住房制度与公积金制度改革

住房制度改革是我国经济体制改革的重要组成部分，是对城镇居民住房保障体制的改革。住房制度改革是指对传统的福利分房制度进行变革，以建立起符合市场经济机制的住房体制，实现住房的商品化和社会化。

住房公积金制度作为一种互助型的住房保障制度，在改革旧的福利住房制度，推动住房商品化、市场化，加快住房建设、扩大住房消费，改善城镇居民的居住水平以及促进经济增长等多方面，都发挥了重要的作用。

一、我国住房改革历史进程

1．完全福利性住房阶段

新中国成立伊始，一方面是刚刚结束长达十余年的抗战和三年内战，国民经济千疮百孔，城镇居民住房破烂不堪；另一方面是人民当家作主，老百姓对新中国充满了无限期待，期盼一个公平的、自己力所能及的住房制度的出现。鉴于此，我国当时的住房基本上是完全福利的安抚性住房政策。这一阶段的特征是：（1）住房建设资金几乎完全来源于国家基本建设资金；（2）政府统一供应，需求主体为企事业单位；（3）无偿分配，采取低租金政策。这一制度充分体现了住房的完全福利性、供给性和非商品性。这一模式的缺点是：不仅不利于住宅问题的解决，而且加重了国家的财政负担，使民用建筑业失去了生机和活力，住房建设不能形成良性循环。

2．改革开放，实行有计划的住房商品化阶段

20世纪80年代初我国城镇住房的最大特点是供给不足，1978年全国城镇居民居住面积仅为3．6平方米，改革开放给中国各个方面带来了巨大的变化，在邓小平1978年关于允许城镇居民自建住房的谈话之后，国家有关机关部门选择河南省南阳、巩义等地区进行公建私助的建房试点，同时，1979年选择西安、柳州、梧州、南宁四个城市进行新建住房向职工出售的试点，即由政府统一建房，以土建成本价向居民出售。1980年6月，中共中央、国务院在批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》中，通过准许私人建房、私人买房、准许私人拥有自己的住宅等一系列措施明确了住房商品化的道路，从而开始了住房商品化的尝试，包括随后的全国住房制度改革三年规划等一系列政策措施的出台都体现出了该阶段住房福利化与商品化并重的特点。具体措施有：（1）以成本价出售公有住房；（2）“提租补贴”，实行优惠价售房；（3）鼓励自建住房。这一阶段的住房制度改革使我国城镇住房完成了由完全福利性向部分福利性，住房分配由完全配给制向半配给制，非商品化住房向有计划的商品化、社会化转变。

3．市场经济体制下的住房制度改革、推进阶段

1992年，邓小平南方谈话提出了社会主义市场经济的理论，1994年7月国务院发布了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发［1994］43号），这一决定在中国的房改历史上具有划时代的意义，第一次明确提出了城镇住房制度改革作为经济体制改革的重要组成部分；全面规定了城镇住房制度改革的基本内容；确立了坚持配套、分阶段推进的方针政策。这一阶段改革的主要特点是：明确了社会主义市场经济理论是城镇住房制度改革的根本指导思想，按住房商品化、市场化、社会化思路，全面设计房改的目标、原则和主要内容，从而把城镇住房制度改革推向了全新的发展阶段。

4．以住房分配货币化为中心内容的深化改革阶段

在中国的住房制度改革长河中，1998年是一个具有标志性意义的时间分界线， 1998年以前的住房制度是以实物分配为特征的传统住房制度，以后的住房制度是以市场化为特征的新住房制度，基本上实现了“双轨制”向货币化分房的转变。1998年7月发布的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发［1998］ 2号）全面开启了我国城镇住房改革的历程。这一阶段的主要特征是：建立以住房分配货币化为中心，以经济适用房、廉租房为两个基本点的多层次住房供应体系，发展并完善房地产市场、住房交易市场。从此，我国的住房市场发生了根本性变化，实现了住房市场化的历史性跨越。

二、住房制度改革与城镇化建设

我国于2014年3月16日颁布实施了《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》（下称《规划》），这是我国实施的第一个城镇化规划。这份《规划》是中央对未来新型城镇化的全面部署，其中明确指出，到2020年进城落户农民将完全纳入城镇住房保障体系。此外，《规划》还显现出我国未来住房制度改革的方向，即建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，推动形成总量基本平衡、结构基本合理、房价与消费能力基本适应的住房供需格局，有效保障城镇常住人口的合理住房需求。

