宅基地管理的几点思考

湖南省岳阳市国土资源管理局 戴毛四

宅基地管理是国土系统土地管理的一道难题。岳阳市农村宅基地管理存在几个方面的问题。一是规划难，这主要是由于长期以来，岳阳市除少数经济条件好的地区做过试点以外，大部分地区一直没有编制过农村居民点建设规划，农村居民点基本处于自然形成、自我发展的无序状态，导致了绝大多数农村居民点布局分散，用地粗放，人均用地面积过高。过去农村建房，依山而建、伴水而居，形成了一个个环境优美、居住方便的自然村落。据不完全统计，近20年来，我国的自然村落已消失90多万个，取而代之的是路修到哪房就建到哪，形成村不像村、城不像城的线状布局的居住模式。二是退出难。我国农村人口不断减少，但农村居民点用地不减反增，主要没有退出机制。农民进城后，农村的宅基地还保留，不愿意退出，也没有退出后相应的补偿机制。农村人口自然消亡后，宅基地也没有相应的退出，即便是子女都单独立户，申请了宅基地，父母遗留下的宅基地也无法退出，根据相关法律，子女有继承父母财产的权利，虽然宅基地的土地所有权归村集体经济组织，但地上的房产却是个人的私有财产，村集体无权收回，只能由子女继承或交易。三是交易难。根据相关政策，同一农村集体经济组织的成员的宅基地及其地上房屋交易才是合法有效。但在广大农村地区，宅基地登记发证的不多，过去的老房子审批手续都没有，办理合法的交易手续就更难了，但农村的宅基地及其地上房屋交易还是很活跃。但大都是私下交易，自然形成无序交易。交易双方主体资格是否符合相关政策也就无从监管，有的甚至是城镇居民购买宅基地也无法查处。

一、岳阳市农村居民点用地现状

岳阳市辖100个镇75个乡16个街道办事处，共有3144个行政村，农村人口322．08万人，农村居民点用地总面积为68243．45公顷。岳阳市整体人均农村居民点用地达到211．88平方米，2001～2010年，全市农村人口总量减少68．24万人（2001年末全市农村人口为390．32万人，2010年末为322．08万人）。而同期岳阳市2001～2010年农村居民点用地仅减少52．53公顷（2001年73900．44公顷，2010年为73847．91公顷）。

二、农民进城后宅基地使用权情况分析

1．进城务工，既俗称的农民工

这部份农民主要是青壮年农民，进城后没有改变农民身份，户口仍在原籍。进城后宅基地仍然保留，土地承包经营权没有发生变化，或请人代耕，或撂荒。

2．进城经商、置业

这部分农民进城后在城市经商、部分拥有产业、房产。但户籍一样留在原籍。和进城务工的农民一样没有放弃宅基地使用权和土地承包经营权。

3．进城求学和参加工作，这部分农民进城后成为城市居民，户籍也从原籍迁出

按我国现行政策规定，土地承包经营权只能发包给本集体经济组织成员，户口从原籍迁出后，原土地承包经营权被收回，但宅基地使用权没有退出。宅基地没有退出的原因主要是存在一定的政策障碍，宅基地使用权按政策可以收回，但地上房屋是一种物权，且房屋属所有权，无法收回，只能通过自愿方式转让给符合宅基地使用权的本村村民。

根据国家统计局的数据，2011年末，我国大陆总人口为134735万人，城镇人口数量首次超过农村。城镇人口为69079万人；乡村人口为65656万人；占全国人口的比例下降到48．73%，城镇人口占总人口比重达到51．27%。从2001年到2010年，岳阳市农村人口减少68．24万，但同期农村居民点用地只减少52．53公顷，这还包括了城镇建设、工业及交通用地占用的农村居民用地。农村人口减少除自然因素减少外，也有农民进城户口迁移减少因素。但同期农村居民点用地却几乎没有减少，除去城镇建设及工业、交通项目建设占用的农村居民用地外，同期农村居民点用地反而增加，由此反映农民对退出宅基地使用权持保守态度，政府也很谨慎。

