立足生态涵养发展

重庆市云阳县国土资源和房屋管理局 李珉卿 胡铭 唐鹏程

云阳县地处重庆市东北部、三峡库区腹心地带，幅员面积3649平方千米，辖38个乡镇、4个街道，是三峡库区人口大县、农业大县、移民大县、生态宜居县。全县因三峡工程的兴建，淹没土地达123平方千米，目前人均耕地仅0．72亩。按照重庆市委、市政府五大功能区定位，云阳被确定为生态涵养发展区。近年来，该县紧紧围绕“生态涵养发展区”功能定位，始终秉承“生态为重、发展为要、民生为本”的发展理念，认真落实“节约优先”发展战略，坚持面上保护、点上开发，加快发展与保护资源并重，不断探索土地管理利用的新思路、新办法，着力在土地精细化管理上求创新，在提高资源保障有效性上求突破，在严格依法监管保护上求实效，积极探索以土地利用方式转变促进经济发展方式转变，努力适应经济发展新常态。

一、规划引领，优化国土空间开发格局

一是在大移民时期，该县结合资源禀赋条件，实行三镇组合搬迁、党政机关联合搬迁、移民联户搬迁。通过一系列“组合拳”，共节省城镇建设用地5000余亩，为进一步推进城镇化发展留足了空间、奠定了基础。二是在大发展时期，充分发挥土地利用总体规划的引导管控作用，以区片划分明晰化、区域功能定位化、区位产业主导化为指导思想，引导工业向开发区集中、人口向城镇集中、耕地向适度规模经营集中，促进生产、生活、生态用地合理布局。目前已完成土地利用总体规划计划清理和土地利用总体规划中期评估，正在做规划修改的前期准备。由于该县地形地貌的特殊性，土地整治成本高，因此，在节约集约利用方面特别精打细算。该县工业用地项目一律实行组团式发展，目前有人和、松树包、黄岭和水口4大组团，原有分散布局的企业正陆续组团搬迁、新上项目一律向组团发展，促进了企业“布局集中、产业集聚、土地集约”的土地利用方式。三是在统筹城乡改革方面，持续深化“人口下山、产业上山”的发展思路，以高山生态扶贫搬迁、农村危旧房改造、地质灾害搬迁避让等为契机，结合农村土地综合整治和宅基地复垦，因地制宜，引导有条件的群众向新农村、小城镇及县城梯度转移，着力优化生态空间格局。四是在土地利用管理上，突出加强土地利用年度计划管理，调整产业用地结构。坚持“保重点、保亟需、保民生”原则，优先保障交通、水利、能源等重点基础设施用地，优先安排社会民生、扶贫开发及国家重点扶持的教育、旅游、养老服务业用地。2014年，该县争取到位建设用地指标223公顷，上报征转用地167公顷，征收集体土地231公顷，实现了应保尽保。

二、源头管控，严格建设项目用地准入

云阳县委、县政府明确提出，在保障发展用地时绝不以破坏生态、浪费资源为代价。因此，在土地供应工作中，始终坚持严格把住“四道关口”：一是在项目用地选址上，积极引导投资者能占荒山的不占耕地，能原址挖潜的不新增土地，实施土地空间引导。二是严格执行土地使用标准，能少占的不多占，把用地规模与投资强度、产出强度、税收贡献和生态环境相结合，改变项目过去“要多少给多少”的粗放利用方式。三是严把建设用地预审关口，提高土地利用门槛，切实提高建设用地集约利用水平。重大项目用地实行批前联合预审，重点对项目的产业先进性、市场前景、投入产出强度及环境承载力等进行可研评审，优先保障科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少的新型项目用地，真正从源头上把好用地准入关。四是变招商为选商，严格执行《限制发展产业指导目录》，目录内的项目一律不予供地，目录外的严格加强审查。从严从紧利用好土地计划指标，控制各类建设用地的规模、结构、布局。