1．住房供应方面

构建以政府为主的基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。对城镇低收入和中等偏下收入住房困难家庭，实行租售并举、以租为主的政策，提供保障性住房，满足基本住房需求。增加商品住房供应，大力发展二手房市场和住房租赁市场，推进住房供应主体多元化，满足市场多样化住房需求。

2．保障性住房制度方面

建立各级财政保障性住房稳定投入机制，扩大保障性住房有效供给。完善租赁补贴制度，推进廉租住房、公共租赁住房并轨运行。制定公平合理、公开透明保障性住房配租政策和监管程序，严格准入退出制度，提高保障性住房物业管理、服务水平和运营效率。

3．房地产市场调控长效机制方面

调整完善住房、土地、财税、金融等方面的政策，共同构建房地产市场调控长效机制。各城市要编制城市住房发展规划，确定住房建设总量、结构和布局。确保住房用地稳定供应，完善住房用地供应机制，保障性住房用地应保尽保，优先安排政策性商品住房用地，合理增加普通商品住房用地，严格控制大户型高档商品住房用地。实行差别化的住房税收、信贷政策，支持合理自住需求，抑制投机投资需求。建立以土地为基础的不动产统一登记制度，实现全国住房信息联网，推进部门信息共享。

4．住房制度改革方面

住房制度改革延续了十八届三中全会以来要求发挥市场在资源配置中的基础性作用，担当起政府对中低收入阶层的基本保障。主要体现为供求关系的平衡、供应结构合理、房价与消费能力相适应。其中在保障性住房上要求公平合理、公开透明的配租政策和严格准入退出制度，确保需要保障的人群能得到保障；在房地产市场调控长效机制中，提出到2020年之前要建立以土地为基础的不动产统一登记制度，实现全国住房信息联网。提供农民工的基本居住保障和逐步把进城农民纳入城镇住房保障体系，推进我国城镇化发展，同时调控房地产市场，为开征房产税提供基础数据支持，也为反腐提供有力支持，从而抑制不合理的住房需求与供应。

三、住房公积金制度改革

1．住房公积金制度存在的主要问题

（1）由于购房能力、地域限制等提取困难问题，数额巨大的住房公积金大部分都成为了“沉睡”的财富，造成了“资源浪费”。按照政策规定，住房公积金保值增值的渠道有三个：银行存款、住房公积金贷款、购买国债，其中，主渠道是公积金贷款。一方面，住房公积金的收益并不会用于公积金缴纳者身上；另一方面，大部分无法提取的公积金只能获得较低的存款利率，很难跑赢通货膨胀的速度，在物价飞涨的同时，这些数额巨大的住房公积金的保值增值功能略显不足。根据统计数据显示，截至2014年8月末，全国缴存住房公积金职工1．07亿人，缴存总额7．03万亿元，职工提取总额3．49万亿元，缴存余额3．54万亿元。目前，我国282个设区城市中，有49个城市的公积金利用率超过85%， 107个城市超过75%，剩下126个城市约在50%至75%之间。也就是说，我国近一半的设区城市公积金使用率没有达到银行存贷比。

（2）在管理体制方面，我国公积金管理体制行政味浓厚，各地公积金管委会主任普遍由地方政府领导担任，而公积金管理中心负责人也往往由政府任命。这使公积金从决策到运行都容易受到地方行政的干预。公积金管委会形同虚设，不能有效发挥议事、决策等作用。外部监督机制不到位，大案要案频发，资金风险较大。

（3）在流动性管理方面，一方面部分热点城市公积金贷款额、提取量大增，收支矛盾日益突出，资金缺口不断扩大，甚至面临难以为继的窘境。另一方面部分经济不发达地区房地产市场活跃度较低，住房买卖交易清淡，公积金资金闲置较多，不能很好发挥作用。

（4）在归集与缴存方面，公积金制度覆盖面不高，其保障对象多是行政、事业单位以及大型国有、垄断企业，而绝大多数中小企业却没有建立或很少建立；至于广大进城农民工更是无从谈起。公积金缴存水平差距悬殊，同一地区不同单位月缴存额相差数倍甚至十几倍。公积金存款利率低，当年归集的按活期存款利率计息，上年结转的按3个月定期存款利率计息，不但与大幅上涨的房价相比相差甚远，甚至还赶不上物价上涨速度。

