万州区关于开展节约集约用地专题调研报告

重庆市万州区国土资源局 魏卡

万州区位于长江上游地区、重庆东北部，处三峡库区腹心，属长江上游区域中心城市。万州区为“全国地名公共服务示范区”，获得过“重庆市文明城区”、“平安建设先进区（县）”、“平安畅通县区”等荣誉称号。截至2013年底，万州区辖52个乡、镇、街道。近年来，万州区积极转变土地管理和利用方式，控制增量，盘活存量，进一步提高了节约集约用地水平，有力地促进了经济社会可持续发展。

一、全区节约集约用地工作开展情况

1．严格控制建设用地总量，减少新增建设用地规模

（1）严格控制建设用地总量。坚持以土地利用总体规划统筹各区域、各行业发展用地，严格控制建设用地尤其是城乡建设用地总量，减少新增建设用地总量，控制新增建设占用耕地的数量。规划实施至今，全区建设用地总规模34399公顷，城乡建设用地27966公顷，交通水利及其他建设用地6433公顷，城乡建设用地等各项建设用地总量控制在土地利用总体规划确定的目标内，较好实现了本轮规划控制目标。

（2）不断优化土地利用结构和布局。加强土地利用总体规划宏观调控，以保障经济社会可持续发展、促进生态文明建设为目标，坚持统筹城乡用地，合理确定用地布局、结构和时序。严格按照土地利用总体规划划定的“三界四区”落实建设用地管制边界和管制区域。开展土地规划实施与计划执行情况专项清理和土地规划实施影响评估，适时优化土地利用结构与布局。划定永久性基本农田、生态保护区，加强地质灾害防治，实施低丘缓坡土地综合开发利用试点，城市建设组团式发展，生活和基础设施用地逐步增加，较好实现了生态涵养发展。

（3）落实单位GDP建设用地下降目标任务。按照重庆市国土房管局下发的目标任务，2015年末全区单位国内生产总值建设用地规模为860亩/亿元。从2012年开始，万州区全面落实建设用地总量控制和减量化战略目标，持续开展国内生产总值建设用地规模下降的年度评价。2011年全区单位国内生产总值建设用地规模为812亩/亿元，较基期年2010年下降了16．24%；2012年为716．48亩/亿元，较基期年2010年下降了26．09%。

2．着力盘活存量建设用地，提高土地利用效率

（1）大力实施农村土地开发整理。加大土地开发整理力度，积极推进项目建设，确保耕地占补平衡。结合土地开发整理对农村地区的田、水、路、林、村进行综合整治，严格按照要求实施土地开发整理项目，达到了增加耕地面积、提高耕地质量、改善农业生产和农村人居条件、保护和建设生态环境的目的。2009年至2013年，实施区级土地开发整理并经市级验收合格项目共计35个，规模9680．8470公顷，新增耕地1296．6公顷；实施市级土地开发整理并验收合格项目共计13个，规模5649．29公顷，新增耕地602．4986公顷。

（2）开展城市低效闲置土地专项清理处置工作。2010年4月，万州区全面开展闲置土地清理工作，对清理出的闲置土地，分门别类提出了处置意见，并逐一落实了责任领导、责任部门和责任人员，以确保清理处置到位。通过清理，共收回闲置土地5宗386亩，督促业主开工建设23宗1263亩。从2010年至今，全区组织对低效闲置用地较为集中的双河口片区和松林包片区进行了针对性的清理和处置，并多次召集相关部门进行专题研究，组建了工作班子，明确了工作任务，建立了协调机制。现已收回双河口片区13家单位416亩和松林包片区9家单位476亩低效闲置土地。

（3）严格实行工业用地使用标准。按照《工业项目建设用地控制指标》要求，将投资强度、容积率、绿地率等工业项目用地控制指标调控，贯穿于招商洽谈、投资签约、规划设计、竣工验收全过程，实行“三不准入”和“一调整”，即不符合产业政策和规划布局的不准进入，投资强度和产出强度不达标的不准进入，环境影响评价不合要求的不准进入和容积率、建筑系数等未达到控制指标要求的，必须依法调整规划设计方案。同时，大力建设标准厂房，引导企业采取租赁楼宇生产等方式，腾出更多空间，提高现有建设用地使用效率。对工业用地出让后，在符合规划、不改变土地用途的前提下提高土地利用率和增加建筑面积的，不再补缴地价款。

