强化集约节约用地

吉林省德惠市国土资源局 李兆全 王洪才

科学的土地利用总体规划，不仅要求国家、省（区）、地（市）、县（市）和乡（镇）五级之间上下要相互紧密衔接成为一个完整体系，而且必须具备以下性质：权威性，土地利用总体规划为政府认可并具有权威性，是政府行为。整体性和选择性，科学的土地利用总体规划必须具有全部土地资源的合理利用和优化配置，及其保护的整体性，并同时制订几种方案，以供领导选择。协调和折衷性，我国人均土地数量少，土地利用总体规划只能是通过部门间的协调，寻求一个不一定最佳，而是都能接受的折衷方案。动态与修编性，土地利用总体规划的依据是不确定性的，如：土地利用总体规划会因社会经济建设条件的变化而更动。

一、科学编制土地利用总体规划，为新农村建设奠定基础

如果新农村建设用地规划不以乡（镇）的科学土地利用总体规划为基础，必将会发生“局部合理，而整体不合理的现象”，由此而造成被动或重大损失。因此，这次新农村建设用地规划，必须用科学发展观来指导。而最为关键的是求真务实，科学地规划修编好县（市）和乡（镇）土地利用总体规划。为此，在新一轮土地利用总体规划修编工作中，笔者认为各级国土资源部门的任务，主要就是建议各级政府制定科学的土地利用总体规划。在具体工作中着力做好以下几个方面：

1．科学修编乡（镇）土地利用总体规划

党中央《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中明确提出要“科学制定社会主义新农村建设规划”，国土资源部《关于坚决依法依规管理节约用地支持社会主义新农村建设的通知》的第一条就是加强农村用地规划，大力推进节约用地。我国现行的五级规划，其中全国和省（区）的土地利用总体规划是纲要性规划，主要解决辖区范围内各部门之间的用地比例，特别是耕地保护与建设用地之间的比例关系。县（市）、乡（镇）土地利用总体规划，是根据上级下达的各业用地指标要求，以及本辖区的社会经济发展规划，对土地资源利用提出具体的执行规划。乡（镇）土地利用总体规划偏重在各业用地数量平衡的基础上，落实土地资源的空间优化配置。由此可见，新农村建设用地规划之前，必须在科学制定社会主义新农村建设规划的基础上，科学地修编出一个符合新农村建设的乡（镇）土地利用总体规划，它既要做到与县（市）土地利用总体规划密切衔接，又要针对各村的具体情况，提出各业用地指标及空间布局，以保证各业用地的指标，做好新农村建设的用地保障，保护耕地指标要科学合理。

2．建设用地要尽可能避开优良耕地

党中央《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中指出新农村建设“必须坚持立足国内实现粮食基本自给的方针”，“坚决落实最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田”，这也是建设和谐社会的重要物质基础之一。我国现行的征用耕地的补偿补助标准是不够合理的，例如最近国务院公布的《大中型水利水电工程建设征用耕地补偿和移民安置条例》中规定：补偿补助标准统一提高至耕地被征收前三年平均产值的16倍。如果每亩三年平均产值为2000元，则每亩补偿补助为3．2万元，当然还有其他的基本生活保障制度。党中央《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中指出：“要大力加强耕地质量建设，实施新一轮沃土工程。”但是，培育优良耕地所需的时间很长。用过去任其自然的培育方法，需要50年以上，即使运用现代技术也要在20年以上。如果这样计算，再加上良田环境条件的建设费用，建设用地占用优良耕地的损失就太大了，它不仅对失地的农民不公，而且对国家和集体也是很大的损失。假想用这些建设耕地的费用，用作较为偏僻的山地、丘陵、缓坡等建设用地的“三通”费用，肯定是绰绰有余了，这样做既能落实中央的规定，又对实施耕地总量动态平衡十分有利。

