赖作莲
社会管理是世界各国面临的共同问题。西方发达国家都很重视社会管理，并积累了许多宝贵的经验。二十世纪七八十年代，为应对经济全球化、社会信息化及公众需求多样化的挑战，以及摆脱财政压力和传统官僚政府效率低下的困境，西方各国相继推行了政府行政改革，从传统的社会管理向公共治理转变，力求创建一个施政成本低、管理绩效高、公共服务品质优的治理模式。
本节试图从经济学的视角，透视国外社会管理的发展历程与经验，特别是从传统社会管理向公共治理转变的经验，以期对我们创新社会管理有所启迪。
一、国外社会管理的发展历程
社会管理发展过程是由特定的经济发展阶段与历史条件决定的。世界各国政府社会管理的理论与实践，都是社会经济发展到特定阶段的产物。由于社会政策是政府社会管理的核心，是政府干预社会的主要手段和基本措施，并决定着政府的其他社会管理手段；因而，通过考察社会政策的演变过程，可以把握社会管理的发展脉络。
马歇尔在1965年出版的 《社会政策》一书中提出：社会政策是通过政府供给的，对公民福利有直接结果的政策，其核心由社会保险、公共救助、健康和福利服务、住房政策等组成。根据社会政策的不同，可以将西方政府社会管理过程划分为三个大的发展阶段[1]。
（一）政府有限社会管理职能阶段
在自由竞争市场经济时期，以亚当·斯密为代表的古典经济学思想是主流思想，主张政府的职能除必要的国防、警察和行政管理职能外，应尽可能减少对社会经济的干预。因而，在自由竞争的市场经济时期，政府的社会管理职能十分有限，主要是维护社会秩序的职能。这一阶段社会管理的主要内容与特征：一是社会管理以社会自我管理与社会自治为主，政府对社会基本上采取放任自由的态度；二是政府社会管理的职能是保护财产权为主要目标的社会秩序管理；三是政府承担起了济贫的职能。
（二）全面社会管理职能阶段
这一阶段也被称为福利国家社会政策阶段。二十世纪二三十年代，经济危机爆发，罗斯福新政和凯恩斯革命的共同特征就是扩大政府职能，奉行积极的政府干预政策。政府职能不再局限于传统的国防、司法和行政管理职能，而是通过管理经济、收入再分配和社会福利来影响社会经济生活，国家干预社会经济生活的职能日益强化，福利国家逐步建立和完善。集中表现在政府公共支出的不断增加。
这一阶段社会管理的主要内容与特征：一是建立完善的社会保障制度，建设福利国家或福利社会，其主要目标是维持全体公民的最低生活水平与教育水平，实现充分就业，建立完善的社会保障制度。二是建立和完善资本与劳动合作、公共支出和社会自治等基本社会关系管理制度。三是注重提高消费需求，以促进充分就业、维护宏观经济稳定作为政府施政的重要目标，同时起到弥补市场失灵与社会失灵的双重作用。
（三）政府社会政策改革阶段
这一阶段也被称为工作福利国家阶段。福利国家的建立，一方面为公民提供了较优厚的社会保障，另一方面又加大的政府的财政压力。二十世纪七八十年代，发达国家纷纷进行追求经济、效率和效益目标的社会政策改革。
这一阶段政府社会管理的主要内容和特征：一以教育、培训、基础科技领域为主要投资方向，以人力资本投资为核心，将 “消极的福利国家”转变为“积极的福利国家”“工作福利国家”或 “社会投资型国家”。二是以充分就业政策为核心，将 “福利”转变为 “工作”，并适度限制福利支出的增长，达到平衡经济发展与社会保障发展。三是主动利用基本社会组织、社会利益群体、非政府组织进行社会协作治理。四是重视社会资本、重视社区建设与社区发展。
二、经济学视野下国外社会管理的主要经验
（一）注重成本收益核算，降低政府成本
成本收益分析是经济学中运用最为普遍的方法之一，是指从事经济活动的主体，从追求利润最大化出发，力图用最小的成本获取最大的收益。
只计投入、不计产出，致力于福利国家政策的公共行政管理，导致了政府较大的财政压力。二十世纪七八十年代后，发达国家在社会管理中越来越注重成本收益核算，降低成本，提供公共服务的效率和质量。例如，澳大利亚加强公共预算过程，强化政府部门的预算程序，增强政府宏观经济分析和经济预测能力，加强债务管理。在警务设置上也力求降低成本，要求安排一个警力必须能发挥最大的效益。在警务安排上也力求节约成本，执行严格的分班制度；警力安排根据警察工作量作弹性变化；为节省警察投入，在安排内勤工作人员时招募一批有技术、待遇低的文职人员等措施。
