义，发扬优良作风，适应时代要求，创新群众工作方法，善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，把“枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好。浙江枫桥干部群众创造了“依靠群众就地化解矛盾”的“枫桥经验”，并根据形势变化不断赋予其新的内涵，成为全国政法综治战线的一面旗帜。

“枫桥经验”成功的很重要原因就是发挥了非诉讼纠纷解决机制的积极作用。在法治环境下，纠纷解决依赖于法院诉讼程序。以国家强制力为保障的诉讼程序具有极大的公正性，也确保了纠纷的终极解决。但是，所有纠纷一断于法是不可取的，在现实情况下也难以化解各类纠纷。对一个具体案件，法院的解决方案是合法的，但未必是最佳的。因为社会的价值不仅只由法律体现，包括道德、伦理、习惯等各种社会规范都会对具体的人和事产生影响和约束。从现实情况看，社会纠纷并不都是通过诉讼解决的，非诉讼纠纷解决机制发挥了重要的作用。“枫桥经验”就是非诉讼纠纷解决机制的一个成功经验，它在实践中不断发展，在维护社会秩序与稳定方面发挥了积极作用。非诉讼纠纷化解机制是指诉讼制度以外的解决社会矛盾纠纷的方式或制度的总称，包括和解、调解、仲裁等;在实体上，它不受国家法律规范的刚性约束;在程序上，不拘形式、灵活多样;在执行上，当事人的处分权和合意较之诉讼具有更重要的决定意义，且合意一旦达成，当事人也愿意执行。这就使得非诉讼程序具有简易性、代替性，当事人自主选择性、灵活性和低成本性、纠纷解决过程和结果的非对抗性及自觉履行性等优点（范愉，2003;2004）。

2012年，诸暨市成立了民间组织——调解总会，吸纳会员108个，其中65家团体会员单位中，除了人民调解组织外，还有专业调委会、行政调解组织和司法调解组织的加盟。8月20日，会员大会当日审议通过的《章程》对诸暨市调解总会的性质作出了明确表述:由全市人民调解组织、行政调解组织、司法调解组织及其他调解组织组成的联合组织，是由人民调解员以及从事人民调解、行政调解、司法调解等管理指导工作的专门人员自愿结成的非营利性的联合社会团体。作为全国35个社会治理创新综合试点城市之一，诸暨市提出构建六大创新体系推动25个重点项目建设，其项目五便是构筑完善“大调解”工作格局。由此，在“枫桥经验”与人民调解之间找到了契合点。2011年1月，诸暨市委4号文件进一步提出了建设“枫桥式”社会矛盾纠纷大调解工作体系的建议。建立大调解体系的目的是要在发挥人民调解基础性作用的同时，完善和发展人民调解、司法调解、行政调解的相互配合协调、衔接、联动。市调解总会的宗旨就是推动人民调解、行政调解、司法调解等实现无缝对接，通过发挥协会优势，督促协调会员、调解员对矛盾纠纷调处化解，并重点加强对全市镇、村两级调解组织建设的指导帮扶。

由此，诸暨市委、市政府成立调解工作领导小组，下设调解指导中心和调解总会。调解指导中心挂靠在司法局，负责对全市的调解机构培训、考核、发放资金等;调解总会作为民间组织，主要是协调工作。在这两个机构下，各镇每个村成立一个调解委员会，调委会成员都是当地德高望重、有威信的人士，俗称“老娘舅”。每调解成功一起纠纷案件，可以得到50～200元奖励（见图3-2）。

图3-2 诸暨市大调解组织网络[3]

