河南省三门峡市公共资源交易中心 李雪芬 孟宪文 倪超
在商务中心区建立的初期，城市建设以政府为主导，主要通过招商引资进行城市建设，城市面貌有很大变化，但市场反应并不强烈。三门峡市位于河南省西部，以黄河为界，北接山西，西连陕西，东连洛阳，南接南阳，地貌以山地、丘陵和黄土塬为主，山地约占54．8%，丘陵占36%，平原占9．2%，可谓“五山四陵一分川”。独特的地貌条件给土地利用带来极大的难度，而近几年随着三门峡市作为中原经济区、黄河金三角实验区的交集地，三门峡市委市政府贯彻落实省委、省政府加快“两区”（商务中心区和特色商业区）建设、贯彻落实三门峡市“四大一高”战略以来，经济的发展日新月异、城市面貌发生了很大的变化。因此，以三门峡为例研究城市化进程中土地利用过程中存在的问题，对于山地、丘陵、黄土塬地带的城市发展和土地利用具有一定的借鉴意义。
一、土地利用特点
1．土地利用难度大
商务中心区地貌以黄土塬为主，沟深、沟多，地不成形，给道路修筑、给排水管网、高低压电网、供暖供气、通讯电缆的铺设和土地平整带来很大的技术障碍，土地利用前期工程难度很大。
2．因地制宜建设景观生态系统
三门峡城区北部黄河沿岸大部分为自然沟壑、荒坡和滩地，城市工业、生活垃圾的倾倒和村民在滩地的耕作，对该区域植被造成了很大破坏，造成黄河沿岸水土流失、塌方现象严重。三门峡市委、市政府为实施“大旅游”战略，有效利用有限的资源，促进经济的可持续发展，启动三门峡沿黄半岛景观带建设，建成黄河公园并免费开放。
为有效利用商务中心区内的沟壑，建设生态宜居的城市，在进行前期开发建设的同时，启动了景观生态系统建设。在商务中心区沟壑纵深的地区，在原来地形地貌的基础上，采取工程、技术措施，建成欢乐谷公园。
商务中心区西侧的苍龙涧河，是一条季节性河流，通过区域治理工程，对防治苍龙建设洪水灾害、改善城市面貌及居民生活环境、促进商务中心区的建设发挥重要作用。
3．商务中心区建设基础设施先行
三门峡商务中心区就是围绕三门峡高铁南站，建设高端商务、旅游集散、休闲购物板块，形成城市建设的新中心和面向黄河金三角地区的高端服务平台，打造三门峡经济社会发展的重要增长极。
三门峡市商务中心区是贯彻落实省委、省政府加快“两区”（商务中心区和特色商业区）建设、促进产业集聚发展的重要举措，也是三门峡市“大商贸战略”的重要平台。商务中心区采取“封闭运行、自求平衡”的经济运作机制强力推动基础设施建设，在短短的3年时间全面建成基础设施，城市道路、给排水管网、高低压电网、供暖供气、通讯电缆等具备使用条件。
4．供地重点区域由建成区向商务中心区和旧城改造转移
近几年来，随着建成区内土地市场的发展，可直接进入土地一级市场的土地已经供应殆尽，供地的重点区域由城市建成区向商务中心区建设和旧城改造转移。近几年土地供应情况如下表所示。
表一 三门峡市土地供应情况一览表（单位：平方米）
5．建设用地供应存在流挂情况
表二 三门峡市流挂情况统计表（单位：平方米）
商务中心区的建设是以政府政策为导向的，在整合城郊和三门峡市高铁站附近的农村土地而成立的，其目标是逐步成为现代化的城市新中心，成为三门峡市经济社会发展的重要增长极。基于这个目标，三门峡市政府大力开展招商引资，引导国内有资信实力和品牌优势的房地产企业或企业集团，进行规模化开发和集团化运作。即便如此，在进入用地手续办理阶段，仍有部分地块出现流挂的情况。
二、原因分析
1．政策引导，市场参与
