政府的权力来源于哪里？

政府除了首先要满足全体公民的公共利益，同时还会衍生出政府的自身利益。因为按照法人行动者的概念，政府一旦形成，就会具有明显的自主性，成为一个拥有独立利益的实体。其独立利益有时与委托人利益相一致，有时也是相冲突的。另外，需要特别说明的是，政府一旦拥有全体公民出让的资源和权力，就能够用法律、制度等构成政府权威，在强势保护公共利益的同时，也会强势保护自身的利益。当然这些都是针对整体性的政府概念而已。因为我们知道政府除了作为一整体性概念外，它还是各级政府机构和其代理人的集合体，政府集中的资源必须配置到各级政府及其代理人的手中，才能实现委托人的利益，而各级政府及其代理人都是积极谋取自身利益最大化的“理性人”，必然还会衍生出各级政府的自身利益，甚至是政府官员自然人的自身利益。这些自身利益本书特指排除了他们作为政府执行者所共有的公共利益外的利益。所以，我们在此将政府的自身利益分化为：整体政府的自身利益、政府部门的自身利益、官员代理人的自身利益。同样，这三种自身利益有相一致的一面和相冲突的一面。政府自身利益的存在，促使政府在公共发展的制度逻辑外，还会产生自身发展的制度逻辑，而由于政府自身利益的分化，自身发展的制度逻辑中也就会体现出其内在冲突性的地方。

（一）整体政府的自身利益——权力维持

正如上文所说，政府作为公共管理的重要主体，拥有和行使公共权力，对各类社会事务进行统筹管理。其公共权力来源于委托人即全体公民的授权，合法性也来自委托人的支持和信任。这也是政府产生和存在的前提和基础，同时也决定了政府有维护和增进公民利益的公共发展的需求。但是一旦政府成为一个独立的组织，就会有自身利益的出现，比如要想有效履行公共管理的职责，政府首先需要足够的人、财、物等资源，维持自身的生存，保障组织的有效运作，实现组织的不断发展。那么出于整体政府自身利益出发，政府就需要强大的资源配置能力以及维持政党稳定[6]、政府稳定和国家稳定的能力。而权力就是维持这些能力的最有效手段。有学者认为，目前轰轰烈烈的“社区建设运动，一方面是社区需求急需得到满足的结果，另一方面也是政府权力在单位制瓦解下被减弱后，重新在社区进一步渗透的一种自上而下的运动。”[7]

正如第二章所说，本书所采取的是国家权力和能力两分的观点，国家权力是指国家精英可以在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围。国家能力指的是国家事实上渗透市民社会，在其统治的领域内有效贯彻其政治决策的能力。再结合我们刚讨论过的政府的公共利益和整体政府的自身利益，会发现政府存在由于自身能力不足而不能维护公共利益和自身利益的困境。而公共利益和自身利益的维护最主要的是权力的维护，那么解决困境而产生的政府职能转移就只可能是在国家能力的提高上进行改革，而不是在权力上进行改革，也就是说国家不会下放权力，甚至还有一种可能是权力还要进一步地渗透。

实践上是否如此呢？答案也是肯定的。案例中JD区残联向社会组织购买服务最主要解决的就是区残联自身由于人力、物力、专业性等不足而导致的提供助残服务能力的不足，希望社会组织加入助残服务中，提供给社会组织资金，培育社会组织的能力，来接替残联下放出来的政府职能，帮助残联更好地提供给残疾人群体各种服务，提升弱势群体的公共服务的同时也提升区残联的公共服务能力。而政府的权力却在助残工作社会化的过程中，从未提及要下放给社会组织，甚至还在通过另外的方式加强着对社会组织的管理和控制，比如两新组织的党建工作即加强新经济组织和新社会组织党的建设工作，这是整体政府对两新组织的要求。前提就是政府在担忧其权力会在改革的过程中，随着各种实体的变化会在社会领域、经济领域有所旁落，而对于这一旁落的解决之道就是要把权力在这些领域进行渗透或者是再生产。案例中的JD区残联对于整体政府的这一维持权力的逻辑也是严格执行的，表现在对将其作为业务主管部门的社会组织进行党建工作即在社会组织中建立党小组，使其紧密团结在党的周围。这一工作既监控了社会组织的政治方向，也落实了政府权力的再生产。

