江苏省淮安市国土资源局淮阴分局 林彬 刘伟
我国人多地少，耕地资源稀缺，当前又正处于工业化、城镇化快速发展时期，建设用地供需矛盾十分突出。切实保护耕地，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子，是关系民族生存根基和国家长远利益的大计，是全面贯彻落实科学发展观的具体要求，是我国必须长期坚持的一条根本方针。加大土地整理项目建设，是国家实现土地资源可持续利用、耕地总量动态平衡的重要保障。现行的土地整理正在从数量型向节约、集约型的转变，大力开展建设用地的整理成为土地整理的必然趋势。目前从江苏开展的城乡挂钩和万顷良田项目已初显成效。
一、主要成效
1．农业生产条件明显改善
通过土地复垦改变了实施项目所在乡镇田、地、塘、河交叉，地块零星分散，利用率低的状况。复垦后的土地，与周边耕地连为一片，地块规模成倍增大，为实现电力化、节水化灌溉、机械化耕作创造了条件。
2．耕地保护措施得到有效落实
通过城乡挂钩和万顷良田项目的实施，新增的耕地经省市验收确认后均可划入基本农田保护区。为切实保障耕地保护措施贯彻落实到位，我们采取多种措施，责任落实到人。区、乡、村各级干部和农民群众对这些高标准农田倍加珍惜，保护意识明显增强，推进了耕地保护措施的有效落实。
3．建设用地保障能力明显提高
通过实施城乡建设用地增减挂钩项目，达到以城补乡、以工促农的根本目的。在改变农村落后面貌、改善农民生活条件，加快推进社会主义新农村建设的同时，较好地解决城市化、工业化发展用地量大与保障难的矛盾，有效保障了市区城镇化、工业化快速发展的用地需要。
4．效益农业发展得到有力推进
以土地复垦和标准农田建设为契机，结合土地整理发展效益农业，大规模推进了农业产业结构的调整和农用地经营权的流转，建成了一大批优质粮种植基地、果品基地和蔬菜基地。经整理的土地有三分之一以上逐渐落实了产业结构调整。
事实上，建设用地整理也是耕地保护的现实要求，一直以来，城乡建设占用耕地都是生态退耕和农业结构性调整之外、造成耕地锐减的主要因素，但快速城镇化和村庄用地的习惯性粗放使用方式却导致建设用地低效混乱蔓延的趋势越演越烈。另一方面，城市新增建设用地的需求一般都集中在城市近郊设施环境、耕种条件都较好的地区，作为土地整理不可或缺的组成部分，作为国家法律政策的鼓励对象，作为现实条件与发展趋势的双重选择，建设用地整理的开展意义不言而喻。
从可持续性、整理潜力和国家政策要求来看，我国建设用地整理的重点在农村建设用地整理上，主要通过农村建设用地整理，在有效的利用现有土地资源，改善农村生产生活条件和环境的同时，利用土地流转的方法缓解建设用地供需矛盾，从而起到保护耕地作用，紧密结合当前管理工作的需要，已经提出了“加强规划管理，建立挂钩周转指标，拓展国家投资的资金渠道，建立以项目区为单位的管理方式，设立试点总结经验”等一整套推进农村建设用地整理的具体措施。
未来建设用地整理主要区域在小城镇和城乡结合部，应以“近远结合、分类实施、规划同行、重点突破”为基本战略，以制定法规，明确范围，完善机制，加强管理，控制风险，推进市场化动作和合理分配利益为具体的实施策略。
二、开展农村建设用地整理要做好几点
1．充分认识开展农村建设用地整理的意义
（1）实施农村建设用地整理是改变农村面貌的重大举措。改革开放以来，农村面貌和农民住宅发生了很大变化。但是农村建设缺少统一规划，布局分散的状况已经不能适应新农村农业现代化和推进城市化的需要。开展新农村建设用地整理是改善村容村貌和农村居民生产、生活条件，加快社会主义新农村建设步伐的客观要求；是落实土地基本国策，盘活存量土地，优化土地利用结构的重要措施；是解决建设用地指标不足，满足经济快速发展对建设用地需求的正确选择。
（2）农村建设用地整理是实现新农村建设的现实需要。一方面积极开发建设现代化新农村需要，农村建设用地整理是增加有效耕地面积，促进农村产业结构调整，增加农民收入和集体收入的重要途径。另一方面新农村建设需要利用农村建设用地整理提供资金支持，双者双向互动，相得益彰。
2．充分理解农村建设用地整理的内涵