“两区”建设如火如荼的场面，得益于三门峡市委市政府贯彻实施省委省政府加快“两区”建设的政策要求，得益于三门峡市“四大一高”战略的实施，这些政策使得商务中心区成为实施“大商贸”战略的平台，顺利入驻商务中心区的业主也基于这一政策红利，积极响应。
2．土地利用与土地整理、综合治理并重
在城市用地快速扩张的前提下，应力争土地供应和土地整理同时进行，保证在经济发展利用土地情况下耕地数量不减少，耕地质量不降低，确保耕地红线不突破和粮食安全有保障。首先，城市的发展使得耕地被征用，经农转用审批进入土地市场，成为建设用地，保障经济发展；其次，对经过土地整理可以作为耕地的，政府及其主管部门严格按照《土地复垦质量控制标准（TD/T1036-2013）》的要求，进行土地整理，及时补充耕地；通过工程、技术手段，使区域内的沟壑、河流既发挥防洪泄洪，也提供景观、休闲场地的功能。
3．存在“政府失灵”
在商务中心区建设的初期，政府主导，招商引资，但是市场反应并不强烈，无论门面房还是商品住宅，消费者并不热衷购买，反而持币观望。说明在城市土地资源配置过程中“政府失灵”：政府招商引资建好工程，却不能强迫消费者进行购买。
4．景观生态系统的设计，提升了土地利用环境质量
上述休闲景观在改善城市土地生态环境，提升环境生态品质方面有着举足轻重的作用，既保护了生态环境敏感区（如城区北部黄河沿岸部分），又优化了城市景观生态结构，同时在一定程度上增加了城市内部的绿地比例，进一步提升了土地利用环境质量，增加了环境的自我调节能力，美化了城市生态环境。
三、对策和建议
1．转变用地理念，强化法治国土观念
当前国土资源管理的形势日益紧张，任务日益加重，国土工作者应进一步将权力关进法治的笼子里，强化市场为主导配置资源的理念，更好发挥政府作用。深入贯彻依法管理国土资源的理念，积极打造文明国土、法治国土建设。
2．盘活存量建设用地
土地资源的数量是一定的，而城市的扩张和对耕地资源的占用在短时间内是无法停止的，因此，在城市化占用耕地的基础上，加强对存量建设用地的改造和再利用势在必行。把旧城改造和盘活存量建设用地结合起来，改善城市内部生态环境，控制总量、限制增量、盘活存量、提高质量。
3．转变经济增长方式
要建设生态文明，实现国土资源的可持续利用，最根本的是实现经济增长方式的转变，改变传统的资源高度依赖型的发展模式，重视和发展建立在资源循环利用基础上的经济发展模式，实现经济发展、社会进步和环境保护的“三赢”。
4．加大土地整理力度
城市化和耕地保护是一个地方经济社会发展过程中不能避免的两个问题，两者相互制约又相互促进，在实际工作中要正确处理好耕地保护与城市化之间的关系。土地整理是协调二者之间关系的一个重要纽带，城市化势必要占用更多的耕地，而土地整理一方面可以将耕地后备资源通过工程、技术手段转变为耕地，从而在保证经济建设必须占用耕地的情况下，实现耕地总量动态平衡，确保耕地红线不突破和粮食安全有保障；另一方面，通过土地整理，将城市内低效利用的土地、闲置土地，用行政管理和市场参与的形式进行整理——收储——综合开发，通过盘活存量建设用地，积极推行国土资源的循环利用，实现节约集约利用。
5．政策主导与市场主导相结合
商务中心区建设的前期，政府大力推行招商引资，在商务中心区建设的中后期，需建立竞争机制，按照土地供应计划供应土地，强化市场为主配置资源的功能，更好发挥政府作用，避免城市土地资源配置中的市场机制与政府机制中各自存在的内在缺陷，以更好地利用有限的国土资源。
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