（二）政府部门的自身利益——能力提升带来的地位提升

美国著名学者安东尼·唐斯（Anthony Downs，1967）在其著作中认为，“每个政府部门都有自己的私利，他们在权力、资源以及名声上都存在激烈的争夺，尤其是在财政资源上。为了获得更多的政府财政自由，他们往往强调甚至夸大本部门的职责重要性以及行政成本。”[8]国内学者李景鹏也持类似观点：“作为整个行政系统的一个有机组成部分，他（行政单位）应当代表整体利益，即国家和人民的利益。但作为一个具体单位，它又有自己小团体的利益。”[9]

案例中的JD区残联作为一个基层政府部门，也有其部门自身利益的体现。一方面它是政府的执行机构，是公共利益和整体政府自身利益的代表；另一方面，它还是一个独立的政府部门，代表了其部门的自身利益。区残联在党政关系上直接隶属于区政府和区残工委，由于其服务对象和服务领域的弱势性，一直以来在各区级政府机构中，无论是在权力、名声、资源上都处于弱势地位。自2010年上任以来，理事长SJ在不同场合的发言中都提及，要改变残联一贯的叫苦叫穷的角色形象，要让区政府等上级政府重视残联，投入更多关注和支持，改变边缘部门的角色，提高为残疾人群体服务的能力。2009年，市委、市政府提出，要以创新的精神，通过创新工作手段，以社会化的工作方式推进残疾人事业发展的要求下，区残联抓住有利契机，面对弱势部门地位和上级政府的新要求，审时度势，大力创新，提出了助残工作社会化的理念，引入社会组织参与残疾人服务。2010年率先在全市残联系统开展助残项目招投标，投入114．24万元设立10个项目；2011年更是投入542．16万元，设立招投标服务项目23个，公益创投项目1个。

我们残联才6个公务员，8个事业编制，面对全区这么多的工作，社会组织承接项目以后，做了很多我原先不能做的事情，而且一些社会组织还是很专业的，如法律援助是法援中心，司法局在做这个项目。特教也是我们特教学校在做。然后康复我们医院在做。就业是国信职介所在做。都是专业的。对残疾人来说：第一，覆盖人群多了；第二，个性化、人性化服务都得到了享受，这个才是最大的赢家。残联就从运动员转变成了教练员和指导员，我们转变了理念，我们有更多的心思去工作调研，去制定政策，去做我们政府应该做的事情[10]。

在这段对话中，我们可以看到，残联的工作要做下去，是需要扶持社会组织的，因为社会组织可以在残联的指导下承接人多面广且专业化的服务，这些工作光靠残联一个机构来做，是做不好的。当然，在社会组织的选择上，残联是从自身利益出发，选择性地支持，访谈中明确提到要提高社会组织面向残联的专业能力，而不是面向全社会的能力。另外，资料同时也显示，选择的绝大多数是本区的助残社会组织，外区的也就仅仅是作为优秀典型起带动本地社会组织能力的示范作用。这也是区残联为了提升本区残疾人服务能力的自身政府部门利益的考虑。

从我们残联的角度来讲，我们做助残社会化，他们（指残联的工作人员）也有很多理念上的问题，觉得怎么这么辛苦，因为一开始立项都是我们职能科室立项，然后社会组织又不会做实施方案，都是我们职能科室手把手地教他们，他们没有这个能力的，也没有操作过，但你总归要走第一步的，你不走这一步，社会组织怎么成长，我们的工作怎么做下去，累是肯定累，但是一旦成熟起来，就好了。因为这个做下去，不仅仅是社会组织获利，服务对象获利，我们残联自己也获利的。

