法治发展进程中完善大调解机制的对策

要在法治发展进程中完善大调解机制，最重要的一点就是要增强大调解在纠纷化解中的法治化程度。不论是政府部门还是普通民众，需要建立以法治思维处理矛盾纠纷的主导思想和理念。缺乏对法治的信仰就无法从法治视角和思维来看待和分析社会矛盾，也就无法正确把握和理解稳定与法治的关系。树立和培养法治理念，依据法律来解决纠纷是最根本的办法。于构建和谐社会、实现国家长治久安而言，强化社会法治意识、建立依法运作的社会机制是防止和解决纠纷的最有效的手段。也就是说，纠纷解决，最终还是要靠建立法治，确立规则、执行规则，一旦打破规则就要受到应有制裁，从而保障社会机制的合理有序。法治理念的发展必须要求不断强化人们的规则意识，即权利义务观念特别是重义务而轻权利;同时也需要不断强化行为的可预期性，即预知法律规范对各类行为的肯定或否定的评价，以便人们自觉地遵守规则（龙宗智，2010）。

那么如何建立防范纠纷发生和解决纠纷的长效机制，以法治思维来处理社会矛盾纠纷和维护社会稳定，从而完善大调解机制呢? 全社会都应当内化法治精神，坚守法律规范，严格依照法律授权行使权力和权利，谨慎恪守正当程序，防止权力滥用。大调解在我国法制发展尚未完善的当下，要克服自身的不足和问题，更符合法治精神和依法治国的要求，在扎根中国社会的同时与法制建设和发展不断磨合和适应。在法律框架内实现维护民众正当权利、保护人民群众利益、惩治各类犯罪、维护社会安定，最大限度地保障社会预期和赢得人民群众的拥护支持，使法治成为化解社会矛盾的基石。具体而言，包括以下四个方面。

首先，从源头上防止和减少社会矛盾纠纷。预防重于治疗，防止一些问题特别是群体性事件的出现比滞后处理更为关键。虽然一个社会存在矛盾和冲突是非常正常的，某种程度上冲突也有其正功能，有助于增强团体的内部整合以及维持和促进社会发展进步（Coser，1956）。但大型的群体性的矛盾冲突会对社会秩序和稳定产生很大的负面影响。要防范和减少这类问题，更重要的在于规范公权力。只有通过明确公权力的边界、规范立法权力，完善立法制度，健全权力运行程序、规范决策和执法行为，扩大社会参与和监督等途径，才能有效预防各类纠纷，赢得民众的信任和肯定，增强政府执政的合法性，实现从源头上减少社会矛盾。胡锦涛同志在2011年提出“进一步加强和完善维护群众权益机制，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，统筹协调各方面利益关系，加强社会矛盾的源头治理，妥善处理人民内部矛盾，坚决纠正损害群众利益的不正之风，切实维护群众合法权益”的要求。[1]而规范公权力的基础则在于要求党委政府依法行政、司法机关公正司法，确保所有公权力都在法律范围内按照法定规则公正行使。依法执政是规范公权力行使的关键，就是要将党的思想、路线、主张，通过政权机关的建设，转化为国家的法律、法规和规章制度，通过教育党员严格尊重党的纪律，保证党员在政权机关严格行使权力，确保最重要的公权力在法治轨道上运行。

其次，严格恪守法律规定，在法治框架下化解社会矛盾。在发生矛盾纠纷的时候，纠纷各方都会采取理性选择自己的利益最大化和自己的成本最小化来维护自己的权益。对民众来说，往往希望依靠聚众施压或媒体报道制造强大的社会舆论压力，迫使政府满足自己的利益诉求。而对地方政府来说，人治、统治和管治的习惯依然存在，难以完全转化到法治和自治的思维方式上，容易采取行政手段和压制压服方式暂时平息矛盾，但很可能没法从根本上化解矛盾且会造成矛盾激化恶化的现象。加上我国社会组织和市民社会尚未发育完善，社会力量在参与化解矛盾纠纷中的作用还相当薄弱，因此难以运用和依靠社会资源化解问题。在法治框架下化解社会矛盾纠纷意味着政府与民众必须进行平等双向的交流沟通和相互制约。彼此在遵循法律规定的基础上探索问题解决的办法，杜绝和减少民众缠访缠讼和聚众施压的霸道行为，禁止“闹”成为解决问题的筹码。令“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的“双输”理念失去市场，争取共赢的局面。当下涉及环境的矛盾纠纷、劳资纠纷、医患纠纷和多地对地方政府强拆等采取的抗议行为都是因为有关部门没有依法办事、侵犯群众合法权益又没有畅通利益表达渠道导致的矛盾激化。因此，各部门在开展和实施大调解过程中，必须严格遵循法律规定，对党和人民负责，对法律负责，在化解社会矛盾中坚持以法治为底线和准绳，一切依法办事，提高运用法律处理和化解社会纠纷的能力。

