甘肃省白银市国土资源局平川分局
张龙 王小军 万国蓉 张辉军 孙文生
土地资源是一种不可再生的自然资源，土地是一国的立国之本，土地及依附其上的房屋是每个人安身立命之处，在我国法律体系中，土地权利是不动产物权的重要组成部分，实行最严格的土地管理制度，是由我国人多地少的国情决定的，也是贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，保证社会经济可持续发展的必然要求，土地依法依规管理显得非常重要。现就笔者在具体工作中遇到的一些问题和思考进行了简单、不全面的梳理。
一、在土地征收、报批方面
（1）法律规定征收农村集体所有土地，为经济建设和社会发展提供用地，是政府行为，必须按照《土地管理法》确立的征收土地制度，实行由县级以上人民政府统一征地，这里没有明确市所属的区人民政府的职能，从法律、法规具体规定看，县一级的区人民政府不具备征收土地的职能，那么区级国土资源部门的体制不同于县级国土资源部门，能否负责组织征地的审查报批和具体实施工作也没有明确，在具体工作中难以操作。
（2）征地程序不规范、征地标准不统一，有些地方由于为了完成固定投资任务，政府并没有足够的资金实施征地工作，只注重引进项目而忽视了征地程序，为了使项目尽快落地，有时由项目单位或项目业主单位进行征地，产生了多头征地、标准不一致的混乱局面，并且大多数征地都在报批前进行，违规行为难以制止。
（3）由市、县人民政府实施征地的一些重点项目，群众“漫天要价”，远远超过了省政府批准的征地补偿标准，也就是说土地补偿费和安置补助费超过了30倍也征不来，又不能强制征地，导致有些项目长期搁置，对于这种情况怎么处理需出台解决办法，对于一些项目征地批准后部分土地征收不来又无法供地的，按照国发[2004]28号文件规定农转用批准后，满两年未用地的，批准文件失效，对于已征收的土地怎么处置，也没有明确办法。
（4）从土地第二次大调查成果显示的是国有土地，但实际还是未经征收的集体土地，这类土地需要报批还是由当地政府直接征收，政策也不明确，在实际工作中也无法操作。针对以上存在的问题有以下思考。一是按照《土地管理法》及其相关的法律、法规，由省、市、县根据实际情况制定完善操作性强的征地补偿管理办法和适合本地实际的征地补偿分配办法，明确政府及其相关部门的职责。二是根据《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发[2010]96号）文件精神，建立完善征地补偿预存制度和征收土地预公告办法，根据实际情况可在征地报批前进行预公告，并结合省政府公布征地区片价和统一年产值标准进行核算征地补偿款，设立专户预存。用地经依法批准后按照《土地征收公告办法》的程序可将土地征收公告和征地补偿安置方案公告同步进行，依法实施征地工作。以上办法中要细化对土地补偿费安置费用合计超过30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，除从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴外，探索其他有效途径的解决办法。三是对依法确定（如土地二次调查、城市规划区变化等）为国有土地的集体土地的情况，为了简化办理程序，由市、县人民政府按照不低于当地的征地价格进行征收后储备。
二、处理土地纠纷方面
随着农村土地所有权、使用权确权登记发证工作的开展，解决了很多土地纠纷方面的问题，但是由于长期以来，我国土地管理薄弱，土地权属关系混乱，尤其建国后经历了数次大规模运动式土地调整，土地权属状况十分复杂，特别是插花地的纠纷，确权难度极大。针对土地历史遗留问题和土地权属复杂情况，解决土地纠纷时应该把握好以下几方面：
（1）在尽可能全面考虑社会稳定、保障土地的可持续利用等方面的因素外，要在坚持依法依规的前提下，坚持四项基本原则，即：“城市土地国有化原则，国有土地所有权性质不可变更的原则，尊重历史和面对现实的原则，有利于生产生活和社会稳定的原则”。
（2）分阶段认定处理，具体为：1950年土地改革阶段，1956～1958年合作化阶段， 1962年“四固定”阶段，1982年颁布《宪法》阶段。把在土地改革中是否颁发土地所有证作为划分国家所有与集体所有土地的重要依据；把农业合作化时期土地入社和实施《六十条》时土地已确定为集体所有作为确定集体土地所有权的主要依据；把是否征用作为划分国家土地所有权与集体土地所有权的标志。
（3）按照法律规定的国家土地所有权的推定原则，如果集体不能证明该宗土地为集体所有，则推定为国家所有。
（4）正确划分集体土地于集体土地之间所有权界限，主要把握分阶段处理国家建设征收集体土地于集体土地之间使用土地权属问题，对于重复征用的问题，应按照实际使用确定或按政策要求和土地利用现状确定。
（5）界线与面积不吻合的问题，因面积的准确性取决于测量方法或测绘人员的素质等因素的影响会产生误差，而界线则是较为稳定的，因此存在界线与面积不一致的情况，应按界线确定土地权属面积。
三、市所属的区人民政府的土地管理职能方面
按照《土地管理法》及其相关的法律法规中均已明确了市、县人民政府在土地征收、报批、出让、转让、划拨等土地管理方面的地位和职能，但市所属的区人民政府作为一级县级人民政府在土地管理方面具有哪些权利，应该承担什么样的职能，在具体工作中怎么做在法律、法规、政策中没有明确，在实际管理工作中要充分发挥市所属的区人民政府的作用，必须在法律、法规、政策中明确权利和责任，符合法律的精神。
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