（1）农村建设用地整理包括农村居民点整理和农村工矿废弃地整理。农村居民点用地整理，以优化城乡居民点布局，提高用地效率和集约化程度为目标，基本内涵指农村居民点数量、布局以及对农村居民的用地规模和结构、布局进行综合调整。主要是运用工程技术及调整土地产权，通过对农村居民点用地的规模，结构及空间布局的再调整，使农村居民点适度集中，提高农村建设的集聚度和农村居民点土地利用强度，促进土地利用合理化、科学化，以改善农民生产、生活条件和农村生态环境。
（2）农村工矿废弃地的整理。主要是农村已经破产或废弃的工矿企业的集体所有的建设用地，通过工程技术手段，对其进行重新的复垦整理，使其达到耕作标准的过程。农村工矿废弃地的整理是农村建设用地整理的一个重要方面，对改善农村生态环境以及农民生产、生活条件、优化土地利用结构、促进土地可持续开发利用有着重要意义。
3．充分把握农村建设用地整理的基本原则
（1）科学规划、优化配置的原则。根据土地利用总体规划、城镇建设规划和村镇建设规划的要求，科学编制农村建设用地整理规划，引导城乡用地合理布局和土地利用结构调整优化。
（2）尊重农民意愿，维护集体和农户土地合法权益的原则。按照相关法律法规，以及土地利用总体规划的要求，取得相关集体土地所有权人的同意，充分尊重农民意愿，不搞强制搬迁，切实维护农民个人、集体经济组织和其他有关个人、单位的合法权益。对于因搬迁对农民或集体经济组织造成损失的，要给予相应补偿，并保证农民生活水平不降低。
（3）政府主导，协同推进的原则。在地方政府的统一领导下，由国土、发展改革、城镇规划、建设、财政、农业、民政、环保、水利、人社等部门协同开展工作，在科学认证基础上，进行规范操作。农村建设用地整理开发是一项复杂的系统工程，不可能全依靠政府进行整理，需要运用经济手段，引入市场机制，充分发挥市场主体作用，调动方方面面积极性。
（4）因地制宜，促进土地可持续利用的原则。在农村建设用地整理开发的过程中，要十分注重土壤质量的改良，注重农村生态环境和农业生产设施的改善，按照保护生态环境、提高环境容纳能力的原则，实施各项土地整理的生物和工程技术措施。同时，要注重发扬人文精神，要注意有选择地保留民族、民俗等文化遗产和建筑，要充分考虑农民的意见和建议，做到农村居民点整理与文化建设相统一。
（5）农房集聚改造，节约使用农村建设用地的原则。农房集聚改造是城乡经济、社会转型发展的强大动力。在农房集聚改造中，必然涉及到乡村行政、经济组织，涉及农户资产和住地的变化，涉及户籍和产权等关系。为有利农房集聚改造，必须实行政、经分开，资、地分开，户、产分开，同时实施股改、地改、户改，用“三分三改”的办法来破解城乡二元经济，促进城乡一体化发展。
4．充分做好农村建设用地整理权属的调整
农村建设用地整理，对土地所有权、使用权调整采取不同的方法。针对农村居民点，农村工矿废弃地，结合农田基本建设对农村建设用地、田、水、路等进行整理，依据不同的整理形式，适用不同对象。
（1）土地所有权的调整。农村建设用地整理过程中，整理区内部分建筑物，包括农民住宅等，按照农村建设用地整理规划及村镇规划进行迁并，地上建筑物、青苗等附作物，作为他项权利要进行补偿，补偿费用计入整理费用。迁并过程中按照就近原则并入他村的，其占用的土地应按照公认的准则，在相邻的农地上以等量的原则进行权属调整置换。成片土地整理过程中，涉及村界调整的要进行村与村之间土地所有权的调整，这种调整必须以整理土地格局所涉及的地块走向所决定的新村界为仲裁的出发点，若调整的地块质量不同，则按照让出或并入地块的等价的原则进行补偿；若调整的地块质量相同，可按照等量原则调整村与村之间的土地所有权。
（2）土地使用权的调整。按等质、等量方式进行调整。这种土地使用权调整只能在稳定经营承包权的基础上，按照整理前后土地数量质量相当的，将整理后的土地重新分配、认定，并签订土地权属界线认可书和土地经营承包证书。由于整理后地块面积变大，块数变少，可能出现同一地块几户共同经营的状况，可采取在地块中设立一些象征性的地块标志来加以区分。按照股份制和租赁方式进行调整的方法。按照农民自愿的原则，对整理前的土地评估或土地质量评估折股，自愿组建股份制土地经营组织，统一经营土地，并按股权多少参与土地收益的分配；也可将分户承包的土地适度集中整理，并将整理后的土地通过协议或者招标的方式租赁给种田大户，签订租赁合同，租赁费用分配给农地承包权的农户或者用于养老保险等社会福利事业。
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