制度的缺位和机制的不完善

规范化、制度化的合作关系主要特征是有制度可遵循。可社会组织毕竟是一个新兴社会事物，对于这一事物，政府本身在各层级上是认定不一的，规范性的法律法规很少，在政府与社会组织合作的实践创新领域更是如此。这个无论是在本书的案例中，还是普遍的国内情况都是如此。

2002年出台的《政府采购法》是目前唯一关于政府采购的法律条例。但该法涵盖内容有限，所界定的政府采购服务只包含行政部门的后勤服务，未涉及养老助残等典型公共服务。这类公共服务购买就缺乏相关的法律依据。另外缺乏对于公共服务提供方——社会组织的法律政策，虽然地方政府也出台了一些相关管理条例和意见，但对于社会组织的法律地位、扶持和优惠政策等方面都缺少细则性的法律法规，还需进一步完善。如2011年4月上海市出台的《关于进一步加强本市社会组织建设的指导意见》和《关于推进本市社会工作人才队伍建设的意见》。这些意见的出台，一定程度上规范了社会组织的地位与扶持政策，但还未形成操作化的准则以强化意见的落实。

另外，在政府购买服务的机制建设上，也存在不完善之处。近年来，JD区残联推行了项目化购买公共服务来推进助残工作社会化，并建立了一套基本的招标、评审和评估程序，但机制建设还不完善，制度化水平有待提高。在案例中的一个典型表现是，虽然招投标的形式上看起来似乎已经达到了规范化的标准，可从招投标的结果中我们还发现政府职能部门在选择社会组织上存在地域、领域和关系上的偏向性。因为在貌似公开、公平和竞争的招投标流程中，有些步骤还是有政府主导决定的空间。如项目的评审，下面是2011年，区残联评审会名单及流程[3]。

公益创投项目评审会

评审委员会主任：区残联党组书记、理事长SJ

审委员会副主任：上海市社会工作培训中心主任朱希峰、

上海市社区服务中心主任竺亚

评审委员会委员：区民政局、区社建办、区财政局、区残联等相关领导及协会代表

评审会上，首先由创投项目申请机构负责人对创投项目背景、依据、实施主要内容及项目实施后要取得的实效进行了陈述。随后，评审委员会对项目相关方面提问后进行了全面的评审，并对项目的实施提出建议、意见。最后，评审委员会依据创投项目评审标准对该项目进行了现场打分评审，项目以高分通过了评审。

评审指标：

由此可见残联组建评审委员会，成员主要是市、区残联处室领导、区条块领导，身份单一。规范的评审委员会的组成应包括：政府代表、社会工作领域的学者、社会组织领域的实务专家、社区代表、财政和审计等专业人士以及需求方的代表等。而且，评审委员会主任委员要由社会组织研究领域的专家学者担任，这样的安排能保证评审的中立性和专业性。

另外，还有一个典型现象，就是社会组织在整个购买过程中主要还是表现为被动参与：“在目前的购买流程中，项目是残联的职能科室在一定调研基础上经残联理事会同意确立的，评审委员会是残联召集职能科室、区条块领导和专家组建的，评审和评估标准是残联主导制定的，虽然社会组织也有一定的参与，但还远远不够。其实，在整个购买过程中，由于社会组织的能力较弱和过于依赖政府，社会组织未能主动有效参与购买过程，去谈判和协商，使得购买项目成为政府主导的单向合作行为，几乎没有谈判空间，相对被动。”[4]

上述这些采购政策、财政制度和对社会组织的扶持政策，以及区残联助残公益项目招投标机制的不完善，都导致了政府与社会组织合作关系得不到制度化保障，从而走向策略性和不稳定性的一面。