关于闲置土地处置若干问题的研究

浙江省宁海县国土资源局 徐麟

按照新修订的《闲置土地处置办法》（中华人民共和国国土资源部第53号令）规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。

从全国范围来看，土地闲置造成了土地资源浪费，加剧了土地供需矛盾，甚至制约了经济与社会的发展。特别是出于投机动机囤积土地，会导致土地在供应后不能直接进入市场，使政府宏观调控政策因为土地供应后发生“漏损”而部分失灵；同时，土地囤积和投机会累积房地产市场风险和金融风险，使一部分人通过价格高涨谋取暴利、依靠土地垄断掠夺社会财富，人为地拉大社会贫富差距，影响经济社会的和谐健康发展。

当前宁海正处于高速发展阶段，土地供需矛盾日益严峻，加快处置闲置土地，既是上级土地管理调控的客观要求，也是宁海县盘活存量土地，拓展发展空间，加快项目建设的迫切要求。

一、宁海县闲置土地清理处置情况

2011年2月份，宁海县开始积极部署闲置土地处置工作，印发出台《宁海县转而未供土地和闲置土地专项清理行动实施方案》，成立了由常务副县长任组长、分管副县长为副组长，县国土、发改、规划等部门为成员单位的专项处置工作领导小组，在全县范围内开展闲置土地专项清理行动。通过利用建设用地批后监管监测系统逐宗对照、实地核对，准确掌握每宗用地开发利用情况，在此基础上，清理行动分类分步骤稳步推进。一是督促开工，对闲置用地单位下发《限期动工建设和竣工通知书》，限其在规定时间内动工和竣工；二是收回盘活，对无力继续开发的企业由政府予以收回，调整给亟需用地的项目使用；三是收取动工承诺保证金重新约定开竣工，对部分闲置土地收取动工承诺保证金后重新约定开竣工时间；四是转让置换，由有关乡镇（街道）、部门牵头闲置土地转让或置换给发展前景好有实力的企业；五是司法介入，针对某些企业面临资金不足、抵押、查封等法律关系复杂的情况，及时进行司法介入，同时对须缴纳闲置土地费的企业，在企业主不愿意缴纳或躲避逃离等情况下，及时向法院申请强制执行；六是严格延期建设，对部分由政府原因造成闲置土地，严格把关，通过集体会审，办理延期开发手续。

2014年以来，宁海县借审计、督查之力，进一步扩大了闲置土地清理范围，特别是对部分还未到约定竣工期限，但已构成闲置事实的供而未用土地进行提前清理。截至目前，全县闲置土地处置工作成效初显，初步形成了闲置土地处置的长效机制。

二、闲置土地存在的原因

土地闲置有多方面的原因：既有用地者方面原因，也有政府方面原因，更有历史原因形成的土地闲置。具体来说，政府方面原因主要包括出让地块拆迁未完成和配套设施不完善导致企业无法进场施工两个方面，用地者方面原因主要包括恶意囤地、资金不足无法按时进行开发和延缓开发等情况。除此之外，还有一些因为天气等不可抗因素等造成的闲置，但这类数量较少。较多的原因还在于政府和企业，主要有以下几点：

一是由于一些历史原因，还存在政府毛地出让的地块，所谓毛地是指尚未处理好土地的产权、安置补偿等法律关系或尚未完成必要的前期开发的土地。这部分地块因为拆迁、道路等配套设施建设问题，用地者无法进场施工，政策处理未到位的持续存在导致了闲置事实的持续存在。

二是在经济不景气的大环境下，有些企业资金实力急剧缩水，投资亏损严重，或无力支付动工费用，或另寻投资方向，导致先前取得的土地一时间无法动工开发，构成闲置。

三是有些企业、开发商并不是真正想做项目，只想以地生钱，一旦取得土地，就以土地向银行抵押贷款或以土地向民间“融资”或非法转让，在企业和开发商得到自身利益的情况下，有的甚至卷款而走，造成国有资产双重流失，形成恶性循环；有的则是将土地闲置静等升值。

三、闲置土地处置过程中存在的问题

1．闲置土地认定的问题

闲置土地的认定是进行闲置土地处置的首要前提，虽然新的《闲置土地处置办法》明确了闲置土地的定义，但对闲置土地的规定过于原则化。实践操作中，闲置原因错综复杂，难以清楚界定。土地闲置的原因、土地使用权人是否主观故意、是否存在过错、政府及其相关部门是否应该承担责任等都关系到闲置土地处置的最终方式和土地使用权人的经济利益。前面已经分析了造成土地闲置的几种原因，而在现实中却往往是多种原因同时存在，可能既有土地使用者自身原因，也有政府相关部门和其他外界客观原因，加上处置不及时，土地闲置的原因更加难以清楚界定，为闲置土地处置增加了很多困难。

