公共事务与社会管理

屈晓东

加强和创新社会管理的重要目标，就是要提供公共产品和公共服务、保持社会稳定、保障人民安居乐业。陕西省作为西部大开发的桥头堡，如何应对和解决民生问题是我们当前面临的新课题。民生问题是最基本和最重要的社会管理问题，社会管理关系到百姓安居乐业，关系到社会和谐稳定，关系到党的执政能力提升。民生问题涉及到的公共事务是政府社会管理的主要内容。政府是通过提供公共产品和公共服务来实现政府社会管理职能的。一方面，公共事务是政府管理的基础；另一方面，公共事务的有效供给是有效化解社会矛盾的基础和前提。公共事务究竟包括哪些内容？与社会管理有怎样的联系？能否让城乡居民享受均等的服务？本文将从以下三个方面加以解读。

一、什么是公共事务

（一）公共事务的概念及特征

1.公共事务的概念

所谓公共事务，是指涉及社会公众整体的生活质量和共同利益的那些社会事务。具体而言，在一个社会中，公共事务是企业和个人家庭所不愿做也不能做，但又是对整个经济和社会的发展也对社会全体公民基本生活来说必不可少的事务。简言之，公共事务是经济和社会生活所必不可少的那些事务，它体现了公共利益。对公共事务概念的理解要注意两个方面：第一，公共事务是经济和社会发展必不可少的，但是由于公共事务没有明确的受益人，只有产出而无具体收益，因此企业、个人不愿意做。例如，城市的路灯是城市基础设施必不可少的，但是由于受益人不明确，无法获得具体的回报。因此，企业和个人不愿意做。第二，公共事务是企业、个人做不了的。这是因为公共事务所需要的资金巨大，或者投资期长，风险过大企业和个人无力承受而做不了。例如，国防、基础科学研究等。公共事务，说到底是指管理那些经济社会发展必不可少，但又是企业和个人不愿做、做不了的事务。[1]

2.公共事务公共性的特征

相对于私人事务而言，公共事务具有公共性。公共性是公共事务最基本而突出的特征。公共性是指公共事务体现了公共利益。公共利益体现了社会的基础性利益，它代表着全体居民的共同利益，属于社会最高层次的利益问题。公共利益具有不可分割性和外溢性的特点。不可分割性是指公共利益无法量化到个人，无论是公共道路还是治安、法律、行政管理都是整体发挥作用的。

（二）公共事务的内容

国内学者一般将公共产品和公共服务当成相对应的、各有其内涵和外延的两个不同概念，根据政府产出的不同形式，公共事务包括公共产品和公共服务。公共产品是指政府产出的是产品形式，公共服务即政府产出的是服务形式。二者的区别在于产品是有形的产出，服务是无形的产出。产品的生产和消费可以在时间和空间上分离，而服务的生产和消费则是时空一体的。在政府提供公共服务的同时民众消费这种服务。[2]例如，水、电、气等是公共产品，教育、医疗等是公共服务。

1.公共产品

公共产品理论是20世纪70年代在西方国家开始流行的一个概念。最早提出公共产品理论的是美国学者萨缪尔森。他于1945年提出了著名的 “两个标准”理论，即 “非排他性”和 “非竞争性”标准。非竞争性是指消费上的无竞争性，是指在消费过程中，一些人对某一产品的消费不会影响另一些人同时消费，一些人从这一产品中获益不影响另一些人同时获益。也就是说，增加消费者人数的消费边际成本为零。[3]例如，路灯不会因为路过的人多而变得黯淡，电视频道也不会因为观看的人多，而使得清晰的图像变得模糊。非排他性也称为消费上的非排斥性，是指公共产品在消费过程中所产生的利益不能为某个或某些人所专有。例如，国防是政府向所有居民提供的服务，要让某些居民不享受这一好处是不可能的。同理，我们也无法排斥优美环境给所有居民带来的益处。

2.公共服务

政府提供的公共服务在结构上可以分为三大类：维持性公共服务、经济性公共服务、社会性公共服务。社会性公共服务是指直接和间接用于发展教育、文化、科学、卫生、体育等社会事业的政府投入、政府行为和公共政策。公共服务的供给和公共需求之间存在着弹性关系，随着居民收入的增加，公共需求会不同程度地随之增加。公共需求量的增加的同时，公共需求结构也会随着不同社会发展阶段出现相应的变化。公共服务的供给成为最容易引发公众关注的问题。

