长期以来，我国实行的是“分级限额审批”的用地管理制度。这种制度最大的问题是不能控制土地供应总量，难以抑制对耕地的占用。分级限额审批的审批权绝大部分集中在市、县，有些甚至旁落到乡镇。市、县同时作为独立的利益主体，是本地区经济发展的组织者，主要考虑的是本地经济的快速发展。当土地资产的巨大价值日益显现，“以地生财”可以有效缓解建设资金不足的问题时，市、县所处的特殊位置，必然导致其在土地利用和管理上只考虑本地经济发展的需要，不考虑全局和长远的利益。市、县充分运用法律赋予的土地限额审批权，无限制地大量征地、出让土地，却很难履行保护耕地的职责和义务。特别是在保护耕地和保障建设用地发生矛盾时，普遍是“牺牲耕地，牺牲农业，牺牲农民利益”。对中央保护耕地的法律、政策和各项措施，市、县采取“上有政策，下有对策”的做法。
一、实行土地用途管制的背景
1．市、县违反耕地限额审批权，用“化整为零”等办法非法批地
1991年～1994年，地方应报国务院审批的建设用地项目1080件，实际报批只有202件，仅占18．7%。
2．不按建设用地计划办事，耕地难以得到保护
虽然国家每年下达建设用地计划，对占用耕地实行指令性控制，但经过对一些部门和市、县调查发现，计划经济体制下形成的建设需求决定土地供应，投资项目决定土地计划的问题十分严重，计划外用地大量存在，建设用地计划形同虚设。特别是中央三令五申，禁止修建高级别墅、高档消费娱乐设施，禁止乱设开发区，但许多地方照样为高级别墅和高档消费设施等禁止性项目供地，还普遍采用更改名称等做法“抵制”清理。
3．土地利用总体规划难以控制建设用地规模
许多市、县在编制城市规划时不考虑与土地利用总体规划相衔接，有的市、县编制的土地利用总体规划只是“纸上画画，墙上挂挂”，对非农建设用地规模和布局未形成有效的规模控制，城镇和村庄建设任意扩张，耕地保有总量失控。有些领导认为建设搞得越大，政绩就越显著。特别是在同一区域内，相邻地区相互攀比，大量占用耕地，低价出让，形成恶性竞争。
4．在划定基本农用保护区时作假
在划定基本农用保护区时，普遍存在“划远不划近，划劣不划优”的问题，把城镇近郊和交通沿线两侧的优质高产、稳产粮田划作城镇建设预留地。
从上面的分析，我们可以看出，以往实行的分级限额审批的用地制度，由于一些地方采用“化整为零”或“下放土地审批权”等办法非法批地和用地，国家和省级政府的权力基本上架空，农用地大量转为建设用地，造成了建设用地总量的失控，耕地面积减少过速。为了切实保护耕地，1997年4月15日，中共中央下发了《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，决定在冻结非农业建设项目占用耕地的前提下，研究办法，特别是抓紧立法，以保证耕地总量只能增加不能减少。
1998年修订的《土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度”，确立了以土地用途管制为核心的新型土地管理制度，并将土地利用总体规划审批权、农地转用和土地征收审批权、耕地开垦监督权、土地供应量控制权集中在中央和省政府，同时将执行性的权力下放到市、县政府。在法律上规定了土地利用总体规划的地位、作用及审批程序，以土地利用总体规划作为土地用途管制的依据，规定了农用地转为建设用地的审批权限，上收征地审批权和完善乡村建设用地管理，以法律形式确定了土地用途管制作为我国土地管理的根本制度。
二、土地用途管制的涵义
土地用途管制是指国家为保证土地资源的合理利用，经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用规划，划定土地用途区、确定土地使用限制条件，并要求土地的所有者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地的制度。
土地用途管制是世界上一些国家和地区广泛采用的土地利用管理制度。国外和一些地区的土地管理，在过去很长一个时期内仅限于国有土地，而对于不属于国家所有的公有土地和私有土地的开发、利用和管理采取不介入状态。近年来，随着经济的发展和工业化、城市化程度的提高，土地问题日趋严重和复杂。严峻的现实使一些国家意识到，土地作为一种有限的资源，要实现可持续利用，就必须强化土地利用的政府调控。随着经济发展和土地管理工作的不断深入，土地利用管理问题已衍生成为当代土地政策中最重要的核心。一些国家为加强土地利用的管制纷纷采取了强有力的措施，形成了以土地利用规划为主，其他措施和手段密切配合的土地用途管制制度。