第三，畅通诉求表达渠道，提升对广大社会成员特别是弱势群体的权益保障机制。社会矛盾纠纷如果没有畅通的表达渠道，长期积累容易爆发严重恶性事件和威胁国家政权稳定。人民群众对自己的利益受损、政府机关的政策实施等都需要有合法化的渠道来反映自己的意见和建议。而作为政策制定和利益协调者的政府，能够在掌握充分决策信息的基础上进行有效的利益调节，使各个群体之间了解对方的利益诉求和不满所在，直面问题，找到负责的相关部门和解决的办法，减少因信息不对称导致的摩擦和冲突。当然，利益疏导机制的建立在要求政府提供合法化的表达渠道之外，也需要全体公民树立以国家利益为重，恪守法律规范的核心价值观念，正确认识和对待协调利益关系的国家、组织和个人之间的关系。利益调节机制是通过影响利益产生和分配的各种力量的协调，实现社会利益在社会成员之间按照一定方式进行分配的机制，这是利益协调机制的核心内容（陈保中，2016）。当前在国家宏观调控、社会组织自我调节和市场机制调节三个主要利益协调机制作用下，出现诸多利益分配不公、不均的问题，这是政治、经济、社会、文化等诸多因素相互作用导致的结果。因此，急需建立健全利益冲突化解机制。综合运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、对话、调解等方式，解决人民内部矛盾。这也是对大调解在法治化进程中的完善和创新提出的要求。特别面对当下的复杂情势，大调解需要提升应对突发性群体事件的能力。《中华人民共和国突发事件应对法》第5条和第11条对化解社会矛盾与维护社会稳定既确立了“预防为主、防治结合”的原则，又规定基层政府应“及时调解处理可能引发社会安全事件的矛盾纠纷”。

第四，建立调解人遴选和回避制度。调解人和调解组织的中立性和公正性是建立和发展大调解机制的核心，特别决定了调解的质量，会影响调解组织、程序运行的公正性和效益。因此从法律上建立调解人遴选回避制度十分重要和必要。要通过相关法律规定，限制行政调解的随意性和提升调解人及调解组织的公正客观性。比如美国在2005年修订的《模范调解人行为规则》中提出“利益冲突披露制度”，特别规定了调解人必须在调解过程中和调解结束后避免出现利益冲突。利益冲突包括可能来自调解人和案件实体问题的牵连，也可能来自调解人与纠纷一方当事人之间存在的某种关系。这种关系不论是过去的关系还是当前的关系，不论是人身关系还是职业关系，只要具有可能引发调解人公正性的合理质疑的关系就要回避。同时，调解人必须对自己是否存在实际或潜在的利益冲突进行合理的调查，并且披露所有自己理应知道的被合理认为可能影响其公正性的潜在和实际的利益冲突。披露之后如果纠纷当事人依然同意其继续留任，调解人则可以继续主持调解程序。但如果调解人存在利益冲突的事实，被合理地认为已破坏了调解的公正性，即使纠纷所有当事人要求其留任，调解人也应当自觉退出调解或拒绝继续主持调解（王树义，2012:64）。

