眉山市农村房屋产权管理与流转问题研究

四川省眉山市房地产管理局 甘晓琳

近年来，特别是《物权法》、《房屋登记办法》施行以来，为进一步适应农村经济发展的需要，眉山市各区县政府对农房产权管理与产权流转进行了积极的探索，部分已经开展了产权登记，青神县甚至试点过农房抵押与入股，有效盘活了农民资产。由于农房管理与产权流转问题涉及面广且影响深远，因此急需出台指导性的意见，以进一步规范和推动此项工作。为深入了解各地在农房产权管理方面的开展情况，笔者利用职业身份对眉山市6个区县农村进行了实地调研考察，对100多位村民、20多位地方官员进行了系统调查问卷，在此基础上，总结各地经验，并结合国家关于农村产权改革的最新精神及兄弟城市的相关探索，提出下一阶段全市农村房屋产权管理与产权流转的建议，以期为指导眉山市农房管理与产权流转有序开展提供理论与实践依据。

一、各地开展农房登记基本现状与建议

1．农房登记发证基本现状

（1）以丹棱、青神为代表的，开展时间早，覆盖面广。丹棱县农村房屋产权登记工作始于20世纪90年代，截至目前已发放农房产权证书近万户（本）左右。青神县农村房屋登记工作也始于20世纪90年代，当时登记手续比较简单，村民只需提供一份证明即可，但农民积极性并不很高，总共只发放产权证2000余户（本）。这些办证早的地区，其登记发证工作都经历了由不规范到规范的过程。如在青神，由于当时房管部门向农房发证的推进力度大于国土部门，使有些房产证办理先于宅基地证，导致权属不统一，引起一些纠纷。

（2）以彭山县为代表的，农房登记发证具体工作交由乡镇负责，审核上也基本属于乡镇经办人员及相关乡镇领导签字，证书由县房管局提供。由于乡镇工作人员不是专业的不动产登记从业人员，登记知识相对匮乏，且还有其他日常工作需要开展，导致农房登记材料不尽完善，办理程序不是很规范。长期以来，日常登记量比较少，加上无专人专职负责登记工作，所以调研过程中也不能提供相对准确的统计材料。

（3）以东坡区为代表的，尚未开展农房产权登记工作，也未将农房产权登记工作提上议事日程。市房地产管理局曾于2010年到东坡区思濛镇调研试行农房登记发证工作，由于这项工作需要投入大量人力、物力、财力，且需完善相关规划许可证明、房屋质量完全证明、测绘等一系列事项，有被调查的官员坦言，这项工作费时费力，无人牵头，也无与之配套的相关政策及经费，不好办。

2．农房登记的基本特点

（1）已形成了与城市房产同机构登记的格局。《物权法》第十条第二款明确规定：“国家对不动产实行统一登记制度。”所谓统一登记制度，是统一法律依据、统一登记机构、统一登记效力、统一登记程序和统一权属证书的五统一的制度。其中统一登记机构是保证统一登记程序、统一登记效力以及登记质量的重要基础。在农房登记的探索过程中，其他兄弟省市曾出现过多头登记现象，给农房登记造成较混乱的局面，而眉山市已开展农房产权登记工作的县，基本都是由房管局负责，已形成与城市房产同机构、同平台登记格局，保证了产权发证工作的严肃性、规范性。

（2）以《房屋登记办法》为总纲，结合实际出台登记细则。2008年7月1日建设部《房屋登记办法》出台后，兄弟省市及时修正，出台了地方性的操作办法。而本省市目前都还没有关于这方面的指导性文件。在登记要件、登记主体、登记流程、农房产权证书样式等方面的规定都基本遵照《房屋登记办法》执行，但在具体执行层面存在以下几个方面的差异：一是关于“公告”是否列为必要程序存在差异。二是尊重历史，对不同建成年代的农房须提交的登记申请材料做不同的规定。三是对少批多建的超面积建筑如何登记，做法不同。四是普遍对农房登记收费采取了优惠，具体收费规定有所差异。

3．若干建议

（1）尽快出台眉山市“关于开展集体土地范围内房屋登记工作的指导意见”。从调研中可以发现，当前眉山市各地开展农房产权登记的群众基础比较扎实，政府认同度也很高，但在开展进度、具体规定等各方面却存在很大的区域差异。应当根据《中华人民共和国物权法》、《房屋登记办法》（建设部令第168号）等有关法律法规的规定，结合全市实际，尽快就眉山市如何全面、积极、稳妥地开展农房登记工作，提出具体的指导意见，以推进此项工作在全市的有序开展。

