农用地转用审批

农用地转用审批是我国总结了土地管理的经验和教训，又借鉴了国外管理土地的先进经验，控制农用地转为建设用地的重要措施，是土地用途管制制度的关键环节，在中央11号文件和《土地管理法》中都作了明确规定，这将成为今后我国土地管理的又一重要措施长期贯彻下去。

一、农用地转用的概念

农用地转用即农用地转为建设用地的简称，是指将耕地、林地、草地等直接用于农业生产的土地转变为用于建造建筑物、构筑物的土地即建设用地的行为。

农用地转用是新《土地管理法》中增设的内容，也是市场经济条件下，国家控制建设用地增长、保护农用地尤其是耕地而普遍采用的手段。

二、农用地转用应符合的条件

农用地转为建设用地，必须符合下列条件。

1．符合土地利用总体规划

土地用途管制制度的核心是土地利用总体规划，通过土地利用总体规划划分每一块土地的用途和土地使用的条件，向社会公告。农用地能否转为建设用地，首先应当看是否符合土地利用总体规划，如果符合土地利用总体规划确定的用途，即在建设用地区范围内，可以转为建设用地，否则将不得转为建设用地。我国的土地利用规划分为五级，即国家、省、地（市）、县（市）和乡级。国家和省级土地利用总体规划主要是宏观控制的规划，而县乡各级土地利用总体规划应划分土地利用区和明确土地使用条件，属于实施性规划，因此，农用地转用的主要依据是县、乡级土地利用总体规划。

但是，有一些大型的能源、交通、水利等项目，由于选址有特殊要求，在制定土地利用总体规划时很难确定其准确的位置，也就很难在土地利用总体规划图上反映出来，如果这些项目的建设都要通过修改规划后再办理农用地转用手续将会很复杂。因此，规定了国务院批准的大型能源、交通、水利等基础建设用地需要改变土地利用规划的，可先批准建设项目用地，再根据国务院批准的文件修改规划，省级人民政府批准的能源、交通、水利等项目与省级人民政府批准的土地利用总体规划不符的，也可以先批准项目用地，后修改规划。这既保证了规划的有效实施，也较好地协调了规划与建设项目用地之间的矛盾。

2．符合土地利用年度计划

土地利用年度计划是国家实行建设用地管理的宏观控制措施。土地利用年度计划中包括农用地转为建设用地的计划。其目的是控制建设大量占用农用地，造成耕地大量减少和农业生态环境的破坏。有人认为，只要有土地利用总体规划控制就可以了，可以取消土地利用年度计划。实际上，土地利用总体规划是一个较长时期的土地利用的总体安排，一般土地利用总体规划的规划期为10～15年。如果没有年度计划，就有可能将10～15年的建设占用农用地的指标在1～2年内全部用完。而今后几年建设还将需要用地，必然造成土地利用突破土地利用总体规划。再者，建设用地增长过快也会造成土地的闲置和对土地市场的冲击，造成土地资源的浪费和国有土地资产的流失。因此，必须通过土地利用年度计划对每年可以新增建设用地实行总量控制，不得突破。

3．符合建设用地供应政策

建设用地供应政策是控制建设用地方向的主要手段。通过制定建设用地的供应政策，不但有利于控制建设用地总量，防止大量占用农用地，同时还可以优化投资结构，防止重复建设，促进国民经济的协调发展。

建设用地政策由国务院土地行政主管部门根据国家产业政策制定。国土资源部根据国家产业政策将供地分为鼓励、限制、禁止等几种情况。对国家明确禁止建设的项目，要禁止为其办理农用地转用和供地；对国家鼓励投资的建设项目，应当优先为其办理农用地转用和供地。在国家对建设用地供应不足的条件下，优先保证国家急需建设项目的用地，使建设用地供应政策对国家经济起到调控的辅助作用。

三、农用地转用的批准权限

根据中央确定的土地要实行集中统一管理的原则，新《土地管理法》对农用地转为建设用地实行两级审批的原则，即国务院和省级人民政府审批，但考虑到我国的实际情况，将乡镇企业、农村公共设施、公益事业和农民宅基地等占用农用地的，授权地（市）级人民政府审批。

1．国务院的批准权限

（1）国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，包括：按照国家基本建设程序规定，由国务院及国务院有关部门批准可行性研究报告的项目，并且是在城市建设用地区之外需要单独选址的项目，国务院和国务院有关部门批准的能源、交通、水利、矿山等项目及中央军委批准建设的军事项目用地。

（2）省、自治区、直辖市人民政府批准可行性研究报告的铁路、公路、各种管线及大型的能源、交通、水利等基础设施项目占用城市建设用地区外的土地，涉及农用地转为建设用地的。

（3）省、自治区、直辖市人民政府所在地城市，城区人口在100万以上的其他城市以及国务院指定的其他城市的城市扩展用地。

（4）涉及基本农田的。根据《基本农田保护条例》第十五条的规定，基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变和占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或征用土地的，须经国务院批准。

2．省级人民政府的批准权限

（1）除报国务院审批之外的其他城市的市区扩展占用农用地的。

（2）县和县级市所在的城镇及其他建制镇建设扩展占用农用地的。

（3）地、市以下政府批准可行性研究报告的建设项目需要占用农用地的。

3．省级人民政府授权设区的市、自治州的批准权限

（1）土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地区内，为实施村镇规划而需要农用地转用的。

（2）已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地安排可由市、县人民政府批准。

四、农用地转用的审批程序

1．提出申请

由组织实施土地利用总体规划的县、市人民政府提出申请，其土地行政主管部门负责编制《农用地转用方案》、《补充耕地方案》等报批材料。

2．逐级报批

按规定由县、市人民政府逐级上报至省级人民政府或国务院，省级人民政府或国务院土地行政主管部门根据土地利用总体规划、土地利用年度计划、国家产业政策及补充耕地等情况进行审查。审查后由有批准权的人民政府批准。

3．组织实施

农用地转用批准后，由实施土地利用总体规划的地方人民政府及其土地行政主管部门具体组织农用地转用的事项。如果占用耕地，必须履行补充耕地的义务和责任。

五、农用地转用方案的编制

在申请农用地转用时，应拟定《农用地转用方案》，占用耕地的还应拟定《补充耕地方案》。

1．农用地转用方案编制的主体

农用地转用方案由实施规划的县、市人民政府土地行政主管部门负责编制。

2．农用地转用方案的内容

农用地转用方案应当说明：拟占用农用地的种类、位置、面积、质量、补充的期限、资金落实情况等，以表格的形式填写。同时另附以下材料。

（1）上级下达的土地利用年度计划或土地整理折抵建设用地指标的使用台账（复印件）。

（2）乡（镇）土地利用总体规划图，比例尺为1∶10000。

（3）建设项目可行性研究时，县级人民政府负责土地利用规划工作的部门提出具体的预审意见，即《农用地转用审查意见表》。