要完善大调解机制，很重要的一点就是处理好政策与司法的关系。司法，即法院的裁判，是建立社会的权利义务观念和确立人们行为的可预期性的最好方式。然而，在纠纷解决的过程中，如果过分强调调解或者对调解使用不当，将可能导致负面的效果。调解，相对于判决，因为避免了事实认定与法律评价等环节，从而也具有模糊权利义务规则，容易使权利打折的特点，这可能弱化社会的权利义务意识和规则意识，妨碍人们行为可预期性的建立。如果纠纷处置手段应用不当，对于正在建构中的中国法治，对于市场规则和市场秩序的建立，将产生不利的影响。有鉴于此，我们一方面肯定，在有可能采取调解时应当充分利用调解手段;但另一方面，也要注意防止一味调解，导致弱化规则意识的负面效应，从而坚持“该判则判”。此外，应当高度保持法院活动的独立性，以司法权实现对行政权力的法律制约。而法治，是以法律对权力的制约为标志的，如果过分强调调解，如果在大调解机制建立过程中，不注意与行政权的适当疏离并保持对行政权滥用的监督和救济，司法就没法发挥其应有的功能（龙宗智，2010）。不可否认，近年来，我国各级政府官员的法律意识在不断加强，依法行政在稳步推进，法院依法裁判行政诉讼案件也在有序进行，但依然需要进一步提升。

支持政府依法行使行政管理权，同时维护与救济公民的合法权益，对政府依法行政发挥了重要的督促和推动的作用，对此应当充分肯定。但同时人民法院也应当注意强化对行政机关依法行政的监督。大调解形成人民调解、行政调解与司法调解联动的机制固然有利于加强调解能力与效果，但在其间也应注意两点:一是不应当因“三调联动”而损害人民法院“依法独立行使职权”。既要注意纠纷处置上的“对接性”，又要注意作为不同主体的独立性。尤其是在行政诉讼中，二者是当事人和裁判机关的关系。不能因大调解中的对接性而混淆诉讼关系。二是不因推动大调解而忽视在行政诉讼中依法裁判的重要性。可以说，调解有利于化解矛盾，但对于行政机关依法行政和行政官员强化规则意识，依法裁判也许更为重要。此外，也要注意司法程序的正当性，维系和发展这些年司法改革的成果。如果不能正确理解和适用调解手段，就会损害这些年司法改革尤其是审判方式改革的成果，使法院走回头路，减弱法院审判行为的正当性。大调解的过程必须确保法院可以更大限度地发挥自己的作用，与社会共同推进大调解的运行，化解矛盾纠纷，维护和谐稳定。因此，在大调解机制的完善上，人民法院作为主导大调解的核心，必须把握好推进大调解进程中的几个关系。[2]

首先，正确处理能动司法与恪守司法准则的关系。人民法院的能动司法，是以遵守我国的根本政治制度和宪法、法律，正确履行赋予人民法院的工作职责为前提的，坚持依法独立行使审判权，坚持居中调处纠纷，依法裁判是法院工作的最重要原则。所以，在立足司法职能积极服务大局、主动作为过程中，必须注意坚守职能的边界，坚守法律底线和法律精神，必须在法律规定和国家政策允许的范围内行使法定的职能，不能盲动，更不能使司法权无限扩张（周玉华，2010;惠从冰，2011）。

其次，正确处理调解的自愿性和合法性的关系。调解具有民事合同的性质，由当事人之间自愿自由协商达成，是当事人意思自治的产物。但当事人的合意也应当受法律、法规和国家政策的约束，调解的自治性不能以牺牲合法性为代价。人民法院必须坚守对调解协议的合法性审查。同时，要防止以判压调、久调不判，违背当事人的意志，损害当事人合法权益。

第三，正确处理调解的专业化与大众化的关系。人民法院参与大调解要坚持走群众路线。但是，大调解不是群众运动，不是群众审判，绝不能放弃法律底线和司法原则。人民法院参与大调解，除了开展司法调解外，更为重要的是要加强对人民调解、行政调解的指导，通过审查确认调解协议效力、依法执行调解协议等形式给予人民调解、行政调解支持，对不合法、违背当事人意志的协议予以规制。

最后，正确处理调解与判决的关系。调解与判决都是解决矛盾纠纷的重要方式，都有着不可代替的重要作用。“调解优先”是一种导向，倡导有条件调解的、能够调解的都应当先行调解，以实现案结事了。但必须防止从一个极端走向另一个极端。要坚决反对片面追求调解率，必须把握好调解与判决的关系，对于不宜调解、调解无望、判决效果更好的案件，要及时下判，以彰显法律的尊严和权威，引导树立社会规则。但对于以下案件，不应调解或需及时作出判决:[3]