从行业管理的角度看，调解总会对“枫桥式”社会矛盾纠纷大调解工作体系建设无疑将起到积极作用。但道德框架下的社会组织管理和法律框架下的行政部门管理的有机结合才是诸暨建设大调解体系的构想。与其他地方成立的专门性调解指导机构不同，诸暨市调解工作指导中心统筹指导全市的人民调解、行政调解、司法调解，承担联系协调、管理指导、纠纷排查、宣传四大职能。除了与相关职能部门联系协调，推动人民调解与行政调解、司法调解、信访调处等互动外，还负责指导管理全市人民调解组织、专业调委会建设，并对市调解总会进行业务指导;定期组织开展矛盾纠纷排查调处，及时向上级报告重大社会矛盾和难点纠纷情况;总结交流调解工作经验，开展理论研究和调解文化建设。

在大调解体系建设的机构设置上，诸暨市成立了由市委书记、市长为主要负责人的社会矛盾纠纷大调解体系建设领导小组，下设办公室，具体负责日常工作和协调督促。各镇乡（街道）、相关部门（单位）成立相应组织机构，由党政“一把手”担任大调解工作第一责任人，指导协调和包案化解重大矛盾纠纷。市调解工作指导中心将从政府层面加强对大调解体系建设的专业指导力量，从而推动全市形成上下统一、分工明确、指导有力的大调解体系建设管理机制。

自2008年12月1日成立浙江省首家县市级专业医调委以来，诸暨市已成立17家区域性、行业性调委会，加上5个基层法庭联合调解分中心、16个派出所治安纠纷调解中心和8个交通事故纠纷调解室，与纵向上市、镇、村三级807家人民调解组织形成纵横交错的调解网络。覆盖社会方方面面的调解网络，加之以市调解总会和调解工作指导中心“一民一官”的管理组合，以人民调解为基础，专业、行业调解为依托，行政调解、司法调解、仲裁调解、信访调解等多种调解相互配合、分工合作的多元化矛盾纠纷化解机制已经在诸暨形成，“枫桥式”社会矛盾纠纷大调解工作格局已具雏形。枫桥大调解模式以其“580大调解中心”为特色，司法所、法院、法律服务中心、检察院与派出所紧密联动，由派出所“一站式”化解矛盾纠纷。“580”中的“5”指5个执法部门，“8”是指8个职能部门，“0”则是指零纠纷。“580大调解中心”还设立巡回法庭，对调解不了的纠纷、性质较轻的民事案件，由法院在调解中心开庭后判决。[4]

枫桥，浙江诸暨的一个小镇，位于诸暨市东部，与绍兴县接壤，是诸暨市的第一人口大镇，是浙江省百个中心镇之一和省首批历史文化名镇，“东海文化明珠”集镇。枫桥镇区域面积165平方公里，城镇建成区面积5平方公里，常住人口74112人，辖84个村，5个居委会。如今，发源于这个小镇的一条经验，已经被全国学习了半个世纪。当前多方利益诉求和社会矛盾复杂，社会治理问题日益突出，“枫桥经验”为解决这些问题提供了思路（陈淦、许斐，2011）。浙江省诸暨市作为全国有名的富裕地区，集中了大量民营企业，小厂房、小企业很多，违法占地和违建不少，一次性拆除会导致各方强烈的抵触情绪。而当拆违持续半年之久临近尾声时，都没有引发矛盾激化，也没有重大群体性事件或上访。当地官员将此归结为“枫桥经验”的功劳。那么，“枫桥经验”究竟在化解矛盾纠纷中有什么特殊功能? 是通过什么机制或方式来做到少矛盾少冲突的呢?

“枫桥经验”的核心是依靠和发动群众，矛盾不上交。以最棘手的拆违为例，诸暨全市包括市区和农村所有“违法占地和违法建设”被要求一律拆除，每10天启动一轮新任务，各责任主体每10天必须拆除100平方米，以此推进，直到全部拆完。诸暨市委政法委在强制拆除开展之前，就启动了重大决策社会稳定风险评估，走访民意，以当地群众反映强烈的问题为工作重点，比如在有些拆违中，对确实影响生产的地方和住房困难的居民，则按照政策给居民落实土地或房屋补贴，并与涉及的百姓开展真诚交流与沟通，赢得对方的支持和认同。同时，在工作开展中先拆领导干部占用土地的违建，再拆党员和普通干部的违建，第三拆除企业的违建，最后拆老百姓的违建。这个做法与拆迁不透明、不彻底、选择性执法有很大不同，老百姓通常“不患寡而患不均”，如果先有纪委介入督办，将前面三类人的违建先拆除，百姓就没有太大怨言，而更多展现支持和配合的态度。这也是枫桥经验取得成功很重要的环节。

