湖北省武汉市土地利用和城市空间规划研究中心 陈韦 洪旗 陈华飞
当前我国经济发展进入新常态，经济增速由过去高速增长转为中高速增长，世界发达国家经验表明，经济放缓将促使土地供需发生变化，欧洲城市在1950年代至1960年代，经济增速最快，城市土地的年均增长速度是3．3%，到1980年代随着经济结构调整，城市土地的年均增长速度降低到1．7%，1990年代欧洲经济增长缓慢，城市土地的年均增长率降低到0．75%，已经大大减缓。世界大都市区土地利用其建设用地总规模一般都经历了“缓慢增长—加速增长—低速增长—基本稳定”的变化轨迹，达到稳定阶段的城市，建设用地的极限规模一般占都市区总用地面积的20%～30%。武汉市2005～2012年城市土地年均增速达到3．67%，正处于城市建设用地加速增长向低速增长过渡的阶段，建设用地占全市域的比例约占21%，新常态下土地节约集约利用提出了更高要求，武汉市努力探索一条引领新常态的节约集约用地之路。
一、新常态下武汉市节约集约用地的形势
1．建设用地由外延扩张向内涵挖潜转变，需要积极引导城市内涵式发展
随着经济增速的放缓，建设用地扩张也逐步放缓，2009年～2014年武汉市建设用地供应总规模已呈下降趋势，其中新增地供应规模下降幅度明显，而存量地供应规模和供应结构占比均呈上升趋势。并且在国家严格控制城区人口500万以上的特大城市新增建设用地的背景下，经济增长与外延扩张的矛盾越发尖锐。城市将从增量扩张为主转向存量、增量并存的深度调整。据统计，武汉市目前存量建设用地改造潜力较大，仅中心城区存量改造用地（“三旧”用地）面积就达121平方公里，需要积极引导城市内涵式发展。
2．市场的资源配置性作用增加，需提升市场对土地资源的配置
随着我国经济发展进入新常态，十八届三中全会提出了市场在资源配置中起决定性作用，市场配置资源，就是通过价格机制、利益分配机制等，使市场能更加高效的优化土地资源配置。近年来，武汉市建设用地扩张与地价不相匹配，导致建设用地粗放利用的现象严重，如武汉市汉南区工业用地规模扩张的“凸”型快速增长与地价的“凹”型增长呈现不匹配，反映出汉南区依然试图以土地增量换取GDP增量的发展模式，亟待提升市场对土地资源的配置。
二、新常态下武汉市节约集约用地机制探索
1．创建适应特大城市多目标、多层次、全覆盖评价制度，有的放矢盘活存量土地
为引导城市内涵式发展，首要盘清土地家底，武汉市以建设用地节约集约用地评价工作为依托，创建适应特大城市多目标、多层次、全覆盖评价制度，有的放矢盘活存量土地。
（1）针对特大城市用地规模大、行政区划多的特点，建立市-区两级评价体系，将评价从宏观、中观层面深入到微观层面，在市级层面以全市域建设用地为评价对象，从宏观上了解土地利用存在的问题，从中观上掌握不同空间功能区土地集约利用程度和挖潜潜力。在行政区评价层面开展宗地评价，通过宗地评价客观真实反映可改造宗地分布状况、预期潜力释放水平，使存量土地挖潜时序安排、挖潜效能更具操作性，有效促进处于用地管理落实层面的区级政府有效挖潜，如江汉区通过评价发掘了741．74公顷，江岸区发掘了1344．75公顷可改造用地，青山区发掘了1418．09公顷可改造用地，汉南区发掘了2645．41公顷可开发改造用地等。
（2）针对城乡结合部土地集约利用水平低、农村建设用地粗放闲置现象严重等问题，武汉市将城市建设用地集约利用评价延伸到城乡结合部和农村地区，建立从建成区到城乡过渡地带再到城市外围农村地带的“建成区-城乡结合部-农村”的评价体系，使评价结果能全面客观反映城镇建设用地、工矿建设用地、农村建设用地等各类建设用地集约利用状况。如通过《武汉市城乡结合部土地集约利用评价》，武汉市中心城区城乡结合部用地潜力达到118．17平方公里。
（3）针对规划节地评价制度缺乏，武汉市将城市建设用地现状评价扩大到建设用地规划评价，建立“现状-规划”评价体系，创新进行规划地块潜力评价，提高规划方案的科学性和合理性，保证评价结果多层次应用。创新性地在建设项目规划方案论证过程中进行节约集约用地评价，促进建设项目用地优化设计、分层布局、充分利用地下空间。如武汉市航空路规划方案就是集地下交通、休闲、停车场、绿化环境、产品展示于一体，有效促进了土地集约节约利用。
（4）将开发区评价扩展到中央商务区、文化创意区等各类功能区评价，建立不同用地功能区评价体系，全面反映各类功能区土地集约利用差异，建立更加精细化的功能区评价体系。如武汉市以光谷生物城为例，对生物产业功能区进行了评价，发现了产业链、产业功能、利用效益等多方面的问题，提出了产业升级、产城融合等提升土地节约集约利用的建议，促进了功能区土地集约利用。
2．制定依托节约集约用地评价的规划引导策略，优化土地利用空间布局