3．建设用地要与预防灾害、生态环境建设相结合

党中央《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中指出：“随着生活水平提高和全面建设小康社会的推进，农民迫切要求改善农村生活环境和村容村貌。”建设新农村要以千年大计的标准，抓住机遇高水平地建设好新农村。首先，是要在选择建设用地时，尽可能避开台风、洪水，以及各种地质灾害等。特别是四川汶川5．12大地震，对新农村建设也是一个很好的启示。其次，是要处理好人地关系。搞好生态环境工程建设，促使人和自然的和谐发展，以提高生活质量。建议在山、水、田、林、路统一规划建设的基础上，加强高效生态农业建设，特别要从村的优势特色出发，选中并开发有发展前途的二、三产业，增加农民收入，改善居住条件，以缩小城乡差别。最后，建议有丘陵坡地的村，认真做好丘陵坡地的建设用地和农业用地的科学规划。

4．要切实做好以村为单位的新农村建设用地规划

这是因为以村为单位的新农村建设用地规划的主要依据是：乡（镇）社会主义新农村建设规划，上级下达的各类用地指标，以及村社会经济发展规划等。因此，在新农村建设用地规划之前，县（市）级国土资源部门必须切实做好两个方面的工作。一方面，科学地做好与县（市）土地利用总体规划相衔接的乡（镇）土地利用总体规划的修编工作，给各村提出各类用地指标，特别是保护耕地指标。另一方面，根据村的社会经济现状和区位等环境自然条件，科学地做好以村为单位的新农村建设规划，或叫村社会经济发展规划。新农村建设用地规划的主要任务，就是把有限的不可再生的土地资源，合理开发利用，取得土地资源利用的最大综合效益与保护。同时，在实施新农村建设之前，务必做好1∶5000比例尺的地形图（含田块、村庄、标志性建筑等），务必做到实地的地类、界线和权属现状，以及地块等与图上的图斑位置相一致，并要求图斑数据与相应表格统计资料的准确无误的一致性，这是运用科学发展观指导新农村用地规划的最基础工作和最根本要求。

二、积极推进土地制度改革，为新农村建设提供保障

农业、农村和农民问题，始终是关系我国经济和社会发展全局的重大问题。改革开放30多年来，我们靠农业的积累、农民的贡献和农村的支持，建立起了比较完整的国民经济和工业化体系，但是城乡二元结构也日益强化，农村发展越来越落后于城市，广大农村地区和农民群众并没能很好地分享到工业化和城镇化的成果。为此，在2005年12月31日，党中央、国务院发布了《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，2006年3月27日，国土资源部发出了《关于坚决依法依规管理节约用地支持社会主义新农村建设的通知》，这充分说明我国正在掀起新农村建设高潮。随着社会主义市场经济体制改革的不断深入、新农村建设步伐的加快，农村土地使用权流转也发生了较大变化。如何做好农村土地的合理流转，提高农业的规模、集约经营程度，提高农业生产效益，是建设新农村亟待解决的一大难题。作为工作在一线的国土资源工作人员，笔者认为要着力做好以下工作：

1．全面掌握农村土地流转的主要形式

通过调查，早在1997年就有农村土地承包经营权流转，当时主要以土地经营权转包、互换为主，属于自发行为，量比较小。迄今为止，农村土地流转面积占耕地总面积高达10%，还有增长趋势，问题很严重。土地经营使用权流转的形式主要有以下几种：一是转包：主要是一些外出打工或务工经商，因家庭劳力不足，暂时无力经营但又不愿放弃土地的承包农户，私人相互协商，将承包的土地部分或全部委托亲朋好友代耕。这类情况主要是以种植地方特产作物和玉米等为主，占土地流转面积的60%。二是转让：主要是有经济收入或外出务工经商的农户，自愿将部分或全部承包地放弃并交给发包方，终止承包合同关系，自己不再耕种承包地，转让较多的是劳动力外出集中的村组，占土地流转面积的20%～30%。三是出租：主要是承包户将承包地租给农业大户经营，发展规模经济，搞开发性农业，并签订书面合同，时间一般在第二承包期限内，实行租赁方一次性或分期付给承包方租金，占土地流转面积的10%～20%。

2．全面分析农村土地流转出现问题的原因及危害

通过对上述情况分析来看，农村土地流转出现问题的原因及危害为：一是农村二、三产业不发达，农民从土地上获得的收益已远远满足不了生活需要，背井离乡谋求更多的生产生活收益，致使农民的权益得不到很好的保护。二是土地流转不规范，触犯法律。目前农户间土地流转大部分是口头协议，即使签订书面流转合同中也存在很多不规范的地方，有的权利义务关系不明确，有的擅自改变土地农业用途，造成违法用地。三是土地流转的纠纷大幅增加，形成社会不安定因素。主要原因是当初土地流转时没有签订流转合同或合同条款不完备，随着国家减免农业税和粮食直补等惠农政策的实施，流转的一方受利益驱动单方面撕毁合同，纠纷大幅增加。