社会组织你不但要承接我的项目，我还要提高你的能力，你这个能力是面向我残联的专业的能力，而不是面向全社会的能力[11]。

也正如SJ在工作报告中写道：随着残障人士日益增长的多元化需求，残疾人工作任务越来越重，难以提供专业化、个性化的服务。社会组织的加入，既能让残联工作人员从繁杂的事务中解脱出来，集中精力去了解残疾人需求，研究残疾人工作中的热点、难点问题，设计制度、制订政策，又能让残疾人享受专业化、个性化的服务，提高服务的品质。在助残社会化的探索过程中，残联的角色由“运动员”转向“教练员”，再由“教练员”转向“裁判员”，实现了可喜的二次转变，形成了政府和社会联动的助残服务新模式，全面提升了残联工作效率[12]。

由此可见，JD区残联引入社会组织承接助残公益项目，一方面是维护和增进残疾人群体的公共利益，另一方面更重要的是提升区残联自身的工作能力而非其他部门的工作能力，而自身部门服务能力的提高随之就会带来部门地位的提高。在区残联助残工作社会化创新的一系列举措下，一项项成绩开始展现在公众和上级主管部门面前。

2004年，区残联首先在JD镇街道开展助残服务社会化运作的试点工作。6年来该街道共建立民办非企业12个，其中，专业助残服务机构4个，合作服务机构8个，合作领域涉及残疾人就业、培训、机构养护、居家养护、残疾人文化体育和教育等领域，至2010年6月底， 95％的残疾人工作都由社会组织承接。街道在培育和发展社会组织的6年中，涉及的业务科室减少公务员3名，每年减少人员工作经费40多万元，而残疾人康复服务、就业援助、居家养护等工作的覆盖率从6年前的20％上升到100％，在社会组织承接助残服务的6年中，街道被评为全国特奥示范社区，上海市助残扶残先进集体。

2011年我们实施助残公益项目10个，2012又新增加了13个，共23个项目，受惠对象有5130人。很多受服务对象接受了我们的服务后，变化真的很大，我们有个残疾人接受了“我帮你阳光牵手行动”的帮扶，原来长期瘫痪在家，自从接受这个服务后精神面貌有了非常大的改变，他爱人作为照顾者也接受了我们另一项目，也是今年我们唯一的创投项目“照顾者”项目，感受最深。这名残疾人的爱人今年还专门给区政府和市残联的主要领导写信，感谢政府对他们的人性关爱。[13]

如果说项目数量，投入资金的增多代表残联所能掌控的资源越来越大，那么受助对象的感谢，各种荣誉的收获则意味着残联社会地位的不断提升。JD区残联的助残工作社会化改革，在残疾人就业、保障、康复、教育、帮困、文体、维权等方面取得了显著的成绩，先后被评为“全国残疾人工作先进区”“全国社区残疾人工作示范区”“全国残疾人社区康复示范区”“全国白内障无障碍区”“第二次全国残疾人抽样调查工作先进区”“全国残疾人工作示范城市达标区”“全国特奥工作先进区”“全国残疾人体育工作先进集体”和“十一五”专门协会工作残联优秀奖。2011年2月27日，《解放日报》头版对JD残联面向全市的项目招投标进行了报道；《残疾人事业观察》对JD区残联助残项目引入第三方评估及财务评估机制进行了专题报道；《新民晚报》《文汇报》《灵之草》和JD电视台、中央电视台新闻频道等多方媒体都围绕JD区助残工作社会化的创新实践，公益项目的成效进行了实地采访和宣传。与此同时也吸引了一部分学界的关注，上海大学社会学学院、清华大学公共管理学院先后到JD区残联开展了助残社会化工作调研。社会地位的提升，同样也让残联在党政体系中的部门地位提到了提升，工作受上级机构关注的机会大大提高。自2010年区残联实施助残工作社会化，创新性地实施助残项目招投标以来，区残联的工作成为市残联工作的一个亮点，接待了各级领导的视察与调研。2011年6月，市残联班子全体成员来JD区调研助残工作社会化。7月，市残联系统年中会议在JD区召开，在市残联党组、理事会成员，各处室、中心负责人，各专门协会主席，各区县残联党组书记、理事长等50多人出席的会议上，JD区残联党组书记、理事长SJ就培育助残社会组织、如何对接残疾人需求并设计实施公益服务项目、公益服务项目实施的成效和体会作了专题报告，大会也对JD区残联的创新作了充分的肯定，并鼓励其继续创新。此后，市区两级政府领导，市残联、中残联领导纷纷来到JD区残联视察调研。2011年底，区残联利用契机，在区委区政府的大力支持下，出台了区里近10年中力度最大的助残惠残地方性法规——《JD区关于进一步加强残疾人社会救助工作的实施意见》。

