我国农村住房制度变迁

农村住房制度是我国住房制度的重要构成部分，具有突出的自然经济性质和较强的计划经济性质。在这一制度下，我国农村住房建设自改革开放以来取得了巨大成就，但同时也遭受了一系列挑战，其中主要包括农村人口向城市的迁移以及住房产权在各种不同主体之间的流转。我国现行的农村住房制度，以宅基地供给制度和住房产权制度为核心。这两项制度均孕育于计划经济时代，既存在着明显的计划经济色彩，也保留有很强的自然经济特点。新中国成立后较长历史时期内，这两项制度与城乡分割的“二元”户籍管理制度一道，为在计划经济体制下，国家通过工农“剪刀差”实现占有农业剩余、优先发展城市工业的战略目的发挥了重要作用。现行农村住房制度，在一定时期内保障了我国农民“住有所居”权利的实现和居住条件的逐步改善。

一、我国农村基本住房制度

1．宅基地供给制度

我国宅基地供给制度以“一户一宅”为基础，集体成员无偿获得宅基地的使用权，并且免费、永续使用。《土地管理法》明确了农民申请使用宅基地的基本原则：一户农民只能拥有一处不超过规定面积标准的宅基地；农民申请宅基地，需经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；农民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。这样的制度设计体现出了以下特点：第一，公平性，宅基地在集体范围内以平均分配为原则；第二，无偿性，农民无偿获得、免费使用宅基地；第三，有限性，每户取得的宅基地有严格的面积控制；第四，排他性，集体经济组织以外成员不能获得宅基地使用权。在实际操作过程中，受行政管理体制的影响，以上原则在执行时会受到制约。比如，基层政府的寻租行为，使得宅基地供给的公平性和无偿性很难实现。《土地管理法》规定，我国实行土地用途管制，农村宅基地归农民集体所有，应纳入到土地利用总体规划中；乡镇作为最基层一级政府，在编制土地利用总体规划时，应当以上一级土地利用总体规划为依据。因此，乡镇一级政府不能完全根据本地经济建设和农民生产生活对土地的实际需要，来安排土地使用计划，而只能在上级土地利用总体规划的约束下，协调本地土地利用存在的矛盾。也就是说，乡镇在安排新增宅基地用地指标时，话语权十分有限，而且乡镇一级政府本身也存在“压缩乡村建设用地，增加城镇建设用地”的激励。因此，农村新增宅基地的需求在事实上是无法得到保障的。“一户一宅”的宅基地制度，虽然在法律上保护了农民无偿获得宅基地使用权的权利，但农民的这种权利同时也受到国家土地用途管制制度的约束。

2．农村住房建设

我国农村住房的建设，秉承以下基本程序：符合分户条件且需新建住房的农户，向村民小组或村民委员会提出分配宅基地申请；经上级国土资源主管部门批准；农民自筹建房资金，自主建设住房；农房相关配套设施建设在农村税费改革前由村集体经济组织负担，税费改制之后由公共财政承担。这一制度的核心在于，农户依法获得宅基地后，按照自筹资金、自主建设、自我管理、家庭自用的方式建造、维护和管理住房，建成的房屋产权清晰。

3．农村住房的所有权结构和产权

新中国成立以来，农村宅基地经历了从私有到集体所有的转变。1949年发布的《中国人民政治协商会议共同纲领》以及1954年颁布的《宪法》明确规定，农村宅基地属于农民私有财产，1962年公布的《农村人民公社工作条例修正草案》将宅基地由农民私有转变为生产队集体所有，并延续至今；而宅基地上房屋的所有权则一直归农民私人所有。因此，农村住房产权由新中国成立之初的房、地所有权合一转变为所有权分离，形成延续至今的“一宅两制”、“房地分离”的所有权结构。，农民对于农村住房拥有完整的占有权和使用权，但是收益权受到很大限制，让渡权严重缺失。农民拥有完全的宅基地和房屋使用权，农民在住房范围内正常的生活、生产、经营等活动，只要不触犯刑事法律法规，都不会受到任何限制。《土地管理法》及相关政策文件规定，农民可以出租和出售自己的住房，但由于宅基地是属于集体所有的，只有集体内部成员才有权获得本集体宅基地的使用权，因而住房购买者也必须是该集体经济组织内部成员，不允许集体经济组织以外成员（特别是城市居民）购买农村住房；《担保法》规定，宅基地等集体所有土地的使用权不得抵押；同时，《宪法》及《土地管理法》规定，“征地”的权力属于国家，也就是说，无论是宅基地的所有权人——集体，还是宅基地的使用权人——农民，都没有权力改变宅基地的用途，该项权力属于国家。

4．农村住房保障

客观上，“一户一宅”的宅基地供给制度，已经体现出了一定的农村住房保障思想，能够为绝大多数农民提供基本的住房保障。但是，以“自筹资金、自主建设、自我管理、家庭自用”为特征的现行农村住房建设制度，却使得不同农户在住房获得能力上有较大差异。尤其是农村为数众多的孤寡残障、“五保户”、“因病致贫”、“因学致贫”等经济困难群体，往往无力自主进行必要的房屋建设与修缮，形成农村住房困难户。目前，我国针对农村住房困难群体实施的住房保障，覆盖范围非常有限，仅体现在《农村五保供养条例》中对“五保户”的住房保障，而“五保户”占农村人口的比例还不足1%。此外，农村住房保障还体现在“农村危房改造”、“游牧民定居”、“渔民上岸”这样的临时性救助政策的实施上。可见，我国农村住房保障的基本制度框架尚未形成，农村住房保障的范围十分狭小，且缺乏长效政策作为支撑。