三、建立土地用途管制制度的意义
我国的土地用途管制制度是1998年修改《土地管理法》新增加的内容，也是《土地管理法》修订的重点。建立土地用途管制制度是我国土地管理工作实践的正确选择。
1．建立土地用途管制制度符合中国的国情
土地是十分宝贵的资源和资产，人多地少是中国的基本国情，耕地数量越来越少，总体质量水平低，土地后备资源不足，土地的人口承载超重，这是中国的基本地情。建立土地用途管制制度有利于加强土地利用的管理，保护有限的土地和耕地资源。
2．建立土地用途管制制度，能科学反映土地利用规律
土地利用最基本的要求是按照土地的最佳用途，最有效地利用和保护土地资源，建立科学的用地结构，保证经济建设和社会的全面持续发展对土地的需求。从中国的国情出发，首先要保证农业用地，而重中之重是保证粮食生产用地。土地用途管制就是为实现土地资源的最优配置和合理利用，在土地利用分区基础上，制定和公示土地利用规划，并据此对土地利用作出许可、限制许可或不许可的规定，改变土地用途要符合土地利用总体规划确定的用途并必须依法经过审批，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。所以，土地用途管制制度科学地反映了土地利用规律。
3．建立土地用途管制制度，解决了分级限额审批造成的建设用地总量的失控
当前土地管理突出的问题是：基层政府由于局部、眼前利益的驱动，急功近利，随意用地造成浪费土地等现象。造成这种现象的原因是缺乏合理用地、合理批地、合理管地的自我约束机制，缺乏上级对下级的约束机制。解决这一问题只有对土地认真规划界定土地用途，按土地用途来划定各级政府的土地管制权限。
四、土地用途管制的基本要素
土地用途管制是指严格保护耕地，有效地配置土地资源，提高土地利用集约水平等一系列的行为过程，在这个行为过程中，必然会出现土地用途管制的主体、客体、目标、手段等构成其基本要素。
1．土地用途管制的主体
土地用途管制的主体是国家，其主要的表现形式是政府。修订后的《土地管理法》加强了中央和省级政府的土地管理职能。土地利用总体规划编制的审批权、土地利用年度计划审批权、农用地转用批准权、土地征收批准权都集中在省、中央两级政府。与此同时，在已经批准的农用地转用范围内，具体项目的用地交由市、县级政府审批。在土地用途管制行为过程中体现强化国家管理土地的权力是实现土地用途管制的重要保证。
2．土地用途管制的客体
土地用途管制的客体是已确定用途、数量、质量和位置的土地。这就是说，纳入用途管制的客体，必须确定用途、数量、质量和位置，这些资料由土地利用总体规划提供。这就要求土地利用总体规划具有科学性和实践性。
3．土地用途管制的目标
土地用途管制的目标是严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护，确保耕地总量不减少。
4．土地用途管制的手段
土地用途管制的手段是编制土地利用总体规划，规定土地用途，划分土地利用区，实行分区管制。将土地分为农用地、建设用地和未利用土地。制订土地利用年度计划，实施农用地转用审批制度。在各土地利用区内制订土地使用规则，限制土地用途。
五、土地用途管制的内容
1．现状管制
一切开发利用和经营土地者，都不得擅自改变土地现有的功能。无论是农用地开发为建设用地，还是农业用地的内部结构调整或者建设用地改变规定的用途及容积率等具体的用地条件，均需经过审批和许可。《土地管理法》规定县、乡级土地利用总体规划要划定土地利用区，明确土地的用途，并且要落实到地块，按地块控制，其主要目的是防止在土地利用上的一些急功近利的行为，利用现状管制防止对耕地、优质农用地的占用。
2．规划管理
凡是改变用地的土地功能或条件的，都必须依据规划和计划报批。除各级政府的规划必须保持耕地保有量、严格保护农用地外，即使符合规划的土地用途或条件的改变，也必须按照土地利用年度计划执行，国家按照土地利用总体规划和土地利用年度计划对建设用地实行总量控制。