（三）公共事务供给的方式

按照公共事务供给的主体不同，公共事务的供给方式可以分为国家提供、市场提供和混合提供。国家提供是指由政府出资无偿提供给居民消费的公共事务，市场提供是指完全由居民自己出钱购买公共服务的方式，混合提供是指政府补贴与个人出资相结合的公共事务提供方式。国际上公共事务供给的主要模式有三种：最低保障与兼顾效率型，全面公平型，效率主导型。[4]

1.最低保障与兼顾效率型

它又叫自保公助模式，是在社会保障与社会福利等公共事务供给上坚持以市场为导向、引进竞争和激励机制的制度模式，以美国和德国为代表。在最低保障和兼顾效率的模式下，政府、企业和个人共同筹资，一起支撑社会保障体系，个人的保障意识较强，减轻了社会成员对政府公共事务供给的过分依赖。

2.全面公平型

它又叫国家福利模式，是把公平作为首要价值理念。这种模式以北欧国家为代表。国家承担着保障全体公民的责任和义务，政府保障所有公民享有最低标准的收入、营养、健康、教育、就业和住房，以减轻市场机制的作用强度。人们形象地把这种模式叫做 “从摇篮到坟墓”全过程的公共服务。

3.效率主导型

它又叫自我积累模式，是通过国家立法等强制手段，以个人或家庭的储蓄来进行自我保障。这种模式以新加坡为代表，在这一模式下，个人账户资金归个人所有，解决了个人基本生活上的多方面需求。同时，允许公民用公积金进行有选择的投资，减轻了政府的责任和压力。

二、公共事务与社会管理的联系

（一）公共事务是社会管理的主要内容

从社会管理的范围看，公共事务是从公共需求的角度说明社会管理应当做什么。也就是说，政府的社会管理职能是指政府在社会生活中应当具备的为企业、居民提供公共事务方面的功能。人民生活幸福很大程度上取决于社会福利的状况。其中，政府提供的基本公共服务是构成幸福生活的主体。基本公共服务体系 “十二五”规划纲要从公共教育、就业服务、社会保障、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化、基础设施、环境保护九个方面，明确提出基本公共服务的范围和重点，涵盖了关系百姓切身利益的方方面面。规划纲要还提出 “以人为本，服务为先”的原则，表示将履行政府社会管理职能。

政府是通过公共事务来管理社会的，公共事务是公共利益的具体体现。公共事务涉及最基本的民生问题。我国已经跨入中等收入国家行列，公平、正义成为新时代的主流价值取向，民生诉求在发展中全面升级。在这样的时代背景下，社会管理已经成为保障国民共享发展成果和持续改善民生的基本着力点与核心内容，有效提供高质量的公共服务是完善政府社会管理职能的关键内容。随着经济和社会发展，政府的公共事务的范围是不断扩大的。政府就是通过提供公共产品和公共服务，做了人民想做而无力做的事情，以此来满足人民的物质、文化需求，从而获得人民信任并建立起统治权威。

（二）公共事务的有效供给是社会管理的重要目标

公共事务的有效供给是社会管理的重要目标。公共事务的有效供给是指在提供公共事务的时候同事兼顾效率和公平的问题。政府追求效率是因为高效率的政府可以用现有的资源办更多更好的社会事业，或者减少财政赤字。公共事务的有效供给同时也意味着官僚主义和腐败行为的减少。

效率是一个抽象的、相对的概念，实际上我们可以通过三条标准来衡量效率。第一，“该不该办这件事”；第二，“花多少钱办这件事”；第三，“效果与花钱相比是否值得”。[5]因此，效率实质上是指人活动的有效性，即人们获得的效果与投入的各种资源的比较，这种投入可以是货币，也可以是其他资源，如时间、自然资源等。公平是我国政府制定社会政策的既定政策目标。公平既是一种观念，也是人类所追求的理想社会目标。在中国历史上，从 《天朝田亩制度》中的 “有田同耕、有饭同食、有衣同穿、有钱同使，无使不均匀，无人不保暖”的平等思想，到辛亥革命的 “民族主义、民权主义、民生主义”的三民主义思想，这都体现了人们对公平社会这一理想的渴望。