（2）坚持依法登记原则。农村住房由于建设中存在一定的随意性和不规范性，以及长期缺乏系统完善的产权产籍管理制度，导致很多房屋无法提供宅基地证、建设规划许可证等办理产权证的必需文件，给登记发证工作带来很大挑战。为规范农房发证程序，应当严格按照法律法规规定的房屋登记种类、程序、要件、范围等办理农房登记。对于房屋权属有争议的，不能提供有效的房屋权属证明文件的，已被依法征收、没收或查封的，非法占用集体土地的，属于临时建筑或违章建筑的，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的（除法律、法规另有规定外），以及其他依法不准登记的各类农房，依法不予登记。

（3）坚持自愿登记原则。现阶段由于村民住房抵押、流转限制较严格，登记发证更多只具有登记的基础性作用，没有更进一步的实益；而且房屋登记和土地登记不同，《土地登记办法》有关于总登记的规定，土地登记机构有在一定时间内对辖区内全部土地或者特定区域内土地进行全面登记的职责，而房屋登记机构只有依申请办理登记的职责，没有强制要求权利人进行房屋登记的职权；再考虑到申请登记资料不全、申请登记收费等其他因素，可以预料的是，对于没有转让房屋现实需要的村民而言，申请登记的积极性并不高。因此，登记机构应当坚持自愿登记的原则，由农房登记申请人向房屋登记机构提出书面申请，提交申请登记材料来登记房屋权属。要通过宣传、提供便民服务等方式鼓励申请登记，为村民申请登记提供便利，而不能强迫村民申请房屋登记。

（4）坚持“先地后房”登记原则。与国有土地使用权不同，宅基地使用权是一种带有身份性质的产权，与农村集体经济组织成员的资格联系在一起。村民房屋进行产权登记，首先要保证其宅基地的合法性，这必须由土地管理部门做出前置认定；如果当事人先办理房屋所有权登记，再去办理宅基地使用权登记，有可能出现不符合取得宅基地使用权的情形，造成宅基地使用权主体与房屋所有权主体不一致。因此，集体土地房屋登记必须坚持“先地后房”，遵循产权明晰、房屋所有权和房屋占用范围内的集体建设土地使用权权利主体一致的原则，由申请人凭宅基地使用证或集体土地使用证办理房屋登记。

（5）坚持城乡同平台、分类登记原则。长期以来城乡二元结构的存在，使农村土地与房屋的价值远远未能体现。为促成城乡二元结构“破冰”，推进农村土地房屋资本化，并逐步实现城乡同地同价同权，首先要在产权登记上坚持城乡一体化。也就是在具体操作上，由县（市）村镇建设管理部门从农房政策上指导农房登记工作，房产管理部门从登记业务上指导农房登记工作；由县（市）房屋登记机构统一登记，集体土地范围内房屋记载入县（市）统一的房屋登记簿；实现集体土地房屋和国有土地房屋同平台、分类登记。

（6）积极稳妥解决农房登记中的实际问题。要本着既要尊重历史，又要规范的原则，积极稳妥解决好农房登记中的实际问题。一是登记面积。应当区分不同时期的政策，以《土地管理法》、《城乡规划法》、《村镇和集镇规划建设管理条例》等法律法规颁布实施为区分依据，各地登记部门要提出不同时期农民住宅建房合法手续认定依据和人均（户均）建设面积的控制标准，以及超面积标准建设房屋的处理意见，报当地政府批准后，作为农房登记的依据。房屋登记机构在进行房屋登记时，应当区分合法建设和超面积建设：对于实际建房面积小于等于批准面积的村民住房，按实际面积登记；对于实际面积大于批准面积的村民住房，原则上按批准面积登记，或在房屋权属证书上分别注明批准建设面积和超建面积。二是登记程序。各地的农房登记程序要按照建设部第168号令《房屋登记办法》规定执行，包含申请、受理、审核、公告、记载于登记簿、发证、档案管理等七个环节。对于能提供合法、有效的权利来源证明文件，且申请登记的房屋权利与权利来源证明文件一致、权利清晰的农房，登记机构可商请当地政府同意，不予公告。三是登记要件。建议参照《房屋登记办法》规定，将登记申请书、申请人的身份证明、土地使用权证明、房屋符合城乡规划的证明、房屋测绘报告村民住房平面图、其他必要材料等列入登记要件之内。对于列为产权改革试点地区，受让人身份可以适当放宽至本行政区内农业户口人员。