尤其当遇到重大事件或矛盾突出的群体性事件，调解总会还邀请人大代表、政协委员举行听证会，畅通意见表达和沟通渠道。在医疗、工商、交通事故等矛盾比较集中的领域，分别成立了6个调解中心，它们均为第三方组织，成员也基本都是民间人士。如果遇到医疗纠纷，当事人可能会比较抵触卫生局介入，反而更容易接受第三方调解中心。调解员的报酬有的按月领固定工资，有的按调解成功的案例奖励，资金纳入市、镇两级财政拨款。枫桥镇的杨先生退休前曾担任过副镇长、乡党委书记，退休后一直做调解员。他说，每个村十户推选一位信息员，每月有事没事，都要向村调委会报告社情民意。平时邻里之间的纠纷、小矛盾依靠信息员化解，“事情在萌芽时期，发生一次骂人，一次打人就马上介入”。有些调解员已形成品牌，诸如“老杨”“老朱”“江大姐”等，他们在当地名声很大。

诸暨市现有人民调解组织726家，专兼职人民调解员3548名。组织开展村级品牌调解室建设，全市已有规范化村（居）调解室119个。2015年，诸暨市调整出台人民调解“以奖代补”政策，实行分类考核，镇村调解组织根据案件难易程度将人民调解“以奖代补”的奖励金额提高至50元、100元、200元及1000元;专调委采用百分制考核，根据考核得分数，计算人民调解员奖励金额，以此提升人民调解员的动力和提升效率。同时加大矛盾纠纷排查力度，确保横向到边、纵向到底、不留死角。建立矛盾纠纷定期排查研判制度，加强对矛盾纠纷的会商分析，推进矛盾纠纷的有效化解。开展“百日维稳”攻坚活动，积极参与“五水共治”“三改一拆”“六大专项整治”等相关纠纷的排查调处。2015年，全市共组织矛盾纠纷和社会不稳定因素排查20次，其中专项排查9次，受理各类矛盾纠纷12729件，调处成功12350件，调处成功率达97.02%。[5]

此外，通过深化“法律援助惠民服务”主题活动，全力促进行业部门、镇乡（街道）和村（社区）工作站点规范化建设，向六类重点对象发放《法律援助惠民卡》16000余份，积极推广“面对面”视频法律咨询服务，为基层群众提供“零距离”法律援助服务。从提升“服务环境、服务功能、服务质量”入手，成功创建省四星级规范化司法行政法律服务中心，升级“12348”电话为呼叫中心平台，拓展了录音留言、短信通知、数据统计、服务质量评价等功能，着力打造公益、专业、便民的“一站式”公共法律服务平台。巩固畅通绿色通道，开展“农民工讨薪”“法律援助拥军维权”“法律援助阳光助残”“法治阳光温暖老龄”等专项行动，努力实现“应援尽援、应援优援”。2015年，累计受理法律援助案件1091件，同比增长18.2%，受援人数达1106人，其中民事653件（含非诉5件）、刑事438件;累计接待来访2321批3281人次，接听来电2067次，解答法律咨询4388件;挽回经济损失2108.84万元。[6]