效率与公平是从两个不同的角度提出的社会政策目标，从政府社会管理的角度看，效率与公平并不总是相排斥的，无论效率还是公平，其最终标准都是增进社会福利。就社会管理而言，公平是指 “最低公平”，它是指 “基本公共服务”的 “最低公平”，“基本公共服务”是指与居民日常社会活动密切相关的，必不可少的公共服务。例如教育、基本社会保障、水利、医疗卫生、自来水、道路等。“最低公平”包括两层含义：第一，政府，尤其是中央政府有责任保障人人享有基本公共服务；第二，每个人享有的公共服务的质量应当达到最低限度的公平要求。效率与公平是统一的，效率和公平在一定程度上也是可以兼顾的。首先要合理地确立公平目标，过高的公平目标就会使得政府资金大量用于公平目标而牺牲了经济发展的效率。因此，公平的目标不是越高越好，而是必须与经济和社会发展的要求相适应。

（三）基本公共服务均等化是社会管理的客观要求

基本公共服务均等化有助于社会稳定。实现基本公共服务均等化，有利于社会公正的实现，而公正是建设和谐社会的应有之义。基本公共服务均等化有利于增强国家的凝聚力，促进经济社会的健康发展，减少社会的不稳定因素。基本公共服务均等化可能被误解为对效率的损害，但是世界上很多国家的经验表明，中央政府财政转移支付制度和基本公共服务均等化的政策能够增强中央政府的控制力。

“十二五”规划纲要提出 “建立健全基本公共服务体系”的概念，在 “以人为本，服务为先”的原则下，明确 “推进基本公共服务均等化”的目标，逐步缩小城乡间基本公共服务差距。从字面意义上看，“基本”是指广覆盖和全民享有；“公共服务”强调了政府的社会管理能力；“体系”则表明非单一、个别指标，而是多指标的综合。“十二五”时期，我国基本公共服务均等化的实现，一是要全面推进有目标的基本公共服务，二是基本公共服务总量要增加，三是基本公共服务结构要优化。

三、公共事务供给对社会管理工作带来的新问题

（一）公共事务需求高增长，凸显社会管理职能薄弱

公共事务供给在社会管理的层面，必须站在建立和谐社会的高度来认识公共事务供给的必要性和紧迫性。公共事务需求的急剧增长凸显政府社会管理职能薄弱。社会转型时期，公共需求的全面增长与公共产品供给的短缺以及公共服务的不到位，已是相当突出的问题。在广泛复杂的社会生活领域，正在出现大量的公共事务。尤其表现在 “入学难”“就医难”“住房难”等方面。具体而言，目前还存在着学前教育、义务教育阶段的 “择校”等问题以及农民工同住子女入学问题。医疗资源配置失衡，医疗卫生服务系统公益性弱化，造成了群众就医难问题。“高得离谱的房价”是陕西百姓的难题也是陕西政府的关注焦点所在。

（二）公共事务供给低效率，凸显社会管理水平不高

在公共事务供给的过程中，有 “办事”与 “办实事”两个概念。前者是公共事务供给 “有”和 “无”的问题，而后者是公共事务供给的质量问题。“政绩工程”“形象工程”不从实际出发，大做表面文章，劳民伤财，群众对此深恶痛绝。宽马路、大广场、豪华办公楼等，无论在关中、陕南、陕北地区都不同程度地存在。大凡 “政绩工程”“形象工程”，无不冠以 “惠及民生”的诱人幌子。究竟是筑巢引凤、造福一方的 “民心工程”，还是急功近利、的 “面子工程”，谁来界定、怎样评估，没有明确的评判标准。中国的历史反复证明，一个高效的政府必然是高效管理公共事务的政府。按照政府社会管理的标准，“政绩工程”“形象工程”等资金浪费，体现出社会管理的低效率。

（三）公共事务供给存在的难题，凸显社会管理社会化的必要性

公共事务供给存在 “政府低效”和 “市场失灵”的难题，在政府和市场都存在固有缺陷的情况下，社会组织既能弥补市场失灵，又能减少政府低效，还能降低社会管理的成本。所以，需要由社会组织来提供公共事务。在处理政府与市场、政府与社会、政府与公众的关系上，传统意义上的政府职能将发生变化，政府会把更多职能以多种形式下放给社会组织承担。社会组织是否发达己被联合国作为一个国家和地区社会资本高低的主要判断依据。社会管理需要对政府、市场、社会进行整合，使三种力量协同配合，实现社会管理效益的整体最优。

