社会学视野下社会管理的国际经验

李巾 王丹

一、社会学视野下的社会管理

社会管理是一个多学科的范畴，涉及社会学、管理学、政治学、文化学等学科。社会学视野下的社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。社会管理，本质上是对人的管理和服务。管理是服务的手段，服务是管理的最高境界。因此从社会学视角研究社会管理，创新社会管理，需要我们更为深入地剖析社会管理过程中存在的突出问题，更为客观地看待社会管理中的各种角色以及角色之间的互动关系，协调不同阶层之间的利益和矛盾，不断扩大政府公共服务的范围，提高公共服务的质量，为社会提供更多的公共服务，更好地维护弱势群体的权益以促进社会公平。

（一）城市化与城市管理

随着工业化的不断推进，城市丰富就业机会的吸引，使得人口大量涌向城市地区。在世界城市进程化当中，中国的城市化速度尤为突出，改革开放成效显著，市场经济迅速发展，中国30多年走完欧美100多年的发展路程。过去30年中，50万以上人口的城市增长速度极快，超过其他国家。我国组织形式、就业方式、利益格局和分配方式随之发生变化，给城市管理带来很大影响。城乡结构变化，一大批农民离开家乡进城务工，他们在城市付出的劳动与城市所能提供的机会和服务相差悬殊，使这一群体在生产生活中遇到了许多困难和问题；社会组织结构的变化，产生了一大批新经济组织、新社会组织，70％的 “单位人”变成了 “社会人”，社区成为人们地理和心理双重空间的交汇地，许多问题需要社区和社会组织帮助解决；城市化发展同样改变塑造着人们的价值观和社会行为。虚拟社会的变化，数字革命互联网、物联网、云计算给市民观念带来多维度的影响，思想观念、生活方式发生很大变化；利益格局和需求层次也在不断发生变化。城市化过程中的这些新变化，如果不能正确引导和解决，很容易产生社会失序。城市管理应“以人为本”创新城市社会管理，从过去的固态管理转到动态管理上来，不断提高城市居民的参与度，动员和吸收社会各界广泛参与，集思广益，使管理规划更科学、更民主。未来的城市发展应该打造更多宜居社区，在就业、医疗、教育、住房、社会保障等方面为居民提供高质量的公共服务。

（二）社会分层与阶层矛盾

所有的社会管理过程中都存在一定的社会分层体系。所谓社会分层是一种根据获得的社会需要物品的方式来决定人们在社会位置中的群体等级或类属的一种持久模式。[1]不同社会时期的管理过程中，对阶层的划分标准各不相同。在现代社会中，主要是以经济为基础的相对开放的划分方式。陆学艺教授等将中国改革以来的社会分化表述为阶级、阶层的分化，以组织资源、经济资源、文化资源为标准，认为当前中国社会已经分化为 “十大社会阶层”。如果仔细考察每一个阶层内部成员的话，就会发现其内部成员的贫富和经济地位的差异也是很大的，且无论人数还是比例主要还是集中在偏低的社会位置上。所以，全社会是一种金字塔型结构，甚至有学者认为是一种比金字塔结构更不理想的倒“丁字型”结构。由于底层巨大使利益管理分配更加复杂，容易在整个社会管理过程中产生矛盾，形成社会冲突。

（三）社会公平与效率

社会公平正义是社会和谐的基本条件，加强和创新社会管理最终目的是维护人民群众权益，促进社会公平正义，保持社会良好秩序。效率是社会发展的动力机制，公平是社会发展的平衡机制，社会管理中兼顾效率与公平，不仅是遵循人类社会发展规律的必然选择，也是构建和谐社会的本质需求。目前，中国社会经历三大转型，一个是从农业国向工业国的转型，第二个是从计划经济向市场经济的转型，第三个是从一个原来比较封闭的社会向日渐开放多元的社会转型。三大转型能否顺利进行，如何进行有效地社会管理，是中国现代化过程当中应该思考的深层问题。建设中国特色社会主义管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定，需要在社会管理中对公平和效率的关系有更科学、更系统的认识。创新社会管理需要将管理范畴从单一的经济领域扩展到社会领域，从完全关注效率转向关注效率与公平的结合。

二、社会管理的国际经验

社会管理是社会经济发展到特定时期的产物，不同国家的社会管理实践反映了生产力发展与人类社会发展的共同规律，借鉴和吸收世界各国社会管理理论的精华与社会管理的实践经验，可以为我国社会主义和谐社会建设提供新的思路和参考。在长期的社会发展过程中，国外许多发达国家社会管理形成了一套具有本国文化特色的机制，以全社会普遍接受的法律规则和价值观念为基础，注重对社会问题的预防和疏导，逐渐形成社会集团的自我约束，努力把社会的不稳定因素限制在可控制范围内，使社会避免矛盾激化，达到和谐发展。