2．住房公积金制度改革探讨

（1）进一步扩大缴存面和制度覆盖面，重点增加私营企业、个体工商户、进城农民工、失地农民缴存者的比例。鉴于这部分群体的弱势地位，国家应对缴存企业予以奖励或税收优惠等。

（2）调高保低，对个别高收入行业，严格执行最高缴存比例或规定最高缴存额；对低收入者，职工可免缴而企业必缴，以及实行按年龄增长缴存额递减政策。

（3）改革公积金利率政策，规定公积金存款利率最低需高于通货膨胀率，并根据物价涨幅，每年调整一次；对于长期不动用公积金存款的缴存者，可在销户时用公积金增值收益给予一次性补贴。归并存贷款利率，如将当年归集的公积金与上年结转合并计算利率，合并贷款利率档次；建立相对封闭住房公积金利率体系，不随商业银行利率调整而调整。

（4）公平公积金贷款政策，限制二套房及以上购房贷款。

（5）合理提高公积金贷款条件，延长缴存期和缴存额，规定公积金存款需达到一定的比例方可贷款，适当约束部分刚毕业大学生过早、超前的购房需求，降低房市热度。

（6）调整公积金提取政策，将公积金使用范围扩大到一般的租房支出，以鼓励租房行为，调整房地产市场租售结构，改变购房率过高的现状；允许公积金用于住房装修；但不应放宽公积金使用范围于医疗、教育甚至日常消费支出。

（7）优化住房公积金管理体系，适当压缩住房公积金管理委员会的规模，规定为10人左右即可，要增加专业人士代表。

（8）允许公积金异地调剂使用，可以考虑建立全国或全省住房公积金管理中心，并宜实行公司化的治理机制。

3．《住房公积金管理条例》的制订

现行《住房公积金管理条例》于1999年4月3日以中华人民共和国国务院令第262号颁布。作为维护住房公积金所有者的合法权益，促进城镇住房建设，提高城镇居民的居住水平而制定的条例，其一直是全国住房公积金缴存、使用和管理的基本法律依据。

2002年3月24日，国务院根据全国住房公积金制度的发展情况，在总结各地实行住房公积金制度经验的基础上，公布了《国务院关于修改〈住房公积金管理条例〉的决定》，对全国统一的条例作了相应修改。

2009年10月，为了提高住房公积金使用效率，并拓宽保障性住房建设资金来源，住建部、财政部等七部委联合印发《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》，允许试点城市在优先保证职工提取和个人住房贷款、留足备付准备金的前提下，可将50%以内的住房公积金结余资金贷款支持保障性住房建设。截至2011年年底，地方住房公积金管理部门已向50%的项目发放了贷款，其中重庆、哈尔滨、天津、大连、长春、昆明、无锡等城市已按计划实现全部放款。

2011年10月27日，住建部联合各个部门，研究修订公积金条例工作中，放开个人提取公积金用于支付住房租金的规定。2013年，部分城市出台办法，允许患有重大疾病的职工或其直系亲属提取公积金救急。

2014年10月，住建部、财政部、人民银行联合发布《关于发展住房公积金个人住房贷款业务的通知》，要求各地放宽公积金贷款条件，包括连缴6个月就能申请贷款，第二套改善型普遍自住住房也可申请贷款等。同时，推进公积金异地贷款，实现异地互认、转移接续，并取消住房公积金个人住房贷款保险、公证、新房评估和强制性机构担保等收费项目，减轻贷款职工负担。此外，提出发放率低于85%的城市适当提高首套房贷款额度，以提高公积金使用效率和发放率。目前，已经有包括北京、长春、杭州等40余个城市不同程度地放宽了公积金贷款政策。2014年年底，住房和城乡建设部基本完成了《住房公积金管理条例》修订的有关工作，并已形成修订草案稿。此次《条例》修订草案稿中，对住房公积金用途方面的规定将更加多元化，住房公积金的提取使用范围或将进一步放宽，比如之前不同地方尝试的用于支付房租、装修款项，用于涉及个人重大民生支出的支付、异地缴存使用等。