中华人民共和国残疾人保障法的重要性

（一）公共利益的上下一致

在上一章个案介绍中，我们提过在国家这个概念的界定上会使用两个国家层面，一个是作为整体性的国家，整体性国家概念表现于中央的整体精神，以及政治正确、政权巩固等整体利益；另一个是集体性国家，把国家看成是由不同政府部门和官员构成的集合体，他们不仅是整体国家政策的执行者也是整体国家利益的维护者，但其中也不乏各部门利益的差异。在大量的基层社会和政府创新案例中，国家更多体现的是第二个层面。另外，上文还提到全体公民为了获得个人利益的最大化，以契约的形式把权力和资源交给政府，因为政府更有能力管理这些资源，满足他们的利益。这样政府就成了一个法人行动者，它的受托人就是全体公民。在这种情况下政府的公共利益就是满足其委托人即全体公民的利益，包含发展经济、提升国力、改善大众福利、关注弱势群体等公共利益。再加上政府现实中由不同级别的政府机构和部门组成，政府这一法人行动者的代理人又是各级政府官员。由此我们可以得出这样的结论：全体公民的公共利益不仅仅要靠整体性政府，而且也要靠各级政府部门和政府官员来共同维护。在维护全体公民公共利益基础上就会形成政府公共发展的制度逻辑。

残疾人社会保障和社会服务工作的开展，就是政府所要维护的公共利益之一。在这一公共利益上，中央政府、地方政府、基层职能部门甚至政府官员都是高度一致的。在实践中表现为：从中央政府到地方政府再到政府官员都自上而下良好地贯彻执行了公共发展这一制度逻辑，在残疾人社会保障和社会服务领域颁布了多项法律法规，实施了多项活动项目，取得了一系列良好的社会效果，发挥了其切实维护残疾人利益的功能。从法律法规中看：作为国家基本法的《宪法》第四十五条规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”，[1]可以说宪法奠定了在维护和增进残疾人利益事业中政府的地位和作用。1990年12月28日第七届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过了《中华人民共和国残疾人保障法》，内容涵盖残疾人康复、教育、劳动就业、文化生活、福利、环境、法律责任等，是目前有关残疾人最全面的一部全国性法规。其中第六条明确规定：“各级人民政府应当将残疾人事业纳入国民经济和社会发展计划，经费列入财政预算，统筹规划，加强领导，综合协调，采取措施，使残疾人事业与经济、社会协调发展。”[2]可以看出残疾人利益的维护和增进是政府的法定职责。2008年中央出台《中共中央、国务院关于促进残疾人事业发展的意见》（中发〔2008〕7号），2010年国务院出台《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设指导意见的通知》（国办发〔2010〕19号），分别提出推进残疾人“两个体系”建设（社会保障体系和社会服务体系）是残疾人服务中的核心内容，是全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的一项重要而紧迫的任务，要纳入经济和社会发展全局。同时，中央政府在《中华人民共和国国民经济和社会发展五年规划纲要》基础上，连续制定《中国残疾人事业“十一五”发展纲要》和《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》，将残疾人工作作为社会发展的重要内容之一。在中央政府的全面推进下，各级地方政府也相继出台了地方性法律法规，如上海市就出台了《上海市实施〈残疾人保障法〉的办法》《上海市城镇重残无业人员养老补助金试行办法》《关于将本市重残无业人员生活补助实施归并管理的通知》《上海市残疾人分散安排就业办法》《上海市残疾人分散安排就业办法实施细则》《上海市无障碍设施建设和使用管理办法》《市政府办公厅转发市劳动保障局等八部门关于切实做好本市残疾人劳动就业工作意见的通知》等地方性法规[3]。同时在2011年通过了《上海市残疾人事业“十二五”发展纲要》，提出要将残疾人生活进一步改善，残疾人地位进一步提高，扶残助残的社会环境进一步加强等作为助残工作的目标。案例中的JD区，隶属于上海市，该区在上海市诸多政策法规的基础上，进一步制定了《JD区关于稳定和促进残疾人劳动就业的暂行办法》《JD区关于进一步加强残疾人社会救助工作的实施意见》等区级法规，进一步加大和细化了助残惠残的政策力度。这些全国性和地方性法律法规的出台和实施，让我们看到无论从中央还是地方政府，都把残疾人利益的增进和维护当成自身的本职工作认真去贯彻和实施的。