2．闲置土地处置执行的问题

土地闲置问题由来已久，“土地闲置”往往被归为政府责任，开发商被处罚的案例实际上并不多。相反，土地闲置，价格飞涨，房地厂商们却能从中获得相当可观的利益。中国国际经济交流中心专家马庆斌指出，闲置土地的实质不是“闲”，而是“囤而不发”。大家之所以让它闲着，是因为它闲得有价值，它有潜在的升值空间，所以才让它闲下来，实质上这种闲置土地“囤而不发”的状态是地方政府和开发商的一种默契。原因一方面是目前整个经济的发展方式，包括地方政府过多的依赖土地财政；另外是我国目前对闲置土地的处置办法，它的法规不太健全；还有即便有了管理办法，地方政府因为和开发商有利益默契，这样就使得执行强度被大大地弱化。

3．闲置土地处置程序的问题

一方面，闲置土地的处置过程中往往涉及到多个行政部门，其中不仅包括各乡镇街道、开发区，而且涉及国土、规划、住建等多个部门，这就无形中增加了各个部门之间协调的难度，导致闲置土地处置的效率下降。

另一方面，人民法院依法处置的设定抵押权的闲置土地，目前尚无法律法规对其明确做出如何处置的规定。实际工作中，法院查封的闲置土地往往不能按照现行办法予以处置，只有当法院审查进行到处置即拍卖阶段时，国土部门才能介入，整个闲置土地的处置时间就会拉得很长，不利于土地的快速盘活利用。

四、解决对策

1．建立健全闲置土地管理长效机制

（1）完善规章制度

一是逐步完善《宁海县转而未供土地和闲置土地专项清理行动实施方案》，通过进一步研究与闲置土地处置相关的法律法规，结合全县实际，对全国范围内有价值的研究成果和工作模式予以借鉴和吸收，在充分总结全县闲置土地处置成功经验和存在问题的基础上，针对宁海县的实际情况，制定具有较强针对性和实际可操作性的闲置土地处置办法。

二是制定履约保证金制度。根据《关于进一步促进节约集约用地的通知》（甬政发[2011]129号）文件有关精神，由用地单位与出让方签订相关协议，对建设项目开竣工期限、投资强度、违约责任和赔偿标准等事项进行约定，按一定的比例收取履约保证金，受让人未按合同约定履行的，履约保证金抵作违约金。

（2）创新管理机制

一是加强批后监管。开展土地出让合同监管常规性工作是构建和运行闲置土地发现机制的关键，通过建设用地批后监管监测系统适时监管，随时掌握已出让土地的开发利用状况，及时发现闲置土地。各国土资源所要对土地出让合同的履行情况进行追踪监管，例如在合同约定期限进行到一半时或者土地出让合同签订满半年，派工作人员到实地考察并与土地使用权人沟通，了解建设进度，将超过合同规定期限仍未开工建设的土地纳入闲置土地清理范围。

二是加强产业用地审查、政策处理和基础设施配套建设工作。一方面，由县政府办公室牵头，召集发改、国土、建设、规划、经发、财政、镇乡街道、园区等相关单位对申请产业用地单位进行审查，确定其用地规模。另一方面，各乡镇街道、园区抓紧做好拟供应地块的政策处理、拆迁收购、基础设施配套、项目落实、资金落实等土地供应相关工作，并将土地供应执行情况同年度用地指标相挂钩，大力推行“净地”出让，杜绝因政策处理等原因产生新的土地闲置现象。

三是强化建设项目延建管理。对用地单位提出延长建设期限的，由国土部门对申请事项实地踏勘、核实，对因不可抗力或者由于政府原因造成未按期竣工的，经集体会审同意后可延建一年，除此以外都不得延建。对申请延长临时土地证期限的，经现场踏勘属已动工建设的，在缴纳闲置费后可延长一年，另外因客观原因确实无法动工的，由县长办公会议讨论通过后予以延长一年，此外一律不予延长。

（3）改善外部环境

强化国土、规划等部门之间的联动。闲置土地的发现和处置，必须发挥国土、规划以及其他相关部门之间的联动作用，应不定期召开多部门的联席会议，针对闲置土地相关问题进行研究讨论，对发现的闲置土地由国土部门拟定处置方案，报县政府审批后，由相关部门配合组织实施。

2．完善闲置土地收回的法律依据和操作实践

新的《闲置土地处置办法》第十二条规定“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：……（四）协议有偿收回国有建设用地使用权……”第十四条规定“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：……（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。”

收回建设用地使用权，涉及相对人重大权益，有偿收回是一种行政处理方式，无偿收回则更倾向于是一种行政处罚，必须慎之又慎，避免造成诉讼风险。当前闲置土地无偿收回的法律不完善，土地出让合同对闲置土地也没有作出具体的约定，闲置土地无偿收回的难度很大。需要强调的是在处理闲置土地时，必须做到事实清楚，证据确凿，并严格履行法定程序。