新加坡的 “公共服务21计划”最具有典型性。1995年，为了减少政府成本，新加坡推出 “公共服务21计划”。其主要措施包括：（1）控制政府显性成本。一是按职能分流、机构归并、企业化的方向，进行法定机构重组；把法定机构中可以实现市场化、商业性的服务与体现政府管制的部分职能剥离开来。二是归并与新设政府机构，对原有机构实施归并或建立新的法定机构；同时，为了适应社会经济的发展，设立一些新的法定机构。三是重新调整政府与市场，政府与企业，政会与社会的关系，以使政府卸下沉重的财政包袱。（2）控制政府隐性成本。一是高薪养廉。通过 “高薪”降低政府官员贪污腐败的可能性，减少腐败引发的隐性成本。二是以 “电子政府”降低政府运行成本。“电子政府”既可以降低以办公费用为表现的有形政府开支，同时因为 “电子政府”大大提高了政府的工作效率。三是减少决策失误，减少决策的机会成本。
（二）引入市场机制，提高公共资源配置效率
在亚当·斯密看来，市场是 “一只看不见的手”，这只 “看不见的手”能将自由放任的个人经济活动安排得井井有条。市场机制是市场经济机体内的供求、竞争、价格等要素之间的有机联系及其功能。市场机制通过价格、供求、竞争和风险等机制，实现资源配置、供求平衡、优胜劣汰和发展经济的作用和目标。
二战后，在福利国家观念下，政府必须投入大量的资源以提供公共服务。20世纪70年代，石油危机导致经济衰退，使政府陷入较严重的财政、信任、管理危机之中。政府受到多方责难：一是政府的规模太大，消耗了过多的稀有资源。二是政府活动的范围太广，使自身陷入了过多的活动。三是通过官僚体制提供服务导致平庸和无效率[2]。自20世纪80年代以来，以英国撒切尔政府为首的大多数发达国家开始了以实现社会管理的公平、效率、效益价值为目标的社会管理市场化改革。在社会服务领域引入市场机制，将服务的决策和执行分开。
在英国，撒切尔夫人以雷纳的 “效率评审”为依据，在反对浪费和低效率的改革中运用 “最有力的私有化武器”。1992年，在梅杰政府的政策文件 《为质量而竞争》中，规定只要是提供物品或服务的公共组织，必须每五年进入市场检测一次。在这样的市场检测下，对提供特定特品或服务，可以进行公开的投标。不合格的公共机构可能被归属于其他公共或私有机构，提供者也一样。通过在政府公共行政领域引进企业竞争机制，提高服务质量。
新加坡政府把法定机构中可以实现市场化、商业性的服务与体现政府管制的部分职能清楚地剥离开来。一些比较适宜市场化的行为，按照市场经济规律运作，但政府管制依然掌握在政府手里。并实行法定机构企业化，分阶段或分部门实现业务的企业化运作，使其更具企业精神，增强对市场的反应灵敏度。
美国在实行公共服务市场化中，采取了以下几种主要方式[3]：（1）合同出租。政府确定某种公共服务的数量和标准，然后对外向私营部门、非营利部门招标承包，中标的承包商与政府签订供给合同，提供公共服务。（2）公私合作，政府以特许或其他形式吸引中标的私营部门参与或提供某项服务，私人企业有收益权，追求投资回报。（3）使用者付费。享受政府提供的公共服务的个人或单位要向政府部门交纳费用。使用者付费的最大目的在于显示公众对公共服务的真实需求。（4）凭单制度。凭单是政府部门给予有资格消费某种服务的个体发放的优惠券，他们可以凭该券在公共服务供给单位中选择购买产品，然后政府再用现金兑换凭单。
发达国家社会管理市场化的实践说明，在政府与市场之间选择更多的市场、更少的政府是明智选择，有助于提高政府社会管理能力。既节省了政府开支，又让消费者多受益。
（三）推进民营化，引导公众参与社会管理
民营化指政府将持有权益转让给私人企业。20世纪70年代末80年代初，凯恩斯学派国家干预经济生活的政策主张，遭遇了国有企业效率低、政府财政压力大的挑战。货币学派和供给学派的自由放任思想受到重视。自由放任经济思想要求尊重个人积极性，强调充分发挥自由竞争和市场机制的作用，主张限制国家于预经济的规模和程度。英国、美国、法国、德国、日本等许多西方国家相继提出并实施了规模不等的民营化方案，其目的是促使公营企业降低经营成本，提高效率和效益，为社会提供更多更好的产品和服务。