可以看到，区残联一系列改革创新举措的确取得了多种效果，一方面满足残疾人群体公共利益的能力得到了提高；另一方面在能力提高的基础上，其作为政府部门，在资源获取、社会地位，党政系统内的地位上都取得了相应的提升，而这些都是其作为一个政府部门自身利益的具体体现。

（三）政府代理人的自身利益——能力提升带来的官员政绩

政府这一法人行动者，最终要落实委托人和自身的利益，都需要依靠其代理人，也就是说公共权力在政府组织内部会不断发展分解，最终被分配到各个职位，而各级政府官员在这些职位上行使着代理人的职责。当然他们在行使公共权力的同时，会有相应的责任和义务，所以代理人要维护和增进全体公民的公共利益，同时也要维护和增进组织的自身利益；但是各级代理人同时也是个自然人，还要有维护自然人的个体利益的要求。正是政府官员角色的多重性决定了其利益必然会包括公共利益、部门利益和自身利益，而在此基础上衍生出的代理人行为可以说是对这些利益进行不断比较权衡下产生的。

近年来，地方政府在社区治理、社会服务方面做了许多积极的实践探索和制度创新，其中官员在这些探索和创新方面扮演了重要的角色，他们中的许多人，不管是出于政绩的考虑，还是出于管理的需要，都成为实践和创新第一推动者。在本案例中，JD区残联的党组书记、理事长SJ就扮演了这样一个重要的角色。她是区残联一系列创新举措的领导和核心人物，其改革思路和实践运用与她的个人经历是密不可分的。

SJ在2010年年中调任至区残联担任理事长及党组书记，上一个职位是JD镇街道办事处副主任，主管社区民政事务。而此次职位上的升迁与其在前一个岗位上的创新精神和工作业绩是密不可分的。上文已经提及，SJ的创新理念跟她在2004年前后先后到荷兰、美国、加拿大参加连续三年的国外NGO建设培训有着密切的联系，在国外学习的经历使得她具备了借助社会组织来参与社会服务的创新意识，而当时很多政府官员还不具备这样的理念。有了创新的理念和取得成绩的冲动，SJ在2006年扶持建立了全区第一家老年服务类的社会组织——夕阳红俱乐部，说起这一社会组织的由来，SJ至今还是感慨颇深：

我们JD镇街道当时老年人特别多，因为是中心城区，老龄工作面广量大，要求也非常高，因为老年人的层次也比较高，当时县政府都在我们街道。有个小区叫州桥小区，我们把它叫JD的中南海，住的都是曾经的县委领导，很多都已经70岁以上，素质比较高，有写诗的、画画的、篆刻的。那些老干部都比较有才华，需要开展各种各样的活动。而我们街道分管老龄工作的只有一名同志，他根本做不了这么面广量大的工作。而且随着很多老年人进入高龄后，居家养老也进入议事日程，机构养老、居家养老、社区养老。当时除了大力发展机构养老外，居家养老和社区养老都很成问题，那个时候我们尝试要办一个夕阳红俱乐部，当时我提出这个建议后，领导班子争议很大，包括办事处出任也有不同想法。这个我觉得也很正常，毕竟这么多年我们都是这么走过来的，突然把事交给别人做，总觉得不放心。还有一个想法就是这样做是不是又多了个婆婆？就是对政府来说多了一个机构，对社区居委会来说多了个婆婆，会不会增加管理成本？当时我们的党工委书记非常支持，这样就办起来了。那个时候街道财政非常紧张，我就提议，街道文化中心新的刚建好了，老的场所刚刚空置出来，能不能给夕阳红俱乐部一个场所，我觉得没有场所它根本做不了。我们考虑它的运作一个是社会化，一个是市场化。资金不足时，我们党工委书记还请来了人大副主任做夕阳红俱乐部的名誉主任，他带来了10万的启动注册资金，街道每年也给它5万元的扶持资金，给它的房子有500多平方米，我们允许它底楼出租，但只能做老年人的产业，然后楼里教室空下来也可以办班出租，就是说它除了做项目以外，还有一块固定的租金收入。整个场所就1千多块的房租，政府就不出了，你自己来出，当然租金这块还会有盈余，盈余部分包括开班的这块，可以搞一些为老活动，像组织老年艺术团排练节目，组织社区居委会活动之类的[14]。