（1）完善收回程序

按《闲置土地处置办法》第十四条之规定，收回闲置土地必须报经有批准权的人民政府批准，具体实施机关为市、县国土资源主管部门，至于具体的收回程序却没有展开说明。一般而言，应按以下步骤进行：

①拟定方案。收回方案应包括国有土地使用权收回审批表、使用国有土地补偿安置方案表和收回国有土地使用权补偿安置情况表。

②方案审核。国土资源主管部门收到收回方案后，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利，并根据听证会意见对方案予以审核。

③报经批准。审核同意的收回方案报有批准权的人民政府批准。

④注销登记。下达《收回国有建设用地使用权决定书》，国有建设用地使用权人应当自决定书送达之日起三十日内，到市、县国土资源主管部门办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。对《收回国有建设用地使用权决定书》不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

（2）完善收回中的救济制度

目前，土地管理有关法律法规针对收回土地使用权的救济规定非常少，救济方式仅限于行政法上的救济，即行政复议和行政诉讼，这两种救济方式都是事后救济，都必须是在行政行为已经或正在对行政相对人的权益产生损害的前提下才能启动，因此在实际操作中往往不能成为原土地使用权人的最佳救济方式，需要探寻有效的事前救济方式。一是在启动收回程序前明确制定收回计划，向社会公开，让原土地使用权人做好充分的收回前的准备；二是做好收回土地的调查工作，若该土地有抵押权人的，应主动联系，说明收回原因并征求意见，收回土地使用权进行注销登记的时候也应当履行告知义务，督促抵押权人及时行使权利；三是完善听证程序，行政机关做出收回土地使用权决定以前，由行政机关指定的人员主持听证土地收回的法定程序，充分听取当事人的陈述和申辩，切实保护当事人的合法权益。

事后救济方面：一是明确规定对收回行为可直接提起行政复议或行政诉讼，新的《闲置土地处置办法》第十七条第二款规定，国有建设用地使用权人对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼；二是明确国家赔偿责任，如果行政机关因违法实施收回行为给原土地使用权人造成损害的，除了撤销收回行为，恢复原状外，还应当承担国家赔偿责任。

3．探讨利用土地税收处置闲置土地

土地增值税于1993年在我国正式设置，其目的在于规范土地和房地产市场交易秩序，合理调节土地增值收益，维护国家权益。但由于具体设计上的诸多缺陷导致其并没有在抑制土地投机、制约土地闲置中发挥其应有的作用。当前城镇化工业化快速发展是以低价征地高价出让的征地制度为支撑，地方政府为了汇集发展资金，越来越依赖于大量卖地，其结果是城市不断蚕食郊区农地。这种以透支未来几十年财政收入为特点的经济发展方式，注定有一天会出现“无地可卖”的局面，影响以后各届政府的发展。

为了降低地方政府卖地冲动，必须促进土地市场发展模式从增量模式向存量模式转变，开辟地方政府新财源。根据国发〔2004〕28号文件精神，“进一步调整和完善相关税制，加大对建设用地取得和保有环节的税收调节力度”。利用经济杠杆约束用地单位多占地、占好地的现象，促进用地单位集约用地，缓解目前各地普遍存在的建设用地指标吃紧的状况。对不动产收取年增值税，改变目前地方政府收入主要来源于工商业税收的现状，使地方政府能够从土地的交易和级差收益的上涨中获得长期稳定的收入，必将改变地方政府大量卖地的短期行为。

从世界范围来看，日本从1992年开始征收地价税，无论地价上涨还是下跌，即使不进行交易，凡是土地持有者都必须向政府缴纳土地持有税。这一招非常见效，很快就平息了本国的囤地现象，为结束日本房地产泡沫立下了头功。另外，其他很多国家包括台湾地区，都已开征荒地税或空地税，较好地解决了土地闲置问题。因此，也可以考虑对土地闲置的处罚由费改税，这可一举两得。一方面，加大了开发商的成本，迫使其为减少土地持有成本而及时开发土地；另一方面，税收与现在的土地闲置费不同，没有变通性和弹性，也不存在可收可不收，具有很大的强制性。

提高土地保有阶段的税费，一是对长期闲置不用的存量土地实施高额城镇土地使用税，或者开征土地占用税，迫使土地占用者提出土地利用或转让的计划，提高使用效率；二是对闲置不用拟转让的土地，以市场价格为基准，征收土地增值税；三是设置闲置土地税，针对目前我国土地利用中闲置浪费现象突出，增设土地闲置税以限制和约束限制和约束闲置浪费土地行为。对于购置土地之后闲置一定时间（如半年或一年）以上的，应根据土地的评估价值适用较高的税率，并随闲置时间的增加相应提高税率或加成征收，直至由土地管理部门收回土地使用权。