（一）社会管理重视公民需求和公民参与

英国的社会管理涉及到公民生活的方方面面，公共产品的设置和公共服务的设计和提供都从人的需求和利益出发，民生被摆在十分突出重要的位置。在制定国家经济社会发展规则时，西欧许多国家执政党会广泛地听取社会不同群体代表的意见，尤其是听取工会、企业主协会、大的行业协会以及诸多专家学者的意见。有的国家还建有法定的全国性咨询机构，如法国的 “经社理事会”，在法国更有 “第三议会”之称，意大利的全国经济劳动理事会、德国的财政计划理事会等，这些机构具有相当大的权威性，是国家在经济、社会事务方面的协商机构，同时具有咨询和监督的职能。其主要职能是代表不同社会群体或不同地区、地方的利益，通过内部协商、对话为国家制定发展规划、财政计划或解决经济社会发展面临的问题提供咨询、意见、建议，以使各方面的要求与呼声都能通过正常渠道得到反映，保证相关重大决策的民主化并照顾到不同利益群体的需求。新加坡人民行动党建立了青年组织、妇女组织、社区中心、公民咨商委员会等外围团体，帮助人民行动党收集社会信息。党的高层主动加强与基层、社会公众之间的联系，力求准确、全面地了解最下层群众和社会团体的利益要求，使决策过程呈现上下互动的特点。人民行动党还具体规定了议员接待日，议员协助民众选择正确的途径清楚地向有关部门反映情况，并通过不停地向有关部门打电话、发信件，督促其尽快解决问题。

（二）社会矛盾的化解重视对话和法制手段

在欧美等发达国家有着严密、完备的法律制度，制约着社会、经济、政治、文化等各个领域的活动。尤其是在劳资关系方面，一方面通过制定工会法、职工参与决策法、劳动保护法等提高工会地位，保护职工利益；另一方面制定劳资协议法，推动双方建立协商谈判机制，以集体谈判的方式就工时、工资、劳保等重要事项达成协议，以避免双方矛盾激化。例如，西欧国家十分重视维持劳资对话的制度框架，瑞典、德国、荷兰、比利时等西欧国家有着集体谈判的传统，注意运用法律手段化解劳资冲突。工人和雇主都有自己庞大的产业联合会，劳资双方依照合法的谈判程序，通过 “冲突合作”达成妥协，签定 “集体合同”，国家发挥保证和仲裁的作用，不作为直接参与者。在德国，国家并不参与制定工资标准，公司内劳资关系实行劳资双方 “共决制”，工人通过工人委员会对涉及工人利益的问题保持知情权和公决权。法国也普遍存在由雇主和工人共同组成处理劳资纠纷的民间法庭。为协调民众与行政机构关系，法国还设立了 “共和国协调委员会”，专门调解由于行政机关对国家政策宣传和解释不够而造成的社会矛盾。

（三）高度重视就业和社会保障

西方国家的社会保障体系发展历史较长，具有较好的理论和实践根基，很多国家通过社会保障的法制化建设对涉及公民生活的方方面面给予政策保障。如许多国家通过立法手段帮助经济困难国民享受基本医疗，免去了普通民众有病难医的困扰。西方国家通过社会保障的法制化建设，以国家强制的手段推行普惠福利，基本做到了人人有饭吃、有衣穿、有房住、有医就。社会保障的普及化有助于解决社会成员的后顾之忧，提高社会成员的生活质量，促进社会公平与和谐。此外，西方各国高度重视公民的就业问题，因为就业既是一个经济问题，也是一个政治问题。在美国，促进就业，降低失业率，既是各级政府衡量经济发展和政绩的主要经济指标，也是影响美国选举的主要因素。因此，在充分发挥市场机制配置劳动力资源的同时，美国各级政府建立了促进就业的服务体系：一是建立相对完善的就业信息系统。主要由联邦政府投资建立的公共信息网和非政府机构建立的私营信息网两部分组成。二是创新培训项目，向参训者提供更具弹性的和积极的培训方式。用法律对就业培训进行规定，特别是明确联邦政府、州政府、地方政府在就业培训中的责任。三是提供全面系统的就业服务。就业服务的实际操作主要由州政府负责，联邦政府给予指导和帮助。主要内容是就业咨询，求职服务，通过立法等方式对退伍军人、青年劳动力、专业技术人员等特殊劳动力提供就业服务，以及收集、研究和发布劳动力市场信息。四是增加对劳动者的直接帮助，通过将减少的办公经费直接投入到培训的方式，使政府的支持更加有效。参加培训者也通过社区大学、私人提供者、本地工商界、社区组织等得到需要的帮助。