从她主导夕阳红俱乐部的成立过程，我们看到在很多政府官员还没有转变理念的情况下，她已经将理念落实，培育社会组织以承接政府职能，并且在培育社会组织的时候，没有把它当成政府的附属品，成立之初就考虑到社会组织要有社会化和市场化的特点，选择社会人做法人代表，主导成立理事会，建立章程。她在访谈中也提到，她的工作做出成效后，其他街道也仿照她的模式，成立社会组织承接社区服务的项目，但效果并不理想，她认为移植效果不理想的原因就在于其他街道都是政府工作人员直接成为社会组织的法人，而这样的做法并没有改变政府实质上的工作。

2006年夕阳红俱乐部承接了政府的一个非正规组织叫助老服务社，这是政府推出的一项实事工程，为老年人提供居家服务。只要家属申请，80岁以上老年人都可以享受这个服务。当时很多其他街镇都成立了助老服务社，但大多都把它作为一个政府的衍生机构来管理。我们街道就认为是契机来了，政府就跟夕阳红俱乐部签订了一个协议，完全由它来管理助老事务，这是它的第一个项目。引用这个项目本身，政府是有配套资金的，我们街道就整个包给它，由它来承接。我们办事处跟夕阳红俱乐部签了个承接协议，包括起讫时间，什么约定全部写下来。那个时候是全区第一家这样做的，其他街道都是政府在做。第二个大的项目，是我07年新加坡学习回来以后，对新加坡老年人的餐厅发生了很大的兴趣，他们叫乐龄中心，是老年人活动的中心，里面有餐厅叫乐龄餐厅，正好这时市政府要搞实事工程为老年人办餐厅，我们就办了乐龄餐厅，这个也由夕阳红俱乐部来承办，别人都是政府在办。我们也是让社会组织跟我们签订协议，由他们来承办，所以从2006年到我去年出来（2010从JD镇街道办事处调任到JD区残联），基本上从小到办老年卡，大到敬老节，金婚庆典还有日常的老年工作，基本上都是夕阳红在做，我可以说90％的老龄工作都是由夕阳红俱乐部来承接。政府主要是做一些辅助工作，比如跟俱乐部的同志去区、市里开会，把会议的精神传达到夕阳红俱乐部。我们现在社区管理科有一个老龄委，就一个老龄工作专职干部，不用增加人员，具体的事务都是夕阳红在做了，你要实现现在的个性化，专业化靠一个街道干部那是完全不可能的，所以只有这种专业的社会组织去做，才能承担这样的服务[15]。

从夕阳红俱乐部开展专业化助老服务后，感受到社会组织参与社会服务效应的SJ将这一创新道路继续推进，分别在助残、文体、就业等领域扶持社会组织，形成了以社会组织为主要服务提供者，政府充当指导者的“大民政”社区管理服务体系创新，这些社会服务组织在养老、助残、文体、就业、社会福利等诸多方面都表现出了专业化的社区服务能力，不仅更好地满足了居民的社会服务，而且也促进了政府的职能转移，提高了政府效率，构建起“小政府，大社会”的管理体系。SJ的创新精神和工作成绩在街道、区和市两级民政部门获得了广泛的认可。而上级政府的肯定和认可，也促成了其职位升迁的机会。升任至区残联领导岗位上的SJ迅速把在JD镇街道创新的经验同样在残联的助残工作中贯彻实施，在2010年6月就职新岗位后，迅速推出助残工作社会化的管理理念，在年度工作过半，时间任务相当紧迫的情况下，毅然在2010年中旬推出助残服务项目的年度招投标，并在招投标的制度化和规范化工作上将前期街道工作的创新更推进了一步。