（二）公共利益的执行困境——能力不足

从行动者的角度来说，维护和增进残疾人群体利益属于中央政府、地方政府、基层职能部门甚至政府官员的共同公共利益，不存在任何冲突。公共利益一致对于各行动者来说，是一个非常积极的状态，但这种积极的一致状态只是存在于认识层面，在现实的操作层面上，还会出现问题，最大的问题就是基层政府组织在维护残疾人公共利益的效果上。案例中的JD区残联是地方政府残疾人工作的基层执行机构，作为全区残疾人群体的代表、服务、管理机构，其公共利益显而易见与中央和地方政府的公共利益是一致的，就是满足全区残疾人的需求，提高残疾人的社会保障和社会服务水平。但这一公共利益在执行的过程中，面临的最大的问题，就是面对残疾人群体不断庞大，需求不断增多的情况，政府的公共服务能力无法满足这些委托人的利益需求。在访谈中，区残联理事长SJ就说道：

我们残联的工作也是面广量大，原来残疾人的工作的量是不大的，现在我也觉得来不及做。现在我们区有近14000名残疾人，另外残疾人本身的特点使得他们在一般性社会服务需求的基础上还需要特殊性和专业化的服务，比如说康复训练之类的，这么多工作，我们残联一共就16名工作人员，人手不足，专业人员匮乏，设施不足都是问题。到后来我们只能完成基础工作，其他像调研工作、制定政策等等这些本来该我们政府部门做的都没时间也没精力去做了。这样不仅仅残联的工作做不好，残疾人群体也得不到帮助[4]。

这样的困境在基层政府部门和基层官员那里表现在执行层面的力不从心、效率低下；在高层政府部门和政府官员表现为现行管理制度与机制的约束与低效。统和起来，可以说是政府公共服务与管理能力太弱，不足以满足公共利益的需求。

（三）政府的变革动力——能力提升

困境的存在激励着变革的兴起。在公共利益得不到很好满足的困境下，政府会形成变革公共服务的制度逻辑，目的显而易见就是提升自己的公共服务能力，维护残疾人群体的公共利益，更好地履行政府公共管理职能。而在政府探索变革和提升自身公共服务职能的过程中，就有了政府体制或制度方面改革和创新需求。而且，这些需求大多来自基层政府部门及其官员，因为他们是政府公共利益执行困境的首先发现者和最大困惑者，JD区残联及其理事长就是这样的代表：

我在JD镇街道工作的时候，2004年开始相继到荷兰、美国、加拿大连续三年参加培训，这个培训的重点都是学习国外NGO建设。当时给我触动很大，我总在思考这样一个问题，我们的政府很多事情都揽在身边做，但是有的时候呢，做得吃力不讨好。我就觉得有些事情政府可以发动社会力量来参与，比如社会管理、社区服务等，这种参与也是我们今后政治民主的方向。我们一直在讲我们的社区管理要走自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的道路，这也算我们居委会建设组织化的一个规定。我们的机关队伍方面也在逐渐地精简，讲政府职能转变，政府职能转变跟精简人员，跟政府提高效率都是紧紧相结合的。从目前的形式上看，整个社会事务处于矛盾的突发期，可能会给社会管理、社区服务带来更多的问题，都需要去解决。也就是说老百姓需求的供求矛盾越来越突出，整个社会的供给是严重不足，这些矛盾的出现我们该如何解决呢？国外的这些NGO的建设，我们去看了以后启发很大，我们看到原来这些事情都不是政府在做，而是热心于公益服务的个人或企业家、社会组织包括协会、基金会在做，像老年人、残疾人、妇女、儿童包括法律援助都是NGO在做。我就觉得我们在国内也可以这样做[5]。

这些基层政府部门所遇到的执行困境当然也会以各种形式反馈到上级政府部门，上级部门进而也认识到公共服务目前存在服务能力低下，效率不高的总体困境，进而整体部门也会意识到在现行制度和社会背景下，公共利益的维护在执行中存在切实难题，要着手进行改变，而这个改变不仅仅在执行层的基层政府，更涉及政策规划和制定的高层政府。因为这些困境的解决断然离不开政府的制度支持。

可以说，在公共利益上下一致和基层困境的驱使下，各级官员、基层政府部门和整体政府都在合力提升政府提供公共服务的能力和效率，以达到维护委托人公共利益的目的。案例中我们看到不仅基层官员在思考残疾人服务工作的方式改革，政府部门也在进行着助残工作社会化的实践改革，而整体政府也提出了社会管理体系创新，让更多力量参与到社会管理和服务领域中，而所有的这一切都是政府公共发展逻辑生成和变迁的体现。