（四）强化公共财政支出的管理

公共财政最大的特点就是 “公共性”，即主要着眼于满足社会的公共需要。公共需要与政府制度结构、职能存在着一种内在联系，为了满足社会的公共需求，政府应通过对公共财政的合理安排，充分发挥政府的作用，从而有效地实现这一目标。美国实行地方政府的事权与支出责任划分机制。美国各级财政支出以事权为基础进行划分，其地方公共支出包括州政府和地方政府的公共支出，主要有交通、教育、公共医疗服务、社会福利、治安和消防、休闲娱乐与文化以及用地规划和地方商业管理等项目支出，支出总额一般为联邦政府的60％～70％。地方公共支出重点包括两个方面：一是区域性较强的项目，也就是支出项目的收益范围，一般只限于某州或某地方政府所辖区域；二是与人民日常生活联系更为密切和直接的项目。由于美国经济发达，市场机制完善，社会筹资能力强，因此政府投资主要定位在弥补市场缺陷，提供公共产品，具体投资范围限于基础设施、储备战略性物资以及补充或者增加特定主题的资本等。在美国地方政府的支出中，教育、医疗卫生、社会保障、交通等占了很大比重，这充分体现了在经济发展的较高阶段，地方政府为提高人民生活质量所做的努力。

（五）应对突发事件的危机管理机制建构

由于突发事件的难以预料性以及对社会稳定、社会秩序巨大的破坏性，一些国家特别是发达国家的执政党对此高度重视，建立起了一整套较为完整、成熟的危机管理机制。美国的危机管理体系以整体治理能力为基础，通过法制化的手段，将完备的危机应对计划、高效的核心协调机构、全面的危机应对网络和成熟的社会应对能力包容在体系中。“9·11”事件后，新成立的国土安全部不仅在美国反恐斗争中挑大梁，还成为管理涉及国土安全危机的领导机构。美国出台了 《国家应急反应计划》，对危机管理机制作了重新设定，如设立一个永久性的国土安全行动中心，作为国家级最主要的多机构行动协调中心；国家应急反应协调中心和地区应急反应中心，分别负责联邦和地区两级的危机协调和应急反应。

事实证明，国外许多国家在社会变革中逐步形成的缓解社会矛盾的措施和机制取得了一定成效，使国家基本保持了社会稳定和经济发展，这些经验对我国构建和谐社会进程中加强社会管理创新具有一定参考意义。

三、国际社会管理经验对我国社会管理的启示与借鉴

社会管理是社会经济发展到特定时期的产物，不同国家的社会管理实践反映了生产力发展与人类社会发展的共同规律，借鉴和吸收世界各国社会管理理论的精华与社会管理的实践经验，对我国政府社会管理具有重要的启示，在社区管理、社会保障体系的构建及创建良好的社会流动机制等方面具有重要的借鉴意义。

（一）社会组织和社区参与社会管理

社区建设是人们在日渐复杂的社会有机体管理中找到的修复社会机体、解决社会问题的重要途径。社区建设和社区服务，主要是针对特定的社会问题、社会群体而采用各种手段帮助那些需要帮助的人或群体，例如，从美国早期的社区公共服务、街区建设，到现在加拿大的利用社区社会服务解决失业人员的再就业问题等。社区服务和社区建设的特点就在于它利用社区组织，针对社区中存在的问题，动员社区居民广泛参与问题的解决过程，并在此过程中，实现居民之间的相互了解、合作、认同，实现社区的共同归属。在这个过程中，社区组织的重要性不言而喻。只有社区组织的参与，政府的公共服务才能及时地送到有需求的居民手中。当然，居民的需求不一定非得由社区组织传递给政府，政府设置的各种热线也是传递居民需求的渠道，但是社区的公共需求的传递离开社区组织可能就不太容易实现了。社区建设的最大受益者是广大社区居民，片面地认为社区建设是政府的事情的观念是错误的。因此，要鼓励居民以情感、兴趣为基础建立相互帮扶、平等友爱的社团组织，促进居民之间的和谐相处，这不仅是建设和谐社区的重要一环，也是社区管理工作的基础性工程，对于社区的健康发展十分重要。

