强化国土资源节约集约利用促进资源城市转型发展的实践与思考

江苏省涟水县国土资源局 胡加中 费培亮 邱建权 袁正鲜

新常态下的经济发展已由高速步入中高速。靠大量消耗资源、尤其是土地资源助推城市发展已经受约。由于国家把土地供应作为经济宏观调控手段之一，用地资源指标的供给受到了限量，这无疑给主要靠土地资源加快城市发展的涟水提出了新的课题。如何在宏观调控下，促进资源城市转型发展？笔者结合涟水县实际，认为通过控制增量资源，挖潜存量资源，集约利用资源，不失为一个有效途径。

一、控制增量资源，挖潜存量资源的可行性与可操作性

涟水无山、无煤、无矿石，支撑城市发展的资源首要是土地。考量资源的匮乏性和发展的永续性，国家实行了宏观控制。在这样背景下，城市发展只有而且必须转型。从靠增量资源转型为靠存量资源，从靠粗放利用资源转型为节约集约利用资源。那么，按照这个思路，推动涟水城市转型发展。

是否可行？笔者认为，不仅可行，而且是可操作的。

从基本县情看，涟水地处淮北平原，县域总面积1676．34平方公里，总人口110万人，人均耕地面积1．41亩，土地后备资源总量约3万亩。

从涟水初步实现城市化战略所需要的土地资源数量看，涟水全面改造了老城区，启动开发了西面工业园区，建设了红日路行政办公新区，扩大了建城区面积，形成了“一心、一带、两翼”新格局。目前，涟水城市化水平为42%，到2020年，要超过50%，预计需要占用土地21．6平方公里，合3．24万亩，其中工业用地占23．5%。

从涟水目前的土地供应量和现势存量看，到2020年，除国家下达和向上争取额外用地指标资源外，尚缺0．93万亩建设用地资源。弥补这一空缺，靠向上争取，增加增量，困难很大，靠占用耕地，拓展增量，法不允许。因此，只有在控制增量，合理利用的基础上，通过实施旧城改造、浓缩企业用地，才能保障涟水城市转型发展健康有序推进。况且调查显示，从现有的独立工矿企业用地中，尚可挖潜存量土地资源约50%，通过开发复垦土地，可以置换用地指标近0．75万亩。也就是说，涟水通过自身加压，以挖潜存量土地资源来缓解城市发展中的资源不足，是比较可行可操作的。

二、控制增量资源，挖潜存量资源的思路及做法

总体思路：规划引领，计划把控，存量保障，通过一系列措施，实现城市健康转型发展。

首先，从立足源头抓起，发挥规划在城市发展中的宏观调控作用。一是做好两个规划的衔接工作。在土地利用总体规划和城市建设规划衔接问题上，应按照上级下达的建设占用耕地指标，以及对城市建设的发展预测，做到两个规划在编制的指导思想、规划期限、基础数据、应用图件上相互衔接，以提高和确保两个规划的合理性和可操作性。二是合理调整城乡居民点用地。通过调整城镇居民用地和整合农村居民点，到2020年可以腾出近1万亩土地用于补充耕地和非农业建设，但这仅仅是一个理论上的数字，要实现这一目标，尚需时程，尚需做大量的工作。三是以供给制约和引导需求。到2020年，上级下达涟水县各类建设占用耕地指标至多1万亩，规划对这些指标作如下按排：首先保障城市发展中的重点项目用地需求，其次拿出3700亩用于城市基础设施建设，另外用5000亩规划工业用地。对上述用地的满足度必须达到100%。四是寻求解决各类建设占用耕地的供需矛盾。第一，在供给制约需求的情况下，城市建设用地的发展必须由外延扩张转向内涵挖潜；第二，严格执行土地用途管制制度，提高新占耕地的开发成本，引导开发商尽量利用城镇周围的非耕地，尽量降低城镇用地、工业园区用地占用耕地的比重；第三，通过开发整理复垦土地，置换建设占用耕地指标。