（7）建立纠纷调解机制，做好历史遗留问题的处理。开展农村房屋登记工作会遇到许多冲突和矛盾，如家庭内部的财产纠纷、邻里的相邻权纠纷、登记面积或用途与现状不符纠纷等等，如果没有一个适当的纠纷调解机制，而完全由司法部门来解决问题，不仅会进一步增加不必要的司法成本，同时也不利于问题的圆满解决。因此，建议在进入司法程序前设置纠纷处理的前置程序，首先通过村民自治的方式在村组内部先行调解矛盾，再在相关业务部门内部建立专业的纠纷调解机构，从而更为及时有效地化解矛盾。

（8）争取政府支持，加强与国土、规划、建设的协调，形成合力。农房产权发证涉及面广，政策性强，必须得到地方政府的大力支持，由地方政府牵头建立国土、规划、建设、房管、乡镇政府协调工作机制，使之成为工作顺利开展的前提。其中，国土部门要加快宅基地发证工作；对规划部门而言，一要加快县域村庄规划，协调好土地利用总体规划与村庄建设规划的关系，保证居住点规划落到实处；二要加强对新批住宅规划许可证发放，明确批建合法面积、建设层数；三要对遗留的违章建筑及时提出处理意见；建设部门则要加强对农房建设质量的管理。县（市）应建立由分管领导任组长，由财政、法院、城乡建设、规划、国土资源、房产管理、乡镇政府等为成员的领导小组，并建立由国土、规划、房产管理、乡镇等部门组成的联席会议制度，以协调发证工作，解决历史遗留和疑难问题。

（9）明确地方财政补贴登记成本。农房登记工作量大、投入费用高，在国有土地上房产登记费不断降低、农房登记费不允许收取的背景下，若没有财政经费的支持，作为自收自支的房产登记机构是难以独自开展农房登记工作的。为激发产权登记机构开展农房登记工作的积极性，推进农房登记的可持续发展，必须妥善解决其资金来源难题，建议明确初始登记的费用由财政全额承担；测绘费则可根据当地农民的收入水平与承担能力，再确定是采取全免、全收或是部分收取的方案。

（10）加强产权登记宣传发动工作。现阶段由于农房发证除登记外没有更进一步的实益，加上申请登记资料不全、申请登记需发生一定的费用等因素，部分村民申请登记的积极性并不高。因此，要推进农房发证工作，就必须首先加强宣传，要利用电视、互联网、报纸、通告等各种媒体力量广泛宣传登记的意义，引导群众主动登记。其次，要做好服务工作，配备农村房屋权属登记专用车，现场办公，完成产权调查、资料收集、房屋测绘、税费代征等工作，以解决农村道路交通不便造成的农村居民办证难的问题；并实行承诺服务，保证在承诺时限内为当事人登记发证。

二、关于各地开展农房抵押的建议

调查表明，眉山市除青神县曾经开展过少量农房抵押业务外，其他地区均未开展。对于这项工作，笔者提出以下几点建议：

1．起草出台“眉山市关于开展农村住房抵押贷款试点工作实施意见”

农房抵押对解决农民融资困难、搞活农村经济有十分重要的作用，农户要求农房抵押的呼声很高。应该出台全市指导文件，允许有条件地开展农房抵押。其主要依据与理由：一是农房是农民有权处分的建筑物，应该可以抵押。二是既然同是集体用地上的乡村企业厂房等建筑物可以抵押，农房也应该可以抵押。三是开展过农房抵押的地区普遍反映违约率很低，风险可控。笔者认为至少可以参照国有划拨用地上的厂房、企业办公楼抵押的做法，只抵押房产价值。而另据了解，正在修改的《土地法》讨论稿中，也表述了“另有居住条件的村民，可以将宅基地抵押”的意思。

2．兼顾“宅基地集体所有、农户使用”的现状，完善农房抵押的相关规定

《物权法》肯定了宅基地使用权是用益物权，即农民对集体所有的土地依法享有占有、使用和收益的权利。为兼顾农房抵押中农户与集体经济组织双方的利益，可以在以下几方面加以约束：一是对于设定抵押的房屋，必须办理房屋权属登记，取得《房屋所有权证》；二是在抵押贷款申请环节，要求其房屋坐落土地所有权单位(村民委员会)作出土地使用权随房抵押、抵押权实现时同意处分的书面承诺，探索规避农房抵押涉及的农村宅基地相关法律模糊的“禁地”；三是允许村集体组织对农村房屋抵押权实现中宅基地使用权的转让收取一定的补偿费（本村村民除外）。

