吉安县工业园区土地节约集约利用调查与思考

江西省吉安县国土资源局 刘盛春 宋思超

土地节约集约利用是生态文明建设的根本之策，是新型城镇化的战略选择。党中央、国务院高度重视土地节约集约利用，针对我国经济发展进入新常态，处于经济增长换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的阶段特征，对大力推进节约集约用地提出了新要求。近年来，江西省吉安县采取措施推进土地节约集约利用，取得了积极进展。但是，土地粗放利用状况没有根本改变，建设用地低效闲置现象仍较普遍，工业园区土地的节约集约利用意义尤为重大。本文以吉安县工业园区土地节约集约利用为突破口，分析工业园区土地的节约集约利用情况，查找其存在的问题，并提出几点思考。

一、园区建设基本情况

江西吉安高新技术产业园区（原江西吉安工业园）成立于2001年，2006年被江西省政府批准为省级工业园区。2012年园区被省政府列为江西省首批18个重点省级工业园区之一，2013年经省政府批准更名为“江西吉安高新技术产业园区”。2014年4月，根据江西省人民政府《江西省人民政府办公厅关于同意吉安高新技术产业园区扩区的函》吉安高新技术产业园区扩区，总体规划面积由266．67公顷扩大至1075．78公顷，扩区面积809．11公顷（即凤凰园区）。园区目前已开发建设成生产区、生活区、服务区和休闲区，核心区域城市化主干道路纵横交错，水、电、通讯、排污等管网不断完善，配套设施全部跟进，绿化、美化、亮化工程全面完成，实现了企业向园区集中，人口向城市集中的双向发展之路。吉安县交通便捷，区位优势日益明显。

吉安高新技术产业园区采用“统一规划、分步实施、配套政策、优化服务、高效管理”的模式，充分利用国家和地方政府赋予的“优中优”的优惠政策，以使园区食品、电子、化工、建材四大经济板块初具规模。通过园区近几年的发展，园区企业通过积极的开拓市场，企业效益良好。2014年完成工业增加值63．8亿元，主营业收入268．8亿元，利税总额32．7亿元，基础设施投入55698万元，投产工业企业100个，从业人员32810人。

二、工业园区土地节约集约利用的紧迫性与重要性

节约集约用地，是当前严格土地管理，实施土地精细化管理的重要环节。近年来，吉安县采取措施推进土地节约集约利用，取得了积极进展，但是土地粗放利用状况很难根本改变，建设用地低效利用现象还时有存在。2014年，市级应下达吉安县新增建设用地指标691亩，全县争取到省级支持新增建设用地指标3250亩，仍与吉安县实际需求差距较大，土地供需矛盾较为突出。除此之外，吉安县供地率、土地利用率情况也不容乐观。经省国土资源厅认定的有关情况来看，2014年吉安县批准用地总面积347．8095亩，供地面积155．379亩，供地率44．67%；批而未用面积192．4305亩，批而未用率55．33%，土地利用率仅为44．67%。

众所周知，土地是不可再生的宝贵资源，是经济社会发展的重要基础条件。从经济社会现实发展和长远大计出发，必须正确处理保护土地资源和保障经济社会发展的关系，必须始终贯彻节约集约用地的原则，坚持走节约集约用地的路子。

三、工业园区节约集约用地中存在的主要问题

1．供地率和土地利用率偏低

供地率和土地利用率偏低不利于全县向省国土资源厅争取新增建设用地指标。据统计，吉安县2012年～2014年批准用地总面积7569亩，供地面积4912亩，供地率65%；批而未供面积2657亩，批而未供率35%。

2．工业园区的用地效益偏低

从吉安县工业园区的投入产出强度来看，与江西省规定投入产出强度有一定差距。企业投资强度监管难度大，主要是企业不按进区合同和用地要求投资建设，实际资金投入不足，建设项目用地投资强度、容积率“双控”指标执行不到位，容易造成新的低效用地。

3．闲置土地处置难

有些项目虽多次督促其尽快开工，但仍迟迟不动工，容易造成土地闲置。强制收回闲置土地工作难度大。闲置土地收回涉及补偿，某种程度上影响投资环境等方方面面的因素，致使收回工作有一定难度。