3．行政审批管制
包括预审和审批，这是土地用途管制的重要行政手段。建设用地区外的建设项目用地必须依法进行用地预审和项目用地的审批，批准后方可用地；建设用地区内选址的建设项目用地应使用已批准农用地转用、土地征收的建设用地区内的土地，同时也必须经有批准权的人民政府批准供地方可用地。
4．开发行为管制
坚持农地农用、农业优先和保护生态的原则，规范开发行为。具体地讲就是要严格非农业建设占用农用地，未利用土地开发要符合土地开发专项规划，确保生态平衡。
六、土地用途管制中分区管制的内容
从大的方面讲，土地用途分区管制主要包括农业用地区管制、建设用地区管制和未利用土地区管制。
1．农业用地区管制
农用地的管制应包括农用地转为建设用地的管制和农地农用的管制两个方面。坚持的原则是“农地、农有、农用”，即限制农地非农化，鼓励维持农用，有限制地许可农地区内部用途的变更。农地区分为耕地区和农用非耕地区。
（1）基本农田的管制
基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。其主要管制内容有以下几个方面。
①任何单位和个人不得擅自改变或占用基本农田保护区。
②国家重点建设项目选址无法避开保护区的，应取得基本农田占用许可，批准占用的，经规划修订后按占用建设规划区的耕地管制。
③设立开发区不得占用基本农田保护区。
④禁止在保护区内建窑、建房、建坟或擅自挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物。
⑤利用基本农田从事农业生产的应当保护和培肥地力，鼓励施用有机肥料。
⑥不得占用基本农田发展林果业及畜牧业。
⑦保护区内耕地承包经营权变更时，对耕地等级进行评定。
⑧保护农田生态环境等。
（2）一般农田的管制
一般农田指包括规划确定为农业使用的耕地后备资源和其他零星耕地，坡度大于25°但未列入生态退耕范围的耕地，泄洪区内的耕地和其他劣质耕地。
①一般农田中的耕地禁止被建设占用，确需占用的，批准转用后修改规划，调整分区，再视为占用建设规划区内的耕地管制。
②确需占用一般农田中非耕地的，修改规划后视为占用非耕地办理许可。
③鼓励一般农田中的耕地后备资源和其他零星非耕地转为宜农耕地。
④保留现状用途的地类不得扩大面积，需撤并的村庄不得翻建。
⑤除生态保护需要外，限制占用本区的耕地发展园、林、牧业，严禁用于发展水产养殖业和建窑、建房、建坟及堆放固体废弃物。
⑥鼓励实施土地整理，通过对田、水、路、林的综合整治，搞好土地建设，提高土地质量，改造中低产田等。
（3）农用非耕地区的管制
农用非耕地区的土地主要用于园林生产和生态环境保护、畜牧业生产及各自必要的服务设施建设。农用非耕地区土地利用管制主要有以下几方面的内容。
①各类土地不得擅自改变用途，农业内部结构调整应符合规划。
②划入本区的耕地转用应与本区外的非耕地转为耕地建立对应置换关系，否则不得改变耕地用途。
③严禁非农建设占用名、特、优、新种植园地和水土保持林、防风固沙林等防护林用地及优良草场，限制占用一般园林牧用地。
④鼓励通过水土综合整治，治理水土流失、荒漠化、盐渍化，扩大园林牧业用地面积。
2．建设用地区的管制
无论是城镇还是村镇抑或独立工矿区，都包括建成区和规划区。这里不细分，只笼统讨论建成区和规划区的管制内容。
（1）建成区的管制内容
建成区是指城市行政范围内，实际建成或正在建成的、相对集中分布的地区。建成区的管制内容有以下几个方面。
①建成区土地利用结构的调整和功能定位。
②现有建设用地和闲置废弃地挖潜；以某区域（或单位）土地利用率的高低确定是否对该区域（或单位）投入增量土地，具体体现在土地的平面利用（建筑密度）和立体利用（容积率）等方面，建立评价体系。
③以地价水平和土地产出率引导各产业布局，以一定土地级别圈内的一定基准地价带作为控制标准，来体现土地利用的经济性。
④保证公益事业建设对一部分土地的需要。
（2）建设规划区的管制
①确定建设规划区界限和用地数量，确保人均占地或总规模不突破规定标准。
②分阶段保护建设规划区内耕地，确需新增用地的优先供给非耕地或劣质耕地。
③建设未经批准，耕地及其他农用地不得擅自转用，耕地转用前必须在本区外开发复垦不少于所占面积且符合质量标准的耕地，或交纳相当的耕地造地费。