为加强规划对土地集约利用的引导和管控，武汉市将土地节约集约利用评价成果服务于城市规划编制，在国内首次将土地集约利用评价与发展规划相结合，基于评价结果对现有的规划策略、空间布局、宗地开发等提出调整优化意见，制定了依托节约集约用地评价的规划引导策略，从规划实施来促进土地节约集约利用。
（1）基于总体评价的规划目标优化。以解决总体评价发现的问题，制定促进节约集约的产业提升、人口聚集与疏解、城市空间拓展、环境优化等方面规划策略，同时根据评价理想值，优化发展规划人口、用地、产业等目标，以总体评价促进宏观规划目标的优化。如江汉区在集约利用评价基础上提出了人口转移、旧城改造、产业功能提升、地下空间开发等发展策略，对54个地块用地布局进行了优化调整。
（2）基于功能区评价的规划管控。通过功能区评价，掌握不同区位、不同类别用地土地集约利用水平以及用地规律，提出城市各类用地的合理建设标准和集约利用标准，根据不同地块的用地性质、用地规模、环境容量、交通条件等因素综合确定规划控制指标进行规划管控。以功能区评价促进中观规划（分区规划、控规）优化。如青山区在集约利用评价基础上制定了工业用地准入投入产出、容积率控制标准、退出时的税收标准等。
（3）基于宗地评价的规划方案制定。通过宗地评价，得到各个地块的潜力大小，根据经济测算确定地块开发强度，制定立体空间开发方案，确定开发间距、高度、地下空间利用等节地技术指标，以宗地评价促进存量地块的立体节地开发。如江岸区通过评价对101宗可改造地块开发的用途、产业导向、推荐强度以及城市设计要求等提出综合建议，有效促进了规划的优化落实；青山区制定了120宗地块改造方案、江岸区制定了137宗地块改造方案，保证了宗地土地开发的最大效益。
武汉市通过制定依托节约集约用地评价的发展规划，加快存量土地开发的指导，如江汉区、江岸区把集约利用评价盘查的可开发用地直接作为政府土地储备地块和“三旧”改造地块，并编制了土地储备计划、房屋征收计划、“三旧”改造计划，促进存量土地开发，推动了武汉市节约集约用地。
3．构建促进土地节约集约利用的全域一体化基准地价调控体系
为促进土地资源的市场化配置，实现全市“一盘棋”的地价调控，武汉市构建了全市一体化的基准地价控制体系，全市统一编制、统一组织，实现市、区地价一体化衔接；构建了节约集约用地导向的基准地价体系。
（1）创建了特大城市“1+1+N”的多层次、全覆盖的基准地价体系。以“1”个全市域地价等别进行中心城区和新城区地价平衡与控制，防止部分地域为招商引资随意降低土地价格门槛，造成土地粗放利用；以“1”个都市发展区基准地价覆盖全市城市建设用地，对级别基准地价进行细分，建立区片基准地价，以更加精细化的价格管控土地利用，以更小的地价梯度促进土地资源的优化配置；以“N”个乡镇基准地价覆盖城市外围乡镇建设用地，有力促进乡镇之间协调发展。形成等别-级别-区片多层次的基准地价体系，并且武汉市在区片基准地价的基础上建立了标定地价样点，适时监测区片价格变化，为土地价格调控土地集约利用奠定了坚实的基础。
（2）构建了节约集约用地导向的基准地价体系。在容积率修正中采用容积率越低、修正系数越大的分段函数修正方法，在容积率低于1时，最大修正系数可达到10以上，更好的促进土地节约集约利用；增加商业楼层修正，高楼层适当降低楼面地价以激励商业立体化开发利用；设立短期租赁修正系数对租赁价格适当降低，促进建立“长期租赁、先租后让、租让结合”的土地供应制度；设立了层层递减地下空间修正系数，地下三层开始不计收地价，促进地下空间的开发利用；设定产业导向修正系数，对重点产业用地给予地价70%～80%的调节系数，促进产业优化升级；通过加强价格调控促进土地节约集约利用。
4．建立“以地控税、以税节地”的节约集约用地监管平台
为加强土地利用效益的监管，武汉市国土规划局与地税局共同研发了武汉市土地税源管理地理信息系统，按照“一张图、一套库、一个平台、一套动态更新维护机制”的“四个一”体系架构进行设计，目前通过系统共享了全市土地税源征管中涉及土地征用、土地出让、土地转让、土地开发、土地保有全过程共计近67万条信息，实现国土信息和地税信息有机整合和充分利用，地、税联合，及时掌握用地税收信息，加强低效土地的监控和管制。
三、结语
经济发展新常态下武汉市主动创新，积极转变土地利用方式。以节约集约用地评价为抓手，盘清可开发改造用地，有的放矢盘活存量土地，为经济转型发展谋求空间；依托节约集约用地评价制定规划，优化土地利用空间布局和用地方案，以规划引导土地节约集约利用；加强全域一体化基准地价调控，更好的发挥价格在土地资源中的配置作用；建立“以地控税、以税节地”的节约集约用地监管平台，加强低效用地的监控和管制。武汉市以节约集约用地倒逼社会经济发展转型升级，在认识、适应、引领新常态中主动作为，保障武汉市科学发展，推进国家中心城市建设。
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