（4）填沟造地，不断增加建设用地。全区积极实施填沟造地，改造不可建设用地，受到了国土资源部和市政府的充分肯定。多年来，万州区将符合城市规划、有土地开发整理增值潜力的溪沟、河滩地列入土地整治规划，以优惠政策鼓励投资，多渠道筹集6亿多元造地资金，对龙宝河、驷马桥沟等12处不可建设用地实施筑堤回填造地，增加可建设用地186．51公顷。除用于城市基础设施建设的48．84公顷土地外，其余均以招拍挂方式出让供应，用于城市开发建设。通过填沟造地，既增加了建设用地，又增加了财政收益；既解决了近2万人移民安置用地，又与库岸整治相结合，为国家节约库岸治理资金5000多万元。目前，正在实施的苎溪河、大河沟和黄泥包至万一中段消落区截弯取直回填造地工程，可造地245公顷，扩展了城市发展空间。

3．强化节约集约用地评价和宣传，形成共识

（1）认真开展开发区土地集约利用评价工作。开展开发区土地集约利用评价工作，不仅反映了开发区土地集约利用程度，而且是开发区扩区升级的重要依据。从2009年开始，万州区即根据开发区土地利用状况、用地效益和管理绩效三个方面，对万州经开区（原万州工业园区）和渝东开发区开展了土地集约利用评价工作，在2010年和2012年又进行了两轮更新评价。从新一轮更新评价成果显示，万州经开区综合分值达到93．41分，渝东开发区综合分值达到91．09分，均达到土地集约利用要求。

（2）全面启动城市建设用地节约集约评价工作。按照国土资源部和重庆市国土房管局的统一安排，已经启动全区城市建设用地节约集约评价工作，明确了技术承担单位，收集了经济社会发展、地籍、土地规划和利用等基础资料，正在对全区用地状况、建设用地集约利用潜力进行初始评价，通过评价，提出挖潜措施和下一步的对策建议。

（3）加大节约集约用地宣传力度。利用多种媒体渠道和土地日、世界地球日等活动平台，深入宣传全面落实节约优先战略，提高土地利用效率和效益的政策、做法和先进典型，促进形成节约集约用地的全民共识。

二、节约集约用地存在的问题

1．相关配套政策文件滞后

在国务院、国土资源部分别下发了关于促进节约集约用地的通知后，市政府和市国土房管局也分别下发了相关通知意见，对节约集约用地提出了要求。国土资源部再次以国土资源部第61号令下发了《节约集约利用土地规定》，进一步细化了节约集约用地的规定。但万州区只是停留在文件的执行层面，并没有制定和出台全区节约集约用地的规范性文件，缺乏顶层设计和统领性的政策纲领。

2．土地供应管理及批后监管不足

随着征地制度的改革和征地安置补偿政策的调整，现行征地拆迁安置补偿难度逐步增大，大量土地均无法在短时期内完成安置补偿并进行供应。加之相关储备机构将部分土地向银行进行了抵押贷款，导致一些道路、广场等基础设施用地无法办理供地手续而影响了供地率。同时，由于基层国土部门人手有限，没有定期组织对土地进行批后巡查，一些土地供应后，因规划调整、拆迁、地灾治理等原因，导致无法按期开竣工，形成闲置。

3．规划实施管控有待进一步加强

一是土地利用总体规划实施管理不够完善。对新增农村居民点用地管控力度不够，村民选址随意性较大，部分新增农村居民点用地未在土地利用规划确定的范围选址。二是土地利用规划空间布局与城镇规划布局存在一定的差异。因城市（镇）控规滞后于城市（镇）总规，城镇用地布局与城市（镇）控规存在差异，部分控规建设用地不符合土地利用总体规划，部分基本农田空间布局、农村居民点用地分布等与规划存在差异。三是规划与当前经济社会发展战略不相适应。按照市委四届三次全委会对万州区提出的功能定位，现行土地利用总体规划确定的城镇工矿用地将无法满足规划实施后期经济社会发展用地的需要。