（二）构建完善的社会保障体系

我国目前社会问题较为突出的体现在公众日益增长的公共品需求同公共品供给短缺低效之间的矛盾，具体矛盾主要体现在就业、穷富差距、社会保障三个方面。尽管社会物质供应已经不再匮乏，但贫富差距仍在拉大，加上教育、医疗、社会保障等方面的公共服务又未能惠及全体社会成员，一部分人体会到的是 “相对剥夺感”。因此，新的社会形势需要我们坚持从解决矛盾的实际出发，以解决重点问题为任务导向，针对不同问题采取不同的解决方法。从我国社会的现实看，改善弱势群体的生活质量，缩小贫富差距，根本途径就在于发展经济的同时努力建构覆盖面民的社会保障体系。具体应重视以下几个方面：第一，改善就业环境，提高就业待遇，高度重视就业保障问题。第二，建立健全医疗保障制度，关注弱势群体的权益，使医疗服务通过法制化惠及全体社会成员。第三，关注弱势群体和低收入群体，加强弱势群体救助体系的建构，并完善收入分配制度，通过税赋改革和转移支付，缩小地区之间、城乡之间的收入差距。通过物价的严格控制，相对提高居民收入的使用价值；将 “效率优先”和 “兼顾公平”有机地统一起来，真正实现收入分配公平、合理。

（三）创建良性社会流动机制

没有流动的社会，是封闭的、固化的、没有活力的社会。合理的社会流动不仅可以满足个人理想追求、体现自身价值、激发个体创造力，同时也使整个社会通过社会流动拓宽阶层之间的接触面、缓解阶层之间的矛盾冲突，促进社会良性运转，使社会更加稳定且具有活力。衡量社会流动是否合理，最根本的一条是看它是否体现机会平等的原则。因此，社会流动要根据社会需要和社会承受能力允许的情况下，积极开拓适量的流动机会，并通过宏观制度的制定来规范这种机会获得的公平性。首先，要努力打造开放、动态的分层结构，消除人与人之间的不平等，缓解由于地位差异而产生的隔阂和矛盾，甚至是冲突，从而发挥稳定社会的作用。其次，社会各个阶层之间应当保持着一种互惠互利关系，可以通过合理的流动拓宽社会各层次之间的接触面，有助于各层次之间的相互了解，加强社会的整合程度。第三，通过柔性的制度安排消除已经存在的经济排斥、政治排斥、文化排斥、社会保障排斥、教育排斥、社会网络排斥和空间排斥等众多方面不利于合理流动的因素。总之，合理的社会流动机制能够有效地激发人的积极性和创造性，进取精神，给社会注入活力，从而推动实现高水平的社会良性运行。

（四）努力实现社会管理中的政府角色转化

政府权力部门是社会公共秩序的主要管理者，它必须行使对公民的管理责任，包括强制性的管理措施。但是，随着社会主义民主政治和政治文明的发展，政府的管理职能逐渐减少，而其服务职能将日益增加。因此，政府在社会管理过程中，要进一步转变观念，在理念上实现从 “管理者”的角色向 “服务者”的角色转变，以满足人民需求为基本出发点。创新社会管理需要不断扩大政府公共服务的范围，提高公共服务的质量，为社会提供更多的公共服务。在创新社会管理过程中政府需要扮演好两种角色：一是继续推进市场化改革，正确发挥政府在市场经济发展中的规范、协调、服务和监督的作用，以实现经济增长方式从政府主导型向市场主导型的转变；二是强化公共服务中的主体地位，充分发挥政府在公共产品供给中的主导作用，加快建设公共服务型政府。在公共服务领域逐步引导和鼓励各类社会资源的积极介入，建立政府、公共机构、社会组织和团体、社会型企业和志愿者共同提供公共服务的混合模式，打造多方合作的 “服务型政府”。同时，建立一套行之有效的政府服务质量评估方案，接受来自人民群众的质量监督。

参考文献：

1.戴维·波普诺.社会学.北京：中国人民大学出版社，1999年

2.郑杭生.社会学概论新修.北京：中国人民大学出版社，2003年

3.李军鹏.政府社会管理的国际经验研究.中国行政管理，2004（12）

4.岳世平.西方国家社会管理的成功经验.党政论坛，2011（1）

5.中央组织部党建研究所课题组.国外一些执政党处理社会领域矛盾的经验教训.当代世界与社会主义，2006（03）

（李巾 陕西省社会科学院社会学研究所

王丹 陕西西安建筑科技大学管理学院）

[1] 戴维·波普诺.社会学.北京：中国人民大学出版社，1999