英国实施民营化计划，涉及航空、飞机制造、天然气、石油、公共汽车等众多产业部门。在撒切尔夫人执政的11年中，政府出售了四十多家大型国有企业和1.25亿英镑的公共住房。20世纪80年代，美国里根政府为提高政府效率，也开始了小政府、分权和私营化的改革。当时负责推行改革的格鲁斯委员会的基本职责是将私人部门成功的管理方法引入公共部门管理领域之中。从二十世纪八九十年代，澳大利亚政府对大多数国有企业，包括澳大利亚国家航空公司、澳大利亚联帮银行、澳大利亚电讯公司等，进行了私有化或半私有化改造；机场、公用设施 （水、电、煤气）等也进行了私有化改造或是承包给一些私营企业。
值得重视的是：国外在公共服务的供给上，也通过民营化，由私人或民间组织来提供。在社会治安管理上，发展私人保安。国外奉行的基本观点是公共部门和私营部门在管理上无本质的差别；私营部门管理具有优越性；借用私营部门管理模式来重塑警察形象。在社会福利保障上，其民营化以智利为代表的拉美国家较为典型。1981年，智利的改革建立了以个人资本化账户为基础的私营养老金计划，其特点是养老金缴费全部来自个人，资金在账户内进行积累，养老基金投资由个人作出决策，选择私营养老基金管理公司进行市场化的投资运作。
（四）建立完善的法律体系，实施依法管理
著名的制度经济学罗纳德·科斯在其经典的 《社会成本问题》一文中提出了著名的 “科斯定理”。根据 “科斯定理”，私人之间的交易在谈判、签约、监督执行过程中会产生相关费用，即交易费用，同一交易过程在不同的法律制度框架中进行时，所涉及到的交易费用是不同的，过高的交易费用将对私人交易形成障碍，从而影响资源配置的效率。因此，有效的法律制度安排能够节省私人交易的费用，减少私人谈判达成协议的障碍，有利于资源配置结果的改善。西方发达国家在实施社会管理过程中，不断建立与完善法律，形成了完备的法律体系，坚持依法管理。
财产权利保护是早期社会管理职能的主要目标。而财产权利的有效保护是通过法律来实现的。《民法典》是最重要的法治基础。
西方国家建立了较完备的社会保障制度。而社会保障制度的建立和完善本身就是西方国家法制化的过程。从17世纪英国的 《济贫法》开始，西方国家都陆续出台了相关的法律法规。例如，德国19世纪中叶的 《社会保险法》，美国罗斯福新政时期的 《社会保障法》。北欧国家，作为福利国家的典范，在社会保障方面的法律体系非常健全。大到宪法小到实施细则，各级政府都通过立法机构出台自己区域内的法律，作为实施社会保障政策和措施的依据。
在基层社会管理方面，西方国家通过各项法律法规调整不同利益主体之间的关系。社区管理是西方国家普遍采用的基层管理组织。社区成员行为受到法律的约束和保护，社区严格按照法律法规运行。美国联邦政府自1960年以来相继制定了几部包括税收和资助内容的法律和法规来推动美国的社区建设，如《住宅和社区发展法》《社区再投资法》和 《国家和社区服务合作条例》等。各联邦、州政府及地方政府和立法机构也制定了相应的政策和法规。
在社会工作方面，西方国家也有完善的法律体系。例如，英国出台了 《社会照顾标准法案》《英国社会工作者国家职体系》《社会工作者注册条件》《高校社会工作专业教育审批、评估和监管条例》《社会工作者伦理守则》《社会工作者及其雇主实务准则》等一系列法律法规。尽管不同国家的社会工作立法模式不一，但是无论采用哪种立法制度，在社会工作较为成熟和发达的国家，社会工作立法都相对完善。
三、国外社会管理经验对我国的启示
（一）与时俱进，不断创新社会管理体制
加强社会管理，必须顺应经济、政治、文化和社会发展的客观要求，把加强和改进社会管理放在世界多极化、经济全球化和社会信息化的时代背景下，科学判断、准确把握我国经济社会发展的阶段性特征，本着与时俱进的精神，转变社会管理理念，创新社会管理体制机制。
