实际上，社区纠纷的形成和积累不仅仅是物业方面的问题，还涉及相关的社区业委会组织及其成员、居委会和小区居民之间的互动。在业委会方面，自从1991年，深圳成立了我国第一个业主委员会（简称“业委会”）之后，在我国业委会发展至今的20多年间，虽然《物业管理条例》赋予了业委会一定的权利和活动运作的政策环境，但在实际运行中，业委会面临难以发挥维权、监督和协调作用的困境（向云，2011:17）。虽然业主委员会是由业主（或业主代表）大会选举产生，拥有相关组织机构和运作资金（通常从维修基金的本息中提取），但通常是在房管部门报备，未经民政部门登记成立，实际属于民间自治组织，不具有法人资格，不能作为纠纷或法律诉讼的主体，因此当纠纷产生时业委会无法从根本上代表业主维护自己的权益。且业委会在成立、选举、日常工作开展、专业维修基金使用方面都要接受本区街道镇的指导，无法完全独立运作。
业委会的根本问题在于业主及业主委员会的维权意识和维权能力都比较弱。这是因为业委会是在物业管理活动中维护业主合法权益的代表性组织，业委会委员都是无偿兼职的，绝大多数业主只有当他们的私有物业和自身权益受损时，才会通过业委会、物业管理公司或有关组织机构来进行协调和处理问题;更为普遍的是，当公共利益受损时，业主及业委会往往不会主动关心并解决问题。群体搭便车心理和行为以及缺乏小区归属感在我国城市社区中尤为突出。此外，业委会在运作中还缺乏监督机制，导致相关的集体决策和执行不公开不透明，有些决定业主完全不知情，难以体现全体业主的意愿，有违权责一致的原则。
另一方面，从20世纪90年代末开始，业主和业委会的维权行动逐渐受到政府和研究者的关注。业委会的崛起使作为都市行政权力神经末梢的居委会和作为基层政权的街道办感受到巨大的管理压力，房地产开发商与物业公司也因为业委会的发展而在谋取利益方面受到很大限制。这种利益冲突使基层干部对业委会很警觉，认为其是“麻烦制造者”。从本研究的调查数据结果可以看到，针对业委会在房地物业纠纷中所发挥的作用，有68%的居民认为“一般”或“不显著”。特别地，有6.2%的人认为业委会的作用“非常不显著”（见表4- 4）。在这样的情况下，业委会的现状和发展面临了缺乏合法性地位和得不到社区居民、基层政府认可的双重困境。
表4- 4 业委会在解决房地物业矛盾中发挥的作用
而我国的居民委员会（简称“居委会”）出现于20世纪50年代，其前身是民国时期的保甲体制。1949年10月，诞生在浙江省杭州市上城区的上羊市街居民委员会被认为是我国首个居民委员会组织。居委会是我国城镇社区的基层群众性自治组织，地位相当于农村的村民委员会。1989年《中华人民共和国城市居民委员会组织法》明确了居委会的自治体现在居民的“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”上。居委会一般由主任、副主任和委员共5～9人组成，每届任期三年。居委会也可以分设若干居民小组，小组长由居民小组推选。居委会的工作经费和来源由上级政府，即街道规定和拨付。
居委会是当代中国城市治理体系中非常独特的一种组织形式，是连接政府与基层社会、在社区建设与管理中占有重要地位的组织。随着社会结构的变动、产业结构的调整以及社会调控体系的变革，上海自1996年以来推行的“两级政府、三级管理、四级网络”强化了居委会的功能，居委会的资源配置也得到了有效的补充（桂勇、崔之余，2000）。作为特大型城市，上海的城市管理离不开基层组织。特别是城市管理重心的下移令相当一部分管理功能从市、区政府中分离出来，向街道层面集聚，而街道的管理范围正向整个社区扩展。
但是居委会在20世纪90年代以来的发展中也陷入了异常尴尬的境地，在人力、财力、权力、时间等资源方面都面临严重短缺。居委会一边要承受上级政府的超负荷压力，履行十大类近百项的工作职能，包括宣传教育、小区环境卫生、社会治安、物业管理、民政帮困、民间纠纷调解、计划生育、迎检考核评比、人口普查、发展民间组织等任务，一边又要完成街道办事处布置和规定的各项检查、考核工作，其干部任免和经济来源都基本受街道控制。由此导致了居委会自治功能的弱化缺位和强烈的行政化倾向，特别是对街道办事处的高度依附，令居委会实际上成为市、区、街道下面的第四级工作网络，承担了大量的行政事务。
另一方面，随着业委会、物业公司等组织的出现，居委会所承担的职责及其功能与社区治理、居民生活的相关度越来越低，以至于有人称之为“居委会的边缘化”。而居委会承担的剩余职责（上级政府没有涵盖的权责）、派生权责（应该由上级政府承担的权责也派生到居委会中）、摊派权责（上级政府或相关单位需要的信息确认需要居委会来完成）越来越多。例如，外来务工人员二代、三代的读书证明，房产交易方面的证明，婚姻方面的证明等，都需要居委会来确认，居委会成为维系城市治理、调控社会的最后一道防线，政府部门、学校、保险部门都要依赖这道防线才能完成与社会的对接。
相比其他三方，小区居民是处于相对弱势地位的群体。特别与商品房小区的居民相比，老旧公房小区的居民更以弱势群体居多，主要表现在老人多、穷人多、残疾人多、外来务工人员多（柯定平，2011）。客观地说，相对其他人群，他们生活在社会的最底层，收入较差，社会地位较低，一方面他们急需社会的关爱和帮助，另一方面他们对于小区管理意识和归属感较为淡薄，带有“事不关己、高高挂起”的心态，甚至有不少业主只讲权利不讲义务，对小区公共设施和公共环境恣意破坏，拒绝缴纳物业管理费，从而给小区治理和物业管理带来困难。
从深层次而言，老旧公房小区是伴随着我国经济住房体制改革和社会转型而产生的，在经济发展过程中出现了官员腐败和群体性事件久拖未决等问题，导致基层政府的形象和公信力急剧下降（杨爱平、余雁鸿，2012）。在这种情况下，老旧小区处于社会底层的居民怨气多过热情，对社区事务缺乏参与和监督的热情，反而更多基于个人的经济利益考虑而只顾涉及个人的利益诉求和权益保障，对社区治理和公共事务表现出极大的冷感。特别在一些动拆迁安置小区，由于对动拆迁补偿不满而不断诉诸抗议和信访的社区居民更被视为麻烦制造者。
由此，图4-6展示了在小区治理过程中的社区主要共同体，加上当下在社区中扮演重要角色但在治理方面作用依然相当有限的社会组织，形成了城市社区治理中大调解的四方互动模式。
图4- 6 城市社区治理中的四方互动
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