二、我国农村住房制度的特点

1．我国农村住房制度在住房制度中占有重要地位

我国农村人口的数量庞大且所占比重较高，农村住房供给相对不足，住房问题主要在于住房面积问题。在住房供给上，我国农村住房主要通过自给自足的方式供给。在住房经济上，我国农村住房金融与财政转移支付相对落后。在住房与居住的管理上，农村规划滞后、管理欠缺问题相对突出。

2．我国农村住房制度具有突出的自然经济性质

我国是一个有着城乡二元社会结构的发展中国家，在城市发展了现代经济部门，在农村则保留着传统的农业经济部门。千百年来，中国农村人口占绝大部分比重和以农业自然经济为主的双重性质，对农村住房制度产生了重大影响。一方面，是农村居住主体资格的机械团结式的治理性质。在农村，人们的社会生活是以村庄为单位来进行的，只有拥有了特定村庄的先赋身份，人们才能够在特定的村庄中生活与生存。因而，农村村庄具有强烈的我群意识和排他性的自我封闭性质，与市场经济的内部与外部的相互开放与相互渗透截然不同。在我国计划经济时代，农村集体经济和农村管理的具体实施不是以公社或乡为单位，而是以自然村或行政村为单位，在城乡之间以及农村各村庄之间，与土地有关的人口迁移和经济活动都受到严格的限制。这样，农村经济活动的自然村庄特点在一定程度上得以保留。在住房领域，在特定的村庄内建造、转卖或购买住房的资格，在相当程度上取决于行为主体是否具备这种先天性的资格条件。另一方面，是住房建设和使用上的自给自足倾向。在市场经济条件下，个体一般不具有独立建房的能力与条件，而需要运用货币去市场上购买已经建好的住房；住房的建设也不是由自行组织起来的个体来进行，而是由拥有建设资格的企业来进行，并且其建造过程受到国家的严格控制。然而，在我国农村，农户往往是经过长期的个人积蓄，在亲友的帮助下，运用本地所生产的材料（特别是可再生性原材料），亲自建造或委托建造自己所要居住的住房，这与农民生产自己的粮食具有相似之处。另外，改革开放以来，我国虽然在农村试行过推行住房的出售、贷款、抵押的试点工作，但农村住房并不完全具备城市住房的纯粹商品化的性质，因而难以普遍推行。甚至可以说，农村就自身的经济生活方式来讲并不具备现代城市住房的纯粹商品性质。

3．中国农村住房制度具有较强的计划经济性质

我国农村计划经济的主要特点在于农村生产资料的集体所有制和集体劳动制度。改革开放以后，随着家庭联产承包责任制的实施，集体劳动制度寿终正寝，以土地为主的农业生产资料使用权分散到单个农户手中。随着外出务工人员数量的不断增加，农村土地使用权流转规模也不断增大。然而，农村土地的集体所有制还严格地保留着，只有集体而不是个体拥有土地的所有权，从内部渗透或外部侵入的与农村土地有关的流转或交易，都受到严格的非市场性的约束。此外，我国农村住房制度坚持“一人一户”原则，这也是计划经济中平均土地使用权要求的一个内在方面，并且这一原则在当前基本上得到了坚持。另外，与农村宅基地和住房有关的流转或交易，还受到村庄成员身份这一作为社会控制的前提条件的约束。

4．中国农村住房制度受到中国农村土地制度的强烈影响，相对而言地位次于后者

在传统中国，最重要的经济制度是农业经济制度，特别是土地关系问题；在计划经济时期，最重要的经济制度是公有制，特别是“一大二公”问题；在改革开放时期，最重要的经济制度则是国有企业制度，特别是产权关系的改革，这是因为农业经济制度（或土地制度）在国民经济的发展过程中并不居于主导地位。但这并不意味着农村土地制度和农村住房制度不重要，相反，它对于整个中国甩掉发展中国家的帽子有重大的影响。中国农村住房制度根本上属于农村土地关系制度的组成部分之一。如果农村土地可以大规模地流转，则农民在农村中的生活就会受到根本的影响，农村的宅基地和住房产权中的某些部分也要发生流转；反之，如果农村土地的流转受到限制，农民的经济行动就可以继续在农村加以维持，从而农村住房制度也可以维持下去。目前，农村人口日益外出，农村土地制度关系日益让位于与工业社会相联系的财产与收入分配关系，这样，总体上农村住房制度的地位与价值将长期下降。

5．中国农村住房制度自建国以来保持着长期稳定

自改革开放以来，中国城镇住房制度日益向商品化、市场化、货币化和社会化方向发展。1994年7月颁布的《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》和1998年7月颁布的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，标志着城镇住房制度改革已进入深化和全面实施阶段，从此，我国改变了计划经济体制下的福利性的旧体制，建立了与社会主义市场经济体制相适应的新住房制度。然而，与我国城镇住房制度的根本变革相比较，我国农村住房制度是建国以后建立的，在经历了三十年的改革开放以后，仍然顽强地维持着，保持着强大的历史惯性。