当前，要加强和完善社会管理格局，加强党的领导，发挥群众参与社会管理的基础作用；加强和完善维护群众权益机制；加强和完善流动人口和特殊人群管理和服务；加强和完善基层社会管理和服务体系；加强和完善公共安全体系；加强和完善非公有制经济组织、社会组织管理；加强和完善信息网络管理；加强和完善思想道德建设。
（二）社会管理方式灵活化、多样化，提高公共服务供给效率
改变公共服务由政府垄断供给的传统观念与做法。政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”。将公共服务的决策和执行分开，政府角色更多的扮演 “掌舵”（决策），而不是 “划桨”（执行）。凡私人能干好的事情政府就不干，凡是私人能经营好的公营企业就逐步退出该领域，政府只做私人干不了或应当由政府做的事情。
借鉴和采用私营部门成功的管理方法、手段 （如成本——效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制。根据社会管理、公共服务的类型、特征，灵活采用合同出租、公私合作、用者付费、凭单制等多种管理方式。
开展社会服务的全程评估，提高公共服务供给效率。在社会服务需求的评估阶段，确定某种社会服务是否需要提供、确定提供什么样的社会服务和确定社会服务的消费边界。在供给评估阶段，选择那些成本和效益比例最为适当的生产者来承担生产任务。在结果评估阶段，对生产过程和生产结果进行监督和评估。
（三）坚持政府主导，公众参与，充分发挥各方力量
充分发挥政府的主导作用，明确界定政府的职责，不把本该由政府承担的服务职能采取 “卸包袱”的方式推向市场。在某些领域，尤其是基本公共服务领域，包括基础教育、基本医疗卫生、基本社会保障等并不适合推行市场化或者社会化改革，政府在社会服务的规则、付费、监管等方面仍应发挥着主导作用。同时，调动各级地方政府的积极性。借鉴加拿大的做法：社会服务由省和地区政府负责，省市政府一般通过签订合同、提供经费的方式，将大量服务项目交由志愿性社区组织来具体操作。
引导多元化的社会服务供给主体参与。通过降低准入门槛，实行税收、土地使用和贷款优惠等政策，打破国有事业单位的垄断地位，引导各类企业和民间资本进入就业服务、教育、医疗卫生、养老、托幼等社会服务领域。加大对公益类民间组织的扶持力度，充分发挥社会组织在提供社会服务中的作用。
（四）建立和完善社会管理法律体系，坚持依法管理
法律规范是社会规范中最重要的最管用的规范。要有效地进行社会管理，必须依靠完善的法律制度。当前，要重点加强社会保障法律制度、社团与非政府组织管理法律制度、社区管理法律制度和民间纠纷的非诉讼制度等方面的立法工作。
规范社会管理的执法工作。转变社会管理理念、社会管理方法、社会管理模式和社会管理功能。树立 “以人为本、为民用权、为民谋利、为民系情、执法为民”的社会管理理念；确立服务和管理相结合的工作方式，“宣传、服务、疏导、管理”四管齐下；全面推行数字化社会管理工程，走 “小政府、大社会”的管理模式；协调各社会管理部门的职能，各部门互相协作用、相互配合，不断提升依法进行社会管理的整体水平。
参考文献：
1.邓伟志.创新社会管理体制.上海：上海社会科学院出版社，2008
2.何增科.中国社会管理体制改革路线图.北京：国家行政学院出版社，2009
3.［英］莱斯特.M.萨拉蒙.社会服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系 （中译本）.北京：商务印书馆，2008
4.［美］罗伯特.帕特南.使民主运转起来 （中译本）.南昌：江西人民出版社，2001
5.周建明 .社会政策：欧洲的启示与对中国的挑战 .上海：上海社会科学院出版社，2005
（陕西省社会科学院农村发展研究所）
[1] 李军鹏.政府社会管理的国际经验研究.中国行政管理，2004（12）
[2] 张成福.公共行政的管理主义：反思与批判.中国人民大学学报，2001（1）
[3] 邓伟志，张钟汝等.社会管理与社会政策——境外公共政策扫描.上海人民出版社，2007
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