上海科创中心建设的人才政策及成效

（一）政策概况

科技创新，人才引领。科技人才具有专门的知识和技能，从事科学或技术工作，具有较高的创造力，对社会有较大的贡献。上海要建设全球有影响力的科技创新中心，首先要建好科技人才中心。2015年5月，上海市委、市政府发布《关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》（又称“科创22条”，内有6项与人才相关的条文），此后一系列配套政策相继出台，形成了1＋9的政策体系，为上海建设全球有影响力的科技创新中心营造了良好的引才、用才、留才环境。为加大海内外高层次人才的引进力度，建设一支高层次的人才队伍，国家公安部和上海市委市政府及上海市人社局等部门近两年来密集出台了多项引才、留人的政策，为上海率先构建有国际竞争力的引才制度奠定了良好的政策基础。

从2015年5月的“科创22条”颁布，到2015年7月的《关于深化人才工作体制机制改革促进人才创新创业的实施意见》（简称人才新政“20条”），再到2015年9月的科委《上海市优秀科技创新人才培育计划管理办法》、2015年10月的《关于服务具有全球影响力的科技创新中心建设实施更加开放的国内人才引进政策的实施办法》（简称《实施办法》），2016年9月的人才新政“30条”及2015年7月公安部支持上海科创中心建设出入境的12项政策措施和2016年12月的“新十条”等，上海在吸引海内外高端人才、促进人才创新创业、放宽海外人才来沪工作门槛、下放用人单位自主权、优化科创中心软环境建设等方面的政策已形成了体系，政策效应逐步显现，极大地促进了上海人才结构的变化，同时受到社会各界和广大群众的普遍欢迎。

在2015年7月支持上海科创中心建设出入境的12项政策措施的基础上，2016年12月9日，公安部支持上海科创中心建设出入境政策“新十条”正式实施。这十条新的政策措施致力于吸引海外人才创新创业，方便外籍华人安居乐业，对外籍投资者申请永久居留给予倾斜，鼓励外国学生就读和创新创业。

（二）政策成效

上海到2020年基本建成具有全球影响力的科技创新中心框架。截至2016年底，上海人才总量已超过476万人，相比2012年底的不足400万人有了显著增长。896名海外高层次人才入选了中央“千人计划”，来沪工作创业的留学人员已超14万，常住上海的外国专家达9．3万人[2]。上海在海内外高端人才集聚、科技服务业发展、全社会创新资本集聚、高科技对外投资等方面表现抢眼，但同时也存在企业参与科创中心建设的意识不强、大中小企业的协同力较弱、高端人才欠缺等短板。

“上海建设全球有影响力的科技创新中心，最重要的因素还在于‘人’。”“人才，不仅要包括科技创新一线将才，也要包括能够整合各类创新资源，引领企业创新发展的管理人才，如马云式的帅才，才能真正推动本地高新产业崛起。”各方都在呼吁“在人才政策上，一定要持续突破、持续创新，要尽可能降低门槛”。科创中心“22条”、人才新政“20条”、人才新政“30条”、公安部“十二条”“新十条”……2015年以来，一系列新政的相继出台，都在释放着同一个信号：为加快建设具有全球影响力的科技创新中心，人才战略是根本，上海要“聚天下英才而用之”。

1．“科创22条”为创新创业人才、海外人才降低入沪门槛

2015年5月，上海市出台了“科创22条”，明确了用落户优惠政策筑起人才高地的策略，栽下梧桐树，引得凤凰来；首次提出获得一定规模风险投资的创业团队核心人才可直接入沪的优惠政策、众创空间创业人才可直接落户、注册在张江的公司员工可以申请临港的半价房等。临港地区每年都对张江高科技园区放出一批限价商品住房，外地来沪人才只要持有上海市居住证积分达到120分，在张江高科技园区工作满1年即可申请。政府有关数据反映：截至2016年6月底，国内人才居住证积分达到标准分值并审核通过的有4044人，其中创业人才156人，创新创业中介服务人才96人，企业高级管理和科技技能人才3792人；居转户年限由7年缩短为5年并审核通过的有244人，另有320人正在审核，全部为企业科技技能人才；直接落户审核通过的有60人，其中企业高级管理和科技技能人才51人、企业家9人。从中可以看出，上海市对创新创业人才实实在在地降低了落户门槛，打开了一扇“窄门”[3]。