3．强化风险防范保障措施

由于农房抵押政策不完善、变现处置难等原因，金融机构往往承受着巨大的抵押风险。要缓解这一压力，需要强化风险保障体系，可以从以下几点进行尝试：一是由县(市、区)政府从本级财政年度预算中安排一定资金设立“农户住房抵押短期贷款风险准备金”，为贷款银行提供偿债保证；二是通过建立贷款联保，以抵押房产坐落地所在乡(镇)为单位，对单笔贷款金额数量大的农户，追加要求其在同一乡(镇)范围内寻求拥有住宅的第三人提供担保，一旦借款人无法按期履行还款义务，担保人应承担连带责任；三是可以要求只有一套住宅的借款人参加政策性的农村住宅保险；四是试点县（市）可以成立农村房屋、土地储备中心，一旦贷款农户违约，即以合理的价格收购农村房屋土地，促进合理流转。

4．加强组织领导与制度体系建设

农房抵押业务的推广需要系统的制度体系来支撑，可以从两个方面来着手：一是试点城市成立由政府分管领导、国土、建设部门、人民银行、银监部门、金融机构共同组成的“农户抵押贷款工作领导小组”，负责领导和监管农房抵押信贷工作，协调理顺政府与银行、银行与农户、银行与银行间的关系；二是制定《农户住房抵押贷款管理办法》、《农户住房抵押贷款审查、评审、评议及检查的实施细则》、《农户住房抵押贷款台账管理制度》等各项内容的制度体系，以完善的法规政策为农房抵押保驾护航。

三、各地开展的农房流转模式与建议

1．农房流转的模式

（1）农房换商品房、村民变市民。这种模式一般是在城镇规划建设用地范围内，按照城镇建设规划建设一批多层、高层公寓的住宅区，并配置公共服务设施、推行社区化管理，其用地性质为国有划拨或出让；政府鼓励规划区内拆迁安置或列入整村搬迁计划的村民以农房换取一定面积的商品房，并享受与城市居民一样的社会保障。农民原有宅基地全部收归政府，政府对拆除原有住房及附属物、新建房屋的建房及基础设施等配套建设进行补助，多出的建设用地则由政府用于二三产业开发。这种方式的好处是统一住宅建设规范，土地高度集约利用，且新建住房可以上市交易，有效盘活农民资产；不足之处则在于村民就业难度较大、保障不完善，只适用于城镇近郊无地或少地的村庄。

（2）拆旧换新、权益异地置换。这种模式一般是在县域村庄布局规划中确定发展的镇、中心村、经济强村，统一选址、统一规划，通过镇村联建、村村联建等模式，鼓励农民以宅基地跨区域置换农民公寓或建设联立式住宅，用地性质保持为集体用地不变。这种方式的好处是相对集约、节约用地，便于政府提供公共服务，降低了交通、供水、供电、通讯等基础设施的建设成本；不足之处是增加了村民耕作半径，加大务农成本，且集聚房仍然不能上市交易。

（3）拆旧建新、村内集聚。这种模式一般是对在县域布局规划中确定的保留村，结合村庄整治、农村危房改造、农村公共服务配套和人居环境改善等，规划集中居住点，保留合理房屋，统规自建，鼓励农民集中建设联立式住宅。这种方式的好处是村民接受度高，操作相对简单，农民农作方便；不足之处是土地占用仍然较大，集聚房不能上市交易，而且可操作性受村委会财力与能力影响颇大。

2．基本评价

（1）宅基地价值得到认可和提升，死资产变活资产。农房应该是农民最大的一笔财富，但由于《宪法》和《土地法》规定宅基地属集体所有，作为集体成员的农民仅享有使用权而不得买卖，从而大大限制了农房的价值。成都一些地区试点以宅基地换钱、换房、换地方甚至入股的方式，在改善农民居住与生活条件的同时，把沉淀多年的存量资产盘活变为可估价、可转让的资产，这是给予农民最大的实惠。

（2）以新促旧，有助于明晰农村产权。长期以来，政府对农村建设疏于管理，农房建设不规范、质量差，“少批多建”等现象普遍存在，给登记发证工作带来很大的难度；而经过新农村建设的集中改造，规范了设计与建设、保证了产品质量、产权归属也得以清晰，为核发土地使用权证和房产证创造了很好的基础。

（3）突破宅基地流转仅限于集体经济组织内的政策限制。根据我国土地管理法的规定，宅基地只能在村集体内部流转，不能跨区域流转。当时设计这一政策的背景是：由于我国农村人均耕地占有量少，各地耕地总量也不均衡，再加上农民对土地依赖程度远远高于其他国家，国家为了固定各村集体之间的利益，避免因人口不合理流动对资源占用产生冲击，而不允许村集体之外的农民使用本集体的土地是非常合理的。但时至今日，眉山市大量农民已经离开土地进入第二、三产业工作，对土地依赖程度大为降低，而且随着市场经济的发展，农民占有的土地资源完全可以转化为以货币形式表现的收益权。因此，当前突破宅基地流转限于集体经济组织内的法律限制不仅成为可能，更是一种必要。