4．开发区节约集约用地评价标准的合理性不够

因开发区土地集约利用评价相关技术标准调整，评价范围调整为由“主区”和“发展方向区”组成，且“发展方向区”的划定将作为开发区扩区升级和区位调整的重要依据。但在实际工作中，一方面，由于“两规”调整的滞后性，影响了范围的划定，如万州经开区现阶段重点发展的新田园，由于评价时点规划尚未调整而未纳入划定范围，渝东开发区则仅在高铁塘坊片区划定发展方向区，其他区域也因规划尚未调整而未纳入划定范围。另一方面，万州经开区现行规划为“一区五园”，但按新的评价标准，“发展方向区”的划定不超过3个区片，也将会影响万州经开区的范围划定。

5．工业用地相关政策亟待调整

一是按照规定，工业用地必须招拍挂出让，但在公告时，均要求竞买人经营许可范围与出让土地的产业要求相符合。因此，工业用地招拍挂出让只是流于形式，无法形成真正的竞争。二是按照现行办法，工业用地出让年限一般确定为50年，而一般企业正常成长周期约为8～12年，有的企业可能长些，但也远达不到50年，过长的出让年限导致工业用地低效利用等现象。三是因城市规划调整，很多工业用地都调整为了商住用地，并按规定重新招拍挂出让。但在招拍挂过程中，其土地增值收益如何分配，改变规划条件带来的增值收益和土地本身的增值收益如何界定，无法明确。

三、节约集约用地的措施及建议

1．加强顶层设计

根据国务院、国土资源部、市政府和市国土房管局下发的关于节约集约用地的相关通知意见精神，尤其是按照国土资源部《节约集约利用土地规定》（第61号令）的相关规定，结合全区实际，在充分征求发改、规划、建设、规划、园区管委会等部门意见的基础上，以区政府的名义制定出台全区关于节约集约用地的贯彻意见，通过规模引导、布局优化、控制标准、市场配置、盘活利用等手段，加强顶层设计，让节约集约用地成为全民共识，促进全区节约集约用地水平不断提高。

2．加强土地供应管理及批后监管

一是提高土地供地率，督促业主加快推进征地拆迁安置补偿进度，尽快形成供地条件；加快办理各类建设用地供应手续，对市政道路、绿化等公共设施用地，督促业主筹集资金、尽快解押，并完善供地手续。二是加大闲置土地清理处置力度。对因政府或政府部门原因导致不能开竣工的，采取延长开工期限、土地置换等方式进行处置，对因企业自身原因导致不能按期开竣工的，督促企业加快开工建设，并征收土地闲置费或依法进行收回。

3．加强规划实施管控

一是根据土地利用总体规划实施中期评估结论及时开展土地利用总体规划修改。根据全区新的功能定位和发展战略，需要适当增加城镇用地规模；结合休闲度假地产规划、城乡规划体系确定的城市（镇）发展布局等，适当调整允许建设区、有条件建设区等“三界四区”的空间布局；在维持全区耕地和基本农田保有量的基础上，因地制宜，优化耕地和基本农田布局；根据新农村建设有关规划，优化农村居民点规划布局。二是加强土地利用调控，优化城乡建设用地结构，盘活存量土地，提高土地开发率。三是加强土地规划实施管理，提高土地资源对经济社会发展的保障力。建立健全“一张图”信息化管理系统，加强土地管理各个环节的衔接，提高规划管理水平。

4．完善开发区节约集约用地评价标准

因开发区节约集约用地评价标准中的“发展方向区”必须在与主区同时连续3年（含3年）完成土地集约利用评价工作后，方可作为扩区、区位调整的用地空间。因此，一是从2016年起，对万州经开区和渝东开发区进行“一年一更新，三年全面更新”的用地评价。二是结合评价的各项指标，组织万州经开区和渝东开发区对号入座，加快进行整改、完善和优化，加快开发区管辖范围内“两规”调整进度，避免因规划原因而导致的无法用地的情况发生。

5．加强对工业用地相关政策的调研调整

一是对工业用地招拍挂出让制度，建议可重新调整制定切实有效、实事求是的操作流程，例如先行公示10天，公示无异议后按照协议出让方式办理，既可以起到公示的作用，也节约了审批时间。二是对工业用地的出让年限，建议可根据不同产业的生命周期、企业规模，合理调整项目用地出让年限，或者探索出台工业用地“长期租赁、先租后让、租让结合”制度，既降低了企业用地成本，又促进了产业更新优化。三是对工业用地调整用途后的重新招拍挂出让的情况，建议应界定土地增值收益的分配界定，在保证企业合法权利的前提下，确保依法行政。