上海在“科创22条”中鼓励科研人员双向流动、离岗创业。如上海金融学院一位副教授成了第一个离岗创业的教授，她与学校签下为期3年的离岗创业协议，以技术入股方式加入创业企业。据随机问卷调研的上海近900名专业技术人员显示，离岗创业与兼职的比例都比较低，事业单位的人员在企业兼职的只占2％，事业单位人员离岗创业的占1．2％。科研人员愿意离岗创业的积极性远远低于兼职兼薪者。离岗人员创业顾虑的主要问题是创业能力和企业经营经验不足，占比为61．8％，工资福利、社会保险和职业年金等待遇问题占比为44．9％，离岗期间的科研成果归属和收益分配问题占30．4％，离岗期间在本单位的岗位保留问题占30％。

2．人才新政20条、30条接力营造引才、用人的环境

2015年7月的人才新政“20条”实施一年后，人才新政“30条”接力出台对海外人才再开绿灯，明确科技创新企业聘用行业高级人才不再受60周岁的年龄限制，外国留学生直接留沪的就业政策放宽。

人才“20条”实施以来，海内外人才加速向上海集聚。数据显示，截至2016年8月底，上海共受理外籍高层次人才及其家属申请永久居留503人，环比增加8倍，申请量占到全国的50％以上；为125名外籍高层次人才办理了5年期工作类居留许可并加注“人才”，其中30人年龄超过60周岁；为64名硕士及以上学位外国留学生办理了毕业后直接在沪就业手续。2015年底至2016年8月，上海通过国内科创人才政策引进的人才达到4638人。

2015年上海人才新政实施以来，至2016年10月底，符合上海“人才20条”条件的市场化认定的184名外籍高层次人才成功领取永久居留证；截至2016年11月底，符合条件的147名外籍高层次人才领取了5年期人才类居留许可推荐函和人才签证（R字签证）推荐函。2015年下半年试点外国留学生毕业后直接留沪就业以来，有81名外国留学生毕业后直接在沪就业[4]。

人才新政30条中，“允许产业类工业用地配套科技创新服务设施的建筑面积占项目总建筑面积的比例由7％增加到15％，并可用于建设单位租赁房等配套服务设施”公布以来，张江高新区新增人才公寓面积11万平方米，部分园区集中租赁小区出租房并改造为人才公寓后廉价提供给企业使用，仅闵行、嘉定、漕河泾、金桥、陆家嘴5个园区改造利用的社会房源就达3400套。奉贤区进一步提高人才租房补贴标准（平均增幅为37％）并加大购房补贴力度，2016年共为42人发放购房补贴710万元。黄浦区针对高端服务人才、科创人才，开发了以“白漾大厦”为标志的黄浦区创新人才公寓，提供住房270余套[5]。

案例1：嘉定为科创人才打造优良环境

嘉定是上海科创中心六个重要承载区之一，且是郊区中唯一的一个，在服务好人才“后方”方面表现突出。嘉定的“人才服务卡”本着要吸引、留住优秀人才，必须重点服务好人才本人、配偶、子女、父母“四种人”的理念，做好配套服务：人才本人，要有很好的创新创业环境以及相关政策配套；人才配偶，要不断优化城市公共配套；人才子女，要有优质教育资源；人才父母，需要提供完善的医疗设施及公共服务。

有了“人才服务卡”，在医疗方面可在瑞金北院等三甲医院享受便捷服务；在文体方面可在区级公共体育场馆免费健身；在生活服务方面，可以享受定期的免费家政服务；在创新创业服务方面，可享孵化服务等。到目前，共有170多位各类专家、院士享受到金卡服务，1300多位各类人才获得银卡服务。正是这种优质的服务使地理上相比中心城区具有天然劣势的嘉定却厚积薄发，吸引了30万名各类人才来这里扎根。

3．公安部为上海科创人才出入开设绿色通道

自2015年7月，公安部出台支持上海科创中心建设出入境12项政策措施以来，对海外高层次人才的吸引力明显增强。截至2016年11月30日，上海市公安局出入境管理局共签发服务上海科技创新中心建设的各类出入境证件29．6万余件次[6]。在市场化认定等外籍高等人才发展上，同比增加8倍。上海公安机关共受理科创新政市场化认定的外籍高层次人才永久居留申请331人（公安部已批准206人），其中，近一半为企业法定代表人、总裁、董事长、首席执行官、总经理等高级管理人员，30％为部门经理级别的管理人员。另外，上海公安机关办理居留许可申请7918人，有效支撑了海外人才的引进；为81名取得硕士及以上的外国留学生办理了居住证。这表明新政较好地解决了此前主要依靠政府引才计划或政府推荐方式存在的不足②，海外人才导向更加清晰，进一步确立了人才引进的市场主体评价权。从2015年11月1日至2016年的11月底，上海通过国内科创人才政策引进5200人，其中居住证积分达到标准分值的有4520人，满足居转户年限由7年缩短为5年规定的有888人（全部为科技人才），直接落户的有136人（其中企业高级管理和科技技能人才123人，企业家13人[7]）。