3．若干建议

（1）将农民集中居住区房屋流转作为农村房屋所有权流转突破口。农房流转制度改革不宜大刀阔斧、一步到位，而应采取循序渐进、试点先行的方法；可以借新农村建设的有利时机，以新建的农民集中居住区房屋作为实破口进行尝试。这样做的主要理由，一是集聚农房产权比较清晰，产权发证率高，且再次被大规模拆迁改造的可能性相对较小；二是集聚房率先流转会促进现仍处于散居状态的农村居民自愿进入集中居住区居住，有利于土地整理工作的推进；三是以此为试点，有利于待前期工作经验成熟后，逐步将流转范围扩大到农村散居房屋，能有效控制风险。

（2）明确流转的方式与范围：当前政策法规对农房流转的严格限制，极大地阻碍了农村宅基地与房屋价值的实现。在城乡一体化的要求下，可以参照国有土地上房屋的流转方式，将农房流转方式确定为抵押、租赁与上市交易三种方式。同时明确可流转农房的基本条件：必须产权清晰，且遵循“一户一宅”原则，即出售方承诺不得再申请宅基地或安置房，受让方如果是购买带有宅基地的农房，也必须退出原宅基地。至于农房流转的对象，必须是本行政区内农村居民；流转的范围则可以适当扩大，如经过规划的农民集中居住区房屋的流转范围，可以扩大到县（区）范围内。

（3）明确流转后土地收益的分配问题。农村宅基地的所有权人是集体经济组织，农民拥有的仅是宅基地使用权与农房所有权；因此，在农房流转过程中，必须兼顾农户与集体经济组织双方的利益。从这一层面考虑，农房流转应当参照国有土地出让金缴纳办法，流转后的权利人向集体经济组织缴纳一定比例的土地收益。此外，考虑到乡镇政府为改善农村的基础设施现状，对当地基础设施配套建设有过投入，也可将此笔投入折算成一定比例，从流转收益中进行提取，具体比例可由当地政府研究确定。

（4）强化规划控制，培育和发展集体建设用地使用权流转市场。在新农村建设过程中，要按照统筹城乡发展要求，完善县域村庄布局规划和村庄建设规划；抓住新一轮土地利用总体规划修编有利时机，优先调整中心镇、中心村规划建设用地，合理编制村庄土地利用规划，科学安排各类用地，增强规划的操作性与约束性。在满足村庄发展需要的基础上，将整理出来的集体建设用地，按“公平、公开、公正”原则，允许集体经济组织按照市场行情与需求方平等协商，转让建设用地指标，以有效盘活农村资产，接轨城乡一体化建设。

（5）鼓励有条件的农户放弃宅基地进城镇落户。为促进城镇化进程，可以在新农村建设中，引导农民住房向中心村镇集中，以实现农村土地的集中利用规划。对于凡已在城镇购置商品房定居或愿意进城镇规划区定居的农民，只要自愿退宅还耕且以后不再申请新宅基地，政府可以按退出的宅基地面积给予一定的经济补偿；对于宅基地置换后，身份不变、原村待遇不变、土地承包权不变、股份分红权不变的农民，可以允许其继续享有原居住地村集体经济组织除宅基地以外的权利。

（6）建立以县（区）为单位的农房产籍管理平台。要消除巨大的房屋产权产籍管理的城乡差异，首先要在产权登记上做到城乡一体化。为做到这一点，可以效仿城市房屋产权产籍管理的做法，建立以县为单位的农房产籍管理平台，以土地第二次详查资料为基础，对辖区内的农房资料、所有权人身份信息进行全面的疏理登记，录入统一的房产档案信息系统；并制作科学的检索工具，最终使农房产权产籍管理与城市房屋产权产籍管理一起实现档载信息数字化。

（7）打造农房产权交易信息平台。为完善农村住房流转配套体系，提高农村房产转让变现能力，必须要建立区域性农村房产交易平台。在这一平台上，实行统一交易规则、统一交易鉴证、统一信息发布、统一收费标准、统一监督管理、统一平台建设的管理模式，提供以交易双方信息的采集、配对为主的，包括资格审查、信息发布、组织交易等一条龙服务，为农村住房抵押贷款、交易的顺利开展提供有力保障。