三、宅基地退出情况分析

农民进城意愿强，却不愿退出宅基地、承包地。一些农民即便让土地撂荒，无偿请人代耕，也不愿退出宅基地、承包地。农民转户不愿退出宅基地、承包地的主要原因。

1．担心无法维持城市生活

农民不愿退出承包地、宅基地的主要原因是土地的保障功能，担心如果一旦在城市失业，有低保也无法维持城市生活。其中，害怕失业是最主要原因，其次是住房问题，担心无钱买房，房屋租金太高，水、电、气等基本生活成本无法承受。

2．担心丧失土地经济收益分配权

农民尤其是近郊农民担心退出宅基地、承包地后会丧失集体土地经济收益分配权。按照岳阳市征收土地补偿费分配管理相关政策，征地补偿费的分配范围和对象为“被征地农民是指由国家依法征收或征用农村集体所有土地而导致农村集体失地少地，且在征地时依法享有农村集体土地承包权的在册农业人口”，“被征地农民由农村集体经济组织安置的，安置补助费由该农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给该安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被征地农民”。“农村集体土地被征收后，在农村集体经济组织内部调整承包地的，土地补偿费在该农村集体经济组织范围内统一分配。对调整承包地后未达到调整后村民小组承包地平均值的农民适当分配土地补偿费。农村集体经济组织不能调整承包地给被征地农民，也没有对被征农民进行安置的，应将75%的土地补偿费支付给被征地农民”。因此农民一旦户口迁移，除原有房屋拆迁补偿外，而土地补偿、安置则被排除在外。且农民退出宅基地、承包地，岳阳市尚未有相应的补偿机制。

3．配套保障制度不完善

目前土地流转过程中产权不明析、交易不规范，尤其二元户籍管理制度使进城从事二、三产业的农民，在农地流出后没有养老、医疗保险等保障，土地的社保功能使得进城农民不愿也不敢放弃土地，从而阻碍了农地流转。农地流转既缺乏流转动力，也缺乏流转后的保障。其次，农地确权、登记、交易制度尚不完善。

四、对策与建议

1．加强农村宅基地建设规划，推进城乡一体化建设

城市规划受到各级政府的高度重视，但农村居民点建设规划严重滞后。乡镇土地利用总体规划虽然对农村居民点进行了规划，但缺乏调查研究，规划随意，且表待严格执行。因此加强农村居民点建设规划、管理势在必行，要根据当地经济发展的现状和要求，及自然资源、历史情况统筹兼顾、因地制宜、合理安排。努力提高农村集体建设用地的集约度，控制农村居民点的无序扩张，尽量不占耕地。

2．明析土地产权

明析土地产权是严格管理宅基地的基础，通过明析土地产权使“一户一基”的宅基地审批政策落到实处。同时为包括宅基地在内的农村集体土地的流转打下基础。

3．建立健全的农村土地交易流转、制度

2010年中央1号文件《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中强调“加强土地承包经营权流转管理和服务，健全流转市场，在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营。因此建立健全的农村土地流转交易制度，在依法自愿的情况下探索‘有偿’流转机制，是保障交易安全，保护农民合法权益的有利措施。同时也是保证宅基地使用权是集体经济组织成员享有的权利”这一政策得到落实。

4．建立健全农民退出土地后补偿机制和保障机制

发挥政府行政指导作用，尊重农民退地意愿。在现有法律法规不变的情况下，要解决好农村资本要素、土地要素以及劳动力要素的流动，政府必须首先进行科学的设计、规划和安排。通过对农民进行指导，让农民清楚地知道自己的权利、义务，对因规模化经营和进城农民退出宅基地和承包地后得到合理补偿。让进城农民切实体验自愿退出宅基地、承包地、所得到的利益与市场价值相吻合，自愿有偿退出宅基地、承包地。