2015年以来的新政为留住重点领域紧缺急需的专门人才提供了有力支持。上海已为170名外籍高层次人才办理了“人才”居留许可；部分原先无法办理长期居留的外籍教授、科研人员等紧缺人才获得了5年期“人才”居留许可；为来沪创新就业的外籍人员办理口岸签证1302人次、居留许可5697人次；为连续两次在沪办理过工作类居留许可的外国人办理5年期居留许可2000人，其中从事高端制造业、电子信息类等技术密集型产业的外国人占29％，从事贸易类、服务业等第三产业的占50％，较好地适应了当前本市经济转型对人才类型的需要。

新政也为集聚国内人才提供了助力。上海共为持上海市居住证的非沪籍居民办理各类出入境证件287125证次，还为5名香港籍企业高管办理了回沪定居手续，办理私人事务类居留许可并加注“家政服务”23人。上海人才新政“30条”以及公安部支持上海科创中心建设的出入境“新十条”等政策都在着力降低人才来沪的门槛，使海内外高端人才在上海的集聚效应更显著。

4．《实施办法》构建更开放、更具竞争力的国内人才引进环境

2015年10月30日出台的《关于服务具有全球影响力的科技创新中心建设实施更加开放的国内人才引进政策的实施办法》（简称《实施办法》）明确指出，在国内人才集聚方面，要通过创业人才、创新创业中介服务人才、风险投资管理运营人才、企业高级管理和科技技能人才、企业家这五类人才绿色通道加快人才落户。截至2016年12月，上海通过国内人才新政引进的人才近5400人[8]。

5．浦东新区率先尝试打造人才强区、凝聚最紧缺人才

2015年8月，浦东新区在全面率先落实上海“促进人才创新创业20条”的同时，区委制定《深化人才工作体制机制改革促进人才创新创业的总体方案》即“促进人才创新创业14条”，涵盖了创新制度、搭建平台、优化环境三方面，在打通渠道引进人才、人才就业准入一口机制、完善服务留住人才等方面在全市先行一步。《上海自贸试验区人力资本研究报告》显示，金融人才、管理人才、IT技术人才，是自贸区最抢手的“稀缺资源”。“新三代互联网技术需要领军人才”“金融科技企业需要复合型人才”“知识产权需要可以走出去的人才”，这些都是紧缺人才。为了从自贸试验区和科创中心建设出发，凝聚最紧缺的人才，浦东新区应在吸引高科技全球管理人才、创新人才、创业人才等方面出台一系列具有国际竞争力的人才政策。

吸引海外高端人才，留住用好本土人才。无论是自贸试验区还是科创中心建设，筑巢引凤，吸引海外高端人才是关键。浦东不但重视对海归人才的引进，更密切关注着人才引进之后的后续配套措施的跟进。吸引国内外高质量人才，政府的引导作用不可或缺。浦东对海归人才，已经从单纯的“引进”上升到了有针对性的“引导”。浦东对筑巢引凤的探索从未停歇，作为上海自贸试验区和科创中心建设的主阵地，浦东在吸引海内外高端人才方面一直走在前列，除了对海外人才的重视，同样高度关注本土人才的培养。在出入境新政推出之前，张江就开始推行外国人证件“五证联办”的模式。

随着上海人才新政“30条”的颁布，浦东成为海内外高端人才吸引和集聚的“焦点”。浦东以求贤若渴的姿态珍视来自五湖四海的人才，无论是海外高端人才，还是本土草根人才，浦东尽力吸引他们，留住他们，让他们为上海自贸试验区和全球科创中心及张江科学城建设贡献力量，为他们提供一展所长的条件。新的浦东人才政策，更是对海归人才从资金、住房、落户，到医疗、教育等全方位开展支持，让人才在浦东能没有后顾之忧地工作、生活。