其次，从控制总量入手，改变土地计划在城市发展中的供应方式。根据近年来的实践和计划管理的实行，遏制了乱占滥用土地的势头，促进了土地资源的合理利用。但从深层次看，计划与规划的宏观目标脱节、计划与执行脱节、对执行缺少监管和制约手段等问题必须引起高度重视。因此，按照上级限量土地供应的要求，必须从“控制新增建设用地总量、控制土地流向、按照产业政策供地、制约引导土地需求、从严确定人均用地和土地利用效益指标、开拓内涵集约利用土地”等方面调整工作思路。一方面，要根据指标合理安排用地。2014年上级批给涟水的用地指标（不包括另外争取）不足3000亩，对这一指标的分解是60%用于工业用地，40%用于城市建设；另一方面，要明确存量挖潜的范围，在中心城区，结合产业结构调整和市区工业疏解、扩散的导向，利用土地级差效益，腾出“黄金地段”发展第三产业，更新技术产业和城市绿地。在县郊区，实施工业向园区集中、居民向集镇集中和耕地向规模经营集中的“三个集中”战略，挖掘土地资源的潜力。再一方面，要增加闲置土地资源利用指标，要求在审批项目时，必须优先利用闲置土地资源，并明确具体指标。第四，要明确用途及项目管制，土地资源供应只保障县重大工程、工业项目、城市基础设施和部分危房简房改造需求，其他营利性项目一般不予供地。

再次，从挖潜存量做起，拓宽土地资源在城市发展中的有偿使用路子。具体应做到“四个结合”。一是与土地使用制度改革相结合，垄断土地一级市场，规范二级市场。2014年以来，涟水先后进行了19次土地使用权招拍挂出让，共激活存量土地4000多亩，土地出让净收益8．1亿元。与此同时，出台了一系列规范土地市场的政策文件，结合土地市场清理整顿，强化了政府垄断土地一级市场，规范二级市场的功能，促进了土地使用权的流转，先后为2500多个单位和个人办了土地使用权出（转）让手续，为政府收取了上亿元土地收益金，促进了土地的合理利用。二是与优化产业结构相结合，实现土地的合理配置。涟水原机械厂、啤酒厂、化工厂等一批老企业长期处于停产和半停产状态，县政府通过牵线搭桥，实现了这些老企业的闲置土地向较有活力的企业公司转移。还通过支持县原铸造厂、电影公司等一批效益较差但地处黄金地段的工业企业“退二进三”，发挥了这些土地的区位优势。三是与实施旧城改造相结合，提高土地利用率。近年来，涟水加快了旧城改造步伐。先后对安东路等县城主干道两侧的旧房、平房、危房进行了拆迁改造，建起了涟州小区、涟花小区、环湖小区等10多个新型住宅区，安排了4万多户居民，既美化了城市又提高了土地利用率。四是与土地开发复垦相结合，解决城市发展中资源供需矛盾。近年来，涟水县在土地开发复垦方面做了大量的工作。不仅加大了土地开发复垦资金的投放力度。仅2014年，县政府就拿出近1000万元用于全县土地开发复垦，当年开发复垦新增耕地5200余亩，折换用地指标近3000亩。而且提供优惠政策。按照“谁复垦，谁收益”的原则，鼓励单位、大户和外商积极参与土地复垦工作。还注重做好国家级和省级的土地复垦立项文章。年内完成8个省投土地整治项目，上报争取高沟、东胡集两个高标准基本农田建设项目，启动盐河五改三废弃河道复垦工程，规范实施城乡挂钩复垦新增耕地800亩左右，力保城市转型发展对土地资源需求。

三、控制增量资源，挖潜存量资源的几点体会

1．必须健全以地价调控为核心的土地资源利用机制

涟水为支持企业充分利用区位优势“退二进三”和嫁接合资，制定了一系列优惠政策，视企业的困难度和实际情况，对土地出让金采取不同收取比例和交付期限等办法。如县某酒酿厂改制，把土地出让金一部分挂账作为国有资产投入，一部分返还给企业作为土地资产入股。这些激励机制使许多企业有了重新发展的机会，也促进了城市用地结构的调整和城市建设的发展。

2．必须立章规范与政策引导相结合

随着市场经济的发展，划拨土地使用权的转让、出租、抵押、入股等多种形式自发进入市场，扰乱了土地市场的正常发展，造成了企业之间的不平等竞争和国有资产的流失。为此，涟水先后制定了关于划拨国有土地使用权转让、出租、抵押和外商投资企业用地管理办法，凡是外商取得土地两年内未动工开发的，一律依法无偿收回；凡是投资强度低于每亩230万元的，一律不得进县工业园区。为支持企业充分利用区位优势，搞活企业，制定了关于支持特困解忧房优惠政策等。

3．必须加强政府领导和部门协调

涟水县为加强存量土地的激活利用，专门成立了领导小组，制定了实施方案，对工作中发生的疑难问题，县政府分管领导亲自参与研究和指导，支持各有关部门依法办事。组织国土资源、规划部门搞好城市规划，制定城市土地盘存挖潜、集约利用计划。目前，已形成了以国土资源部门为主，各相关部门密切配合的土地盘存挖潜新格局。