当地政府官员也意识到，随着民众法律意识逐渐增强和信息时代的发展，网络普及日常生活，简单粗暴方式已不合时宜，特别是在处理群体事件时，派大批警察反而会激发群众的激动情绪，不利于纠纷化解。2013年3月，枫桥镇钟瑛村，一人骑摩托车将村里一男子撞伤致死，因为赔偿款谈不拢，死者家属组织了几车人，准备去闹丧。村里平安专管员骆先生得到信息后马上通知镇派出所。镇派出所吴副所长带上调解员老杨，两个民警及村组干部到钟瑛村口，将他们拦下。派出所不按照传统的方式调集警力赶赴现场，而是派出平安专管员和调解员与他们进行交流沟通，试图劝阻他们的闹丧行为，仅以五六人就令当事人愿意坐下接受调解。这是枫桥派出所开创的新模式:建立从派出所到群众家门口的联络线，全镇分3个警务站，共12名民警，28个村建立警务点，由村内选举的平安专管员负责。这些平安专管员装备上有定位功能的手机，每个人在哪，警务站均一目了然。平安专管员负责收集信息，上报辖区内的不安全因素，所上报的信息也列入考核。这种方式可以说是综合了中国传统调解思维和压力型体制下制度安排的产物，是在对社会加强控制的基础上利用非诉讼的调解和人情，将矛盾纠纷缓和解决的方式。如果可以将群众自治的经验法律化、制度化，由经验上升为制度，则更有利于形成公开持久的规范。

枫桥镇建立的综治工作中心、综治进民企、“网格化管理、组团式服务”、民主恳谈、和谐劳动关系创建等工作令“枫桥经验”与依法办事相辅相成，很多民间的问题，在法律的框架下通过“枫桥经验”得到化解。诸暨市司法局通过对调解员的培训，也提高了调解员的法律意识，在法律允许范围内调解，化解矛盾。“枫桥经验”作为化解我国基层社会矛盾纠纷的经典模式，在整体联动性、和谐性、多元社会规范并举、主体多元性等方面具有现代社会治理的特征。它是我国乡土社会与现代法治社会自治结合的典范，“依靠群众就地化解矛盾”是“枫桥经验”的精髓，亦是对中国传统基层社会治理理念的传承和发扬。浙江枫桥在基层社会治理方面有效培育了具有乡土精英性质的基层社会自治力量，鼓励和支持大量社会自治组织参与基层社会治理，并在矛盾调解、治安防范、文体活动、教育普及、医疗卫生、养老、救助、污染防治、维权等方面发挥了实效。如枫桥镇成立了59个调解委员会，吸纳了391名调解员，形成了镇、村、企全覆盖的调解组织网络和人民调解、行政调解、司法调解相结合的“大调解”工作格局。“枫桥经验”的实践证明，在未完全脱离“乡土气息”并呈现出“后乡土性”的基层社会中，这些具有乡土精英性质的基层社会自治力量参与地方自治无疑是合适之选（郭星华、任建通，2015:66）。“枫桥经验”的做法推动了动态监测型机制、多元化社会规范和多方协同、平等参与的社会治理机制的建立和发展，从而有助于推进实现国家治理体系和治理能力现代化的总目标（任建通、冯景，2016）。

[1] 《建国以来毛泽东文稿》第十册，第416页。

[2] “四前工作法”是指组织建设走在工作前，预测工作走在预防前，预防工作走在调解前，调解工作走在激化前的工作法;“四先四早”工作机制是指预警在先，苗头问题早消化;教育在先，重点对象早转化;控制在先，敏感时期早防范;调解在先，矛盾纠纷早处理。

[3] 由作者设计。

[4] 大调解带来大平安——“枫桥经验”发展创新之矛盾纠纷预防化解篇[EB/OL].2014 1119[20170515]http://pasb.zjsgat.gov.cn/topnew/201309/t20130916_475644.html.

[5] 诸暨市司法局2015年度工作总结[EB/OL].2016 02 22[2016 10 15]http://xxgk.zhuji.gov.cn/xxgk/chnl4044/73571.htm.

[6] 诸暨市司法局2015年度工作总结[EB/OL].2016 02 22[2016 10 15]http://xxgk.zhuji.gov.cn/xxgk/chnl4044/73571.htm.