我国土地管理体制改革历程

土地资源是第一物质资源，是国家和社会发展最重要的物质资源。土地管理是国家为科学利用土地资源、有效维护土地制度及合理调整土地关系而采取的经济、行政、法律和技术相结合的综合性措施，同时也是政府部门及土地行政主管部门依据相关法律和自身法定职权，对社会组织、单位和个人占有、使用及利用土地行为或过程所进行的组织和管理活动。我国的土地管理工作经过数十年的探索，取得了显著的成绩。

一、1986年之前的土地管理体制

从建国后到1986年之前的30多年里，我国有过几次重大的土地革命，如20世纪40年代末、50年代初的把土地分给农民，70年代末、80年代初的家庭联产承包责任制等，都有力地提高了广大农民投入和保护耕地的积极性。但这些变革，仅限于所有制与分配方式的层面，土地管理本身则留有许多空白，主要是始终缺乏一个有效的管理体制和机制。其实质是缺乏一个政令统一、管理有效的部门，其后果是多头管理、分散管理导致了土地管理的无序与混乱，以致耕地连年减少，到20世纪80年代初已发展到急剧减少的程度，全国平均每年减少耕地700多万亩，1985年一年则减少1500多万亩。可见其管理松散带来的后果。

二、1986年～1998年间的土地管理体制

从党的十一届三中全会后，改革开放到1986年，我国经济快速发展，国土资源保护自然成为一个迫在眉睫的问题，引起了全社会的高度关注。高层决策部门对我国的土地管理体制进行了认真的思考与研究，国家作出了成立统一管理城乡土地的政府部门的决定。1986年8月，国家土地管理局正式成立后，全国各地也按照相应的模式层层建立起土地管理机构。统计资料显示：到1996年底，全国从国家到省（自治区、直辖市）、地（市）、县（市）、乡（镇）五级土地管理机构达4万余个，国土资源管理从业人员达22万余人。至此，全国土地、城乡地政统一管理体制初步建立。

专门机构、专业队伍和统一管理体制的建立，从根本上加强了土地管理，扭转了当时耕地锐减的严峻形势，发挥了重大而积极的作用。正是从这个时候开始，我国才逐步确立了保护耕地的宏观和微观管理制度，并确立了相应的法律保障体系。

第一，建立了土地利用规划管理制度，以保护耕地为核心，合理规划确定建设用地的规模、布局和发展方向，从制度上彻底改变了以往土地无计划管理所造成的混乱现象；

第二，建立了建设用地计划管理制度，以计划指标控制非农建设占用耕地；

第三，建立了建设用地审批管理制度，有助于各级政府部门确定建设项目用地数量、质量和位置，控制占用耕地；

第四，建立了土地开发复垦管理制度，对推动补充耕地的规范管理起到了重大作用。

1986年到1998年的12年间，我国土地管理事业蓬勃发展，日渐走上规范化道路。但也在实践过程中逐渐暴露出一些新的问题和矛盾，如土地利用规划管理不到位，难以在耕地保护中发挥龙头作用；土地利用计划管理不适应保护耕地的需要，难以实现对非农建设用地的总量控制；基本农田保护尚未形成有效制度和机制，难以达到对耕地有效保护；建设用地因为实行分级管理和限额审批制，基本上是供给服从需求，用地审批完全处于被动局面，难以实现对占用耕地的有效控制；土地产权制度、开发复垦制度等也都不够完善等，这些问题的存在，使得中央关于严格保护耕地的目标难以得到完全实现。

土地管理中存在的问题引起了党和国家领导人的重视。温家宝强调：“我们的土地管理应该是世界上最严格的，要在严字上做文章，一个是要集中管理，把分散的权收上来，二是要严格控制占用耕地。”实践证明，我国的土地管理体制已经不适应快速变化的市场经济体制，要通过改革来加以完善。

三、1998年～2003年间的土地管理体制

最高决策层的重视及全社会的关注，促成了我国土地管理体制的第二次重大变革。1998年3月，由原地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同组建的集土地、矿产、海洋、测绘四项管理职能于一体的国土资源部成立，成为新组建的国务院29个职能部门之一。土地管理的地位不仅得到前所未有的提高，而且与之相关的资源问题也一并得到集中统一、协调管理。国土资源部的成立，标志着我国国土资源相对集中管理体制开始构建。从职能上基本实现了中央一级国土资源管理由部门分散管理向相对集中管理的过渡。从隶属关系来看，基本实现了相对集中归口管理。原国家土地管理局为国务院直属机构，与原地质矿产部合并组建国土资源部，成为国务院组成部委；国家海洋局原隶属国家科委，国家测绘局原隶属于建设部，改革后均是国土资源部管理的国家局。基本形成了我国国土资源从地上到地下，从陆地到海洋的立体管理框架。新的国土资源管理体制对新世纪中国的国土资源管理具有划时代的意义。

四、现行国土资源管理体制

2003年12月，中央经济工作会议上，温家宝总理明确提出，国土资源要实行省以下垂直管理。从2004年开始，中央政府对国土资源管理体制实施重大改革，在全国实行省以下土地垂直管理体制。市（州、盟）、县（市、旗）国土资源主管部门是同级人民政府的工作部门，其机构编制仍由同级人民政府管理；地区国土资源主管部门的机构编制仍由行署管理。市辖区国土资源主管部门的机构编制上受到市人民政府管理，改为国土资源管理分局，为市国土资源主管部门的派出机构。乡（镇）国土资源管理所的机构编制上受到县（市、旗）人民政府管理，县（市、旗）可以根据实际情况和工作需要，按乡（镇）或区域设置国土资源管理所，为县（市、旗）国土资源主管部门的派出机构。市、县、乡土地审批权力上收，土地管理垂直到省，这是土地使用权的审批改革。由原来的地方政府任命土地部门负责人，变成现在的省级土地部门垂直任命，人事上的改革使管理层次更加紧密，为更好的统一规范本区域内的土地使用提供了保障，也可以有效地避免过去的市、县、乡一级的擅自审批、越权审批的乱批土地行为。新的管理体制的诞生，明确了土地监管的权限范围，地方政府的角色转变了，可以让各级土地监管部门轻装上阵，也理顺了当地政府与国土资源管理部门之间错综复杂的关系，从而使土地管理进入一个有序合理的轨道。

这是继1986年中央决定成立国家土地管理局以来，我国土地管理体制的第三次重大变革。实行省以下土地垂直管理体制，一个最直接、最明显的效果是，省级政府对国土资源管理的责任得到强化。这无疑有利于进一步加强国家对国土资源的宏观调控，为实行最严格的耕地保护制度创造了坚实的体制基础。

在市场经济条件下，土地管理必须加强宏观调控，补救市场失灵，尽最大可能保护耕地。这次管理模式的调整，从一定意义上讲，就是调整了国家与地方利益之间的矛盾冲突，以求最大化的保障国家的整体利益。在土地问题上，国家关注的是宏观计划的调整，是大多数农民的生存与国家粮食安全问题，而地方政府则强调的是如何使局部土地效益最大化。而原有的土地管理体制，对地方政府缺乏一个有效的横向监督体系，因而就频繁出现地方政府违背国家整体发展规划的做法。

回顾土地管理体制的历史变迁，每一次体制的变革，都大大地强化了土地管理职能，并促使我们越来越向严格保护耕地的目标迈进。