（1）对于《最高人民法院关于民事调解工作的若干规定》中列举的特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序案件，婚姻关系、身份关系确认案件，以及其他依案件性质不能进行调解的民事案件，则不应进行调解。

（2）对于当事人明确表示不愿接受调解的，不能违背调解自愿原则进行强制调解。

（3）对于当事人以拖延诉讼时间为目的要求调解的，在查明其目的后，应当及时判决。有的当事人虽要求进行调解，但并不是以解决纠纷为目的，而是要利用调解来拖延时间，恶意拖延诉讼。在这种情况下，法官就要根据案件的具体情况，在适当的时候进行裁判，以保护相对方的利益，否则，如果一味地调解下去，则对相对方不利。

（4）对于本身没有达成调解协议之希望的案件，或经过一段时间调解没有达成调解协议的案件，也应避免继续调解并及时作出判决，以防止久调不决现象的发生。

当然，大调解自身也存在一定的局限。大调解更多地适用于普通的民事法律关系的调整，涉及群体性纠纷的行政纠纷案件，或因改革措施引出的、不太适合作简单法律评价的案件，如因提前下岗，职工起诉单位的案件等。而在其他诉讼领域，则应当比较慎重地使用调解或者注意使用的限度。一是在刑事诉讼中，目前虽然贯彻恢复性司法的理念，主张刑事和解，允许一部分案件进行刑事调解，但其只能限制于某些具备条件的轻微刑事案件，而不能扩大其适用范围。大部分甚至绝大部分案件只能依法裁判。二是商法领域的案件，涉及公司法、证券法，以及调整市场经济法律关系的案件，要注意调解手段的适度使用，坚持能调则调，当判就判。否则，一味调解，可能会损害市场经济秩序。三是行政法领域的案件，也要避免过分迁就行政机关，或者不能有效支持行政机关依法行使职权，而过度使用调解手段。但适当调解是可以的（苏力，2010）。

总而言之，大调解机制的运行和完善必须符合中国的现实国情，符合司法规律，目标就是建立公正、权威、高效的诉讼和非诉讼联动化解矛盾纠纷的体系。我们肯定调解具有的诸多积极意义，但不能过分强调调解和追求调解率，防止弱化诸项程序规则，妨碍程序公正，过分影响诉讼效率。大调解与调解一样，前提是以当事人自愿为基础化解矛盾纠纷，如果为了追求调解率而违背当事人自愿的意思，可能妨碍实现当事人应有的权益。同时，要正确把握好作为大调解基础的“能动司法”的内涵，能动司法不表示在诉讼案中可以不坚持审判的中立性与被动性，必须强调程序正义和确保司法的公正与效率。加大宣传力度，提高法院、相关职能部门、诉讼参与人的参与度，营造大调解的良好氛围;完善工作制度，健全调解网络，强化制度的执行力，督促大调解工作常抓不懈;以及完善司法调解、人民调解、行政调解的有效对接，建立和健全协调机构，加强法院对人民调解的指导力度。如此才可能在未来的实践中令大调解机制在依法治国的进程中发挥更大的作用。

在战略上，要明确大调解是以政法委牵头，法院为主导的，各部门参与纠纷化解的联动机制。那么要利用大调解的联动和资源共享的特点和优势，充分发挥其相对单一纠纷化解模式的不足，利用各部门协作应对疑难复杂的纠纷，并要考虑不同部门之间如何进行任务分工和资源分配的理性选择问题，进而为优化这种联动机制采取措施。在大调解机制的研究上，也要引导大调解适应社会发展和时代变革。如何在依法治国背景下更好地基于法律又突破法律，研究分析大调解化解矛盾纠纷的新视角，新思维和新理念，是当下社会科学特别是冲突解决研究领域的重点课题。唯有直面大调解机制中存在的问题和不足，才能在未来实现更好的改进和创新。

[1] 胡锦涛.扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系[N].人民日报，20110220.

[2] 李光旭.大调解:人民法院参与社会管理的新模式[EB/OL].中国法院网，2011 08 25[20161118].http://old.chinacourt.org/html/article/201108/25/462795.shtml.

[3] 杨帅.如何正确处理调解与判决的关系[EB/OL].2012 03 29[2016 11 20]. http://www.chinacourt.org/article/detail/2012/03/id/476573.shtml.