三、立足挖潜，盘活存量闲置土地

城市建设用地正在由外延扩张向内涵挖潜转变。因此，盘活存量土地，大力挖掘项目用地潜力是转变土地利用的有效方式。该县主要念好“补、抠、造、聚”这“四字经”：一是从开发整理中“补”。近几年来，全县大力开展土地开发整理，实现新增耕地指标1．5万余亩，仅2014年就完成土地整理4500亩，建成高标准基本农田2万亩。通过农村土地整治，在增加耕地面积，提高耕地质量，确保耕地总量动态平衡的同时，有效缓解了土地要素制约，拓展了土地利用空间，为全县城市建设提供了新增耕地保障。二是从盘活闲地中“抠”。在广大农村，大力实施农村建设用地复垦，累计实施复垦项目2万亩，获得新增建设用地指标8000余亩。在城镇，对各类空闲地进行拉网式排查，建立闲置和低效利用建设用地项目的基础数据库，按照收回出让一批、开工建设一批、绿化整治一批的措施，使闲置土地得到有效利用。在工业园区，坚定不移推进“满园工程”，建立完善入园企业退出机制，对工业园区早期引进的产业落后、污染严重、产出率低下甚至供而未用的土地，积极探索协商收回、鼓励流转、协议置换等方式进行盘活。通过采取“拆除收回一批，出让利用一批，限期开工一批，围挡隔离一批”办法，依法处置各类闲置土地近200余亩。对收回的闲置土地进行重新配置，解决了一批企业用地需求。如南溪火电厂因企业关闭而闲置的国有建设用地55亩，该土地经储备整治完毕后将根据城镇规划实施供应。金谷农业有限公司获得141．88亩工业用地，由于市场行情发生变化，导致土地未能充分利用，目前已收回其中50亩土地并出让给重庆和桓建材有限公司用于灰煤渣建设项目。因城市规划调整，已收回云中生化厂、凤鸣粮站、合升食品公司、职教中心等部分国有建设用地，对收回的国有建设用地正在进行储备整治，优化了土地资源配置。三是从地灾治理中“造”。将总投资8．95亿元的云阳县三峡库区地质灾害防治项目尽可能地与土地综合开发利用有机结合，在治理地灾的同时开发城市用地3000余亩。累计已创下20多亿元的综合收益。四是从资源共享中“聚”。利用县城周边荒山荒地，开发建设了总面积为1．46平方千米的龙脊岭城市森林公园，既提高了土地利用效率，又拓展了城市发展空间。再就是高效集约“用地”。在城集镇规划区、工业园区内，建立土地收储制度，由政府统一收储供应。2014年全年度收储土地67．4公顷，整治成熟40公顷，土地出让入库11亿元，既有效掌控了土地一级市场，又最大限度地发挥了计划外资金对地方经济发展的支撑保障能力。依法处置各类闲置土地。在广大农村，积极推进高山生态扶贫搬迁集中居民点建设，严格实行“一户一宅”规定，搬迁农户复垦腾退的旧宅基地，必须抵扣新建项目建新指标后方可将结余指标纳入地票交易。

四、强化监管，促进土地资源高效利用

一是利用土地市场动态监测与监管系统，对批而未供、供而未用的土地，逐宗逐地严格核对，实地核查，认真整改，杜绝闲置土地。二是加大土地供应，提高土地供地率，2013年以来，该县供地率为76．5%，已供应土地开工率达88%，居全市前列。三是建立国土资源管理共同责任机制，构建起党委领导、政府主导、部门参与、社会联动的长效机制。建立动态巡查制度，实行县、乡、村、组四级联动，严格实行耕地保护目标考核，严格耕地保护和用途管制。四是加大土地执法监察力度。推进执法关口前移，加强“批、供、用、补、查”动态监管，落实卫片执法检查整改，使违法用地早发现、早制止。上年查处违法占地行为151宗，其中查处“小产权房”23宗，没收建（构）筑物10万平方米，拆除建（构）筑物1．8万平方米，收缴罚款1543万元，处分2人。年度土地矿产卫片执法检查整改顺利通过验收。五是畅通信访举报渠道。开通12336违法用地举报电话，在国土房管局公众信息网搭建网友互动平台，接受群众的监督举报。县国土房管局获评全国100家12336为民服务示范窗口、全国国土资源系统依法行政先进单位。

五、广泛宣传，营造节约集约用地氛围

一是利用“4．22世界地球日”、“6．25全国土地日”、“12．4全国法制宣传日”等时间节点，通过网络、广播、电视、报刊、政风行风热线等多种渠道，大力开展节约集约用地宣传，使耕地资源保护和节约集约用地成为始于心、践于行的自觉行为。在第24个全国“土地日”主题宣传活动周期间，开展了以“节约集约用地，助推云阳生态经济强县”为主题的演讲大赛。上一年土地日当天，县委常委王光荣座客华龙网，与广大网民朋友就节约集约用地问题进行了广泛交流，让广大干部群众更加坚定了“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的信心和决心。二是选送两名选手参加全市国土房管系统“服务五大功能区建设演讲大赛”活动，一名荣获三等奖，一名获优胜奖，获奖选手还参加了全市巡回演讲。三是县国土房管局作为中国国土资源报社在重庆市的唯一基层联系点单位，每年邀请报社编辑记者到云阳就国土资源管理工作进行采访报道，采写编发了全县土地整治、节约用地、民生保障等方面多篇稿件。四是启动了“国土资源节约集约模范县”创建工作。通过创建活动的开展，充分调动全社会特别是基层政府和群众节约集约利用资源的积极性，推进国土资源节约集约利用探索创新，健全体制机制，提升资源利用能力水平。