3．积极探索解决农村土地经营使用权流转的主要措施

一是推进农村集体建设用地制度改革。集体建设用地的改革，核心问题就是要保障集体所有者或者农民的最大权益。通过对农村集体建设用地的改革，一方面出让集体建设用地使用权，获取农村基础建设资金和农民再创业资金；另一方面使农村集体经济组织或农民以地入股的形式，参与到农村二、三产业建设中去，推进农村工业化、城镇化进程，加速农村非农化和适度规模经营进程，促进农村劳动力向非农产业转移，推动农村城镇化进程，实现中央建设新农村的目标。这就要求国土资源部门积极探索、推进农村土地制度改革，使农民很好地分享到工业化和城镇化的成果。二是土地是农民最重要的生活保障，是农村稳定的基础。坚持党的农村政策，最根本的是坚持土地承包经营政策。因此，土地使用权的流转，一定要维护农民承包经营的主体地位，保护农民的利益。一方面，把土地流转权真正交给农民，由农民自主选择流转的对象、方式、条件。另一方面，坚持“依法、自愿、有偿”的原则，由农民自主选择土地使用流转形式，不搞行政强迫命令。三是加强监督管理，完善土地使用权流转手续。要规范流转程序，土地使用权流转要由农户间自愿协商确定，农户土地使用权流转要向村级集体经济组织备案，明确权利、义务的承担主体。要签订土地使用权流转合同，明确土地的农业用途、流转年限和双方的责权利关系等，流转期限不得超过土地二轮承包的剩余年限。要切实维护农民的利益，土地流转的转包费、转让费和租金等，应由农户与受让方或承租方协商确定，流转收益归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留或扣缴。要加强土地使用权流转合同档案管理，土地流转后由乡（镇）、集体进行相应的监督管理，建立完整的土地流转档案，妥善调整和处理土地流转纠纷。

总而言之，农村土地制度的改革是维护农民权益的客观要求，农村土地使用权流转是与农民的非农化进程相伴而行，要围绕加快发展这个主题，将土地制度、土地流转与推进农村工业化、城镇化结合起来，促进农村劳动力向非农产业转移，向城镇集聚，推动城镇化进程，努力改善农村生产生活条件，提高农民生活质量，为逐步把农村建设成为“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村提供有力保障。

三、加大土地整理复垦力度，为新农村建设提供有力支持

新农村建设所要解决的根本问题就是提高农民生产、生活质量，现实是无论从提高农民收入来讲，还是从提高农业劳动效益来讲，还是从发展现代农业来讲，要做的就是进一步提升农业基础设施建设水平，特别是耕地的质量建设方面，这对于国土资源部门来说就是要做好土地整理复垦工作。土地整理复垦开发是建立以工促农、以城带乡的长效机制的组成部分，是以构建农业资源安全为基础的支“三农”、建“三农”的重要手段。土地整理是指采用工程、生物等措施，对农村地区田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用率，改善生产生活条件和生态环境的活动。土地复垦是指对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占、污染破坏的土地和洪灾、滑坡崩塌、泥石流、风沙等自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动。土地开发是对滩涂、盐碱地、荒草地、裸土地等未利用的宜农土地进行开发利用的活动。国土资源部已提出了以建设促保护、设立基本农田保护示范区的思路和举措，进一步推进土地整理正逢其时。要在全国上下迅速掀起以田、水、路、林、村综合整治为主要内容的土地整理热潮，加快低产田改造和屯粮田建设步伐，逐步把农田建设成田成方、绿化成网、排灌方便、道路通畅的高产稳产基地。

同时，要认真执行建设用地增减挂钩政策。即按照城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的要求，依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块，共同组成拆旧建新项目区，通过土地复垦，使完成项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，用地布局更合理。实践证明，这是一项统筹城乡发展的好政策，不仅适合于单位建设项目，也适用于农民宅基地的“流转”、“置换”等，为新农村建设用地的新陈代谢找到一个现实的途径。