四、社会管理工作对公共事务供给提出的新要求

（一）注重民生问题，加大公共事务的供给力度

在社会管理层面上，政府本身要以社会管理为主要职能，确保自身行为的公共性。坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。政府职能以经济职能为主向经济社会职能并重转变。服务型政府将提供稳定的就业、医疗、义务教育和社会保障。要以解决民生问题为根本着眼点和目的，在发展经济的基础上，不断提高人民物质文化生活水平，特别要大力发展社会事业和公共事业，为人民群众提供更多更好的公共产品和公共服务，不断加强社会管理和建设，切实维护社会公正、社会秩序和社会稳定。

有钱先办老百姓的事，陕西推进 “民生八大工程”。陕西省教育、就业、卫生、社保、住房、农村基础设施、公益性文体设施和城乡社区服务体系 “民生八大工程”，实施两年投入733亿元，相当于2009年陕西省地方财政收入的全部。陕西省推进 “民生八大工程”，群众闹心的上学难、就医难、住房难等问题有的缓解、有的根治、有的破题。对于陕西这样一路追赶、发展任务艰巨的省份，让老百姓时时感受民生的改善，始终是党委、政府的牵挂。

（二）提高政府绩效，提升公共事务的供给效率

近代历史表明，政府是社会管理的责任主体，这是由近代经济社会发展的矛盾和问题决定的，从1889年德国建立社会保险体系到1935年美国建立社会保障体系，以至整个20世纪各国公共服务体系的建设和发展，都充分体现了现代政府的作用。在 “党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局中，尤其要注重政府负责，也就是要注重政府绩效。

公共事务绩效评估指标 “4E”标准：经济、效率、效果、公平。提高政府绩效要做到以下三方面：第一，改变唯GDP至上的政绩评价机制，建立注重民生改善、致力环境优化、有利资源保护的绩效考核办法，从导向上力倡 “前人种树后人乘凉”的可持续发展理念。第二，约束政府 “一把手”的过度权力，最大限度防止 “三拍工程”（拍脑袋创意、拍胸脯敲定、拍屁股走人）出现。第三，按照公共事务有效供给的标准是要提高财政支出的效率，实现财政支出公共化，把钱真正用到惠及到百姓的民生事业上，使人民安居乐业、生活幸福。

（三）完善社会协同，拓宽公共事务的供给渠道

陕西正处于发展转型的关键时期，经济社会领域的各项公共事务正面临新问题、新矛盾。调整各种利益冲突、分配多项社会资源，对公共事务供给提出了进一步要求。像计划经济时代那样简单依靠行政命令推动，已经很难推动当前的社会管理工作。只有通过社会协同完善社会组织的社会管理体制和机制，鼓励和引导社会组织参与社会管理。政府是社会管理的核心主体，社会组织和公众参与一起构成社会管理不可或缺的主体。

全省将如何实现 “社会协同、公众参与”的社会管理格局还需要寻找突破口。健全加快公共事务社会化的主要途径有三种：一是以私补公。即政府通过制定优惠政策，吸引和鼓励社会资本投入在政府包揽的中小学教育、医疗服务等公共事业领域，以弥补政府财力的不足。二是公私合作。即政府以特许经营或其他形式吸引中标的私营部门参与基础设施建设或提供某项公共服务。三是授权社区。即政府以授权的形式鼓励各社区建立敬老院、残疾人服务中心等公益性机构，这为社区居民解决自身困难提供了比其他形式的公共服务更好的方法。[6]

参考文献：

1.中国 （海南）改革发展研究院／／政府转型与建设和谐社会 .北京：中国经济出版社，2005

2.李伟.我国基本公共服务均等化研究.北京：经济科学出版社，2010：第45页

3.马国贤.政府绩效管理.上海：复旦大学出版社，2010

4.李永清、胡冰等.打造公共服务型政府.深圳：海天出版社，2006

5.赵晖.转变政府职能与建设服务型政府.广州：广东人民出版社，2008

6.吴声功.公共服务型政府的构建.北京：社会科学文献出版社，2006

（陕西省社会科学院政治与法律研究所）

[1] 马国贤.政府绩效管理.上海：复旦大学出版社，2010：第19－20页

[2] 李伟.我国基本公共服务均等化研究.北京：经济科学出版社，2010：第45页

[3] 马国贤.政府绩效管理.上海：复旦大学出版社，2010：第43页

[4] 李永清，胡冰，等.打造公共服务型政府.深圳：海天出版社，2006：第94－96页

[5] 马国贤.政府绩效管理.上海：复旦大学出版社，2010：第49－51页

[6] 李永清，胡冰，等.打造公共服务型政府.深圳：海天出版社，2006：第91页