④规划区内农用地转为建设用地后再执行上述建成区管制内容。
3．未利用土地区的管制
未利用土地区主要管制内容有以下几个方面。
（1）禁止任何不符合规划、破坏自然生态环境的江河挖土或填土行为，不得擅自围湖造田。
（2）鼓励江河流域综合整治和河道疏浚；鼓励对废弃河道、零星坑塘水面进行土地整理。
（3）鼓励多渠道、多形式开发利用“四荒”土地资源，但应在取得开发许可前提下，根据土地适宜性保证一定的耕地开垦率。
（4）鼓励在陆地水域根据市场需要设立水产养殖区。
（5）防洪区外的滩涂、苇地及其他表层有土质的土地为农业后备土地资源，限制用于非农建设，开发利用应避免生态恶化。
七、实施土地用途管制的保证
新《土地管理法》在总则中明确规定：“国家实行土地用途管制制度。”法律全文自始至终体现了用途管制的原则。
1．分类确立土地用途是土地用途管制的基础
将土地按用途分为农用地、建设用地和未利用土地。为了实行土地用途管制，不论土地所有权如何，都应明确将获得的土地使用权分为农用地的使用权和建设用地的使用权，两者的权利内容不同。农用地的使用权是指对土地进行种植、垦殖、养殖的权利，不得从事建筑，从事建设的土地发展权属于国家。新《土地管理法》划分农用地和建设用地，在两类土地上所获得的土地权利不同，这有利于土地的所有者、使用者在土地用途管制的前提下依法使用土地。
2．土地利用总体规划是政府管制土地用途的依据
土地利用总体规划是指在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展要求和当地自然、经济、社会条件，对土地开发、利用、治理、保护在时间上、空间上的总体、战略的安排和布局，是国家实行土地用途管制的依据。土地利用应当符合国家和社会的整体利益，必须由国家通过制定土地利用总体规划来确定土地用途。为了克服土地利用上的地方和行业的局部利益，必须由中央政府来制定全国的土地利用总体规划，下级土地利用总体规划要依据上级土地利用总体规划制定。地方各级土地利用总体规划中的建设用地总量不得突破上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。县、乡、镇级土地利用总体规划还要规划土地利用区，明确土地用途，落实到地块，实行地块控制。土地利用总体规划的审批权限应适当提高，在与城市规划相交叉时，土地利用总体规划的审批权限应当高于或等同于城市规划的审批权限，便于城市规划与土地利用总体规划相衔接，城市、村庄和集镇规划不得突破土地利用总体规划中限定的建设用地规模。土地利用总体规划一经批准，就具有法定效力，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。
3．农用地转用审批是实现土地用途管制的关键
建设需要占用农用地的必须在土地利用总体规划确定的建设用地范围内安排，符合土地利用总体规划的方可批准农用地转为建设用地；不符合土地利用总体规划的，不予批准。使土地利用总体规划确定的用途，真正能落实到地块上，按用途实行管制。
4．土地用途登记是土地用途管制的关键
明确土地权利人的土地用途，进行土地用途登记，使权利人土地用途的权利内容在法律上得到保障。登记为农用地的，享有农用地的使用权，登记为耕地的享有耕作权，登记为林地的，享有种植林木的权利，但农用地不得随意转为建设用地。登记为建设用地的，就享有在土地上建筑的权利。实行土地用途登记，明确权利人的土地用途的权利内容，既保障了权利人土地用途的权利，又规定了权利人土地用途的义务，在土地权利登记中实现了土地用途管制。
5．法律责任是土地用途管制的强有力的后盾
对于非法占用土地新建建筑物和其他设施的，要按是否符合土地利用总体规划作出不同处理。对于符合土地利用总体规划的，可以没收建筑物及其他设施；对于违反土地利用总体规划擅自将农用地转为建设用地的，则必须拆除；对于在土地利用总体规划制定前已经建成的建筑物、构筑物，不符合土地利用总体规划的，不得重建、扩建，待建筑物、构筑物自然折旧后，恢复土地利用总体规划确定的土地用途。
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