4．违法用地对土地节约集约利用产生严重冲击

相对于土地粗放浪费行为，违法用地对土地节约集约利用造成了强烈的冲击。粗放浪费使用土地和违法用地，对土地节约集约利用提出了更为严峻的挑战。

5．影响发展的体制机制障碍依然存在

近年来，因土地方面引发的利益诉求和矛盾纠纷日趋凸显，土地违法违规案件调查处理和执行到位难，保护资源和保障发展的难度越来越大。由于国土资源执法监察力量薄弱，法治机制不够完善，现有执法手段落后，面对执法对象的强硬态度，往往因经济发展、社会和谐与稳定的需要，从而导致土地违法违规案件难以查处到位。

四、工业园区土地节约集约利用工作的思考和建议

1．继续加大土地供应力度

根据国土资源部下发《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发[2014]119号）的文件规定，对近五年平均供地率小于60%的市、县，除国家重点项目和民生保障项目外，暂停安排新增建设用地指标。吉安县应积极催促用地单位在土地报批后及时办理供地手续，提高供地率和土地利用率。

2．严格执行项目引入标准

在严格执行江西省、吉安市项目引入标准的前提下，制定更为详细的工业园区项目产业准入、规划准入、环保准入、投资强度准入、投资强度与用地规模、土地使用权出让价格等一系列引入标准，使引入的项目投入产出率高，技术含量高，符合环评要求，符合园区产业规划发展要求。土地报批实际操作中，可坚持“用地随着项目走”的原则，严格执行“五看一审”制度，即一看投资实力，二看投资强度，三看投资规模，四看产业要求，五看长远利益。“五看”过后“审定”用地规模，再安排用地计划。

3．规范建设项目用地供后监管

对大型骨干项目、重点工程项目要根据投资规模大小，合理确定开工时间和建设进度，分阶段推进，按时建成投产。对超过时间未开工建设的项目，依法对占用土地进行调整或收回，避免土地闲置。2014年，吉安高新区对2008年以来“圈而不建”、“多圈少建”、“建而不产”、“产而无效”、“低效用地”的项目用地单位进行了逐宗清理，报吉安县政府共收回闲置土地2宗，面积为44．517亩。

4．深度挖潜和盘活存量用地

进行深度挖潜，可参考2014年8月份编制的《江西吉安高新技术产业园区土地集约利用评价成果更新报告》，在不影响环境质量的前提下，适度提高建筑高度，提高建筑密度，提高建筑容积率，从而增加单位面积土地的产出效益。2014年5月，国土资源部姜大明部长签发的第61号部令《节约集约利用土地规定》第二十四条提出，鼓励土地使用者在符合规划的前提下，通过厂房加层、厂区改造、内部用地整理等途径提高土地利用率。在提高工业园区土地利用率的同时，盘活存量用地。目前国土资源部已经针对工业项目用地的审批制定了控制标准，吉安县可以结合当地自身发展水平，结合社会经济发展目标详细制定各项建设用地考核标准。

5．积极建设吉泰工业走廊

根据规划，吉安市委、市政府决定以江西井冈山经济技术开发区为核心，吉水县、青原区、吉州区、吉安县和泰和县工业园区为支撑，全力打造吉泰工业走廊，按照“主攻整机产品、带动配套产品、开发软件产品”的发展战略，鼓励电子信息相关产业和配套产业聚集，加速走廊内电子信息产业集群的形成，力争用10～15年的时间，将吉安打造成为江西省电子信息产业重要的增长极、中部地区重要电子信息产业基地。吉泰工业走廊的建设，可以极大的吸引符合项目引入标准且有实力企业入驻，加快吉安县各个产业的发展和凝聚。

节约集约利用土地，应该说是当务之急。走节约集约用地、保障科学发展这条道路，将会是今后很长时期土地管理工作的主要抓手。一定要认真贯彻落实最严格的土地管理制度，增强全社会保护耕地、节约集约用地的责任感和紧迫感，大力推进节约集约用地，促进土地利用方式和经济发展方式加快转变，为全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的中国梦提供坚实保障。