自然灾害时的社会管理

阎济华

我国是世界上自然灾害最为严重的少数几个国家之一。除火山喷发外，地球上所有的自然灾害都在我国发生过。我国70％以上的城市和50％以上的人口分布在气象灾害、地质灾害、海洋灾害等自然灾害严重的地区。我国是世界上大陆地震最多的国家，大陆地震占到全球陆地破坏性地震的1／3。近年来，在全球气候变化背景下，世界范围内重特大灾害频繁发生，我国也进入灾害高发时期。研究表明，中国每年洪涝、干旱、地震、雪灾和台风等自然灾害造成约有两亿人口受灾，因灾直接经济损失平均约占当年GDP的3％—6％。“与灾害同行”是我们不得不认真面对的严酷现实。

严重的自然灾害造成人员伤亡，引起财产损失，带来巨大破坏，已经成为区域可持续发展的一种障碍因素，甚至成为必须正视的一种安全破坏因素。人类对大多数自然灾害不能完全制止或根本消除，对地震甚至无法做出较为准确的预测和预报。人类发展的历史，就是一部应对挑战、战胜灾难、不断前进的历史。加强自然灾害社会管理的研究，创新自然灾害社会管理的方法和体制，对于提升我国的自然灾害社会管理水平，动员广泛的社会力量参与防灾、救灾和灾后重建工作，培育抵御自然灾害的坚强社会基础，切实保障人民生命财产安全，最大限度减轻自然灾害风险威胁，实现经济社会健康快速发展，具有重要的意义。

一、自然灾害社会管理的体制机制和法制

国务院2006年1月8日发布的 《国家突发公共事件总体应急预案》，把自然灾害列为四个类别中的第一类突发公共事件；总体预案明确提出了应对各类突发公共事件的六条工作原则：以人为本，减少危害；居安思危，预防为主；统一领导，分级负责；依法规范，加强管理；快速反应，协同应对；依靠科技，提高素质。

总体预案规定，自然灾害发生后，事发地的省级人民政府或者国务院有关部门在立即报告特别重大、重大自然灾害信息的同时，要根据职责和规定的权限启动相关应急预案，及时、有效地进行处置，控制事态。必要时，由国务院相关应急指挥机构或国务院工作组统一指挥或指导有关地区、部门开展处置工作。

总体预案规定，国务院是自然灾害应急管理工作的最高行政领导机构；国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用；国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关类别自然灾害的应急管理工作；地方各级人民政府是本行政区域自然灾害应急管理工作的行政领导机构。

总体预案要求各地区、各部门做好对人员培训和预案演练工作，抓好面向全社会的宣传教育，切实提高处置自然灾害的能力，并明确指出自然灾害应急处置工作实行责任追究制。对自然灾害应急管理工作中做出突出贡献的先进集体和个人要给予表彰和奖励。对迟报、谎报、瞒报和漏报自然灾害重要情况及其他失职、渎职行为的，依法对有关责任人给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

根据总体预案，全国自然灾害应急预案体系包括：

（1）国家突发公共事件总体应急预案。总体应急预案是全国应急预案体系的总纲，是国务院应对特别重大突发公共事件的规范性文件。

（2）自然灾害专项应急预案。专项应急预案主要是国务院及其有关部门为应对某一类型或某几种类型自然灾害而制定的应急预案。

（3）自然灾害部门应急预案。部门应急预案是国务院有关部门根据总体应急预案、专项应急预案和部门职责为应对自然灾害制定的预案。

（4）自然灾害地方应急预案。具体包括：省级人民政府的自然灾害总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案；各市 （地）、县 （市）人民政府及其基层政权组织的自然灾害应急预案。上述预案在省级人民政府的领导下，按照分类管理、分级负责的原则，由地方人民政府及其有关部门分别制定。

（5）企事业单位根据有关法律法规制定的应急预案。

（6）举办大型会展和文化体育等重大活动，主办单位应当制定应急预案。

2008年1月10日至2月2日，我国大部尤其是南方地区连续出现四次降温和雨雪天气过程，形成严重低温雨雪冰冻灾害；5月12日四川省汶川县又发生里氏8级地震，是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广、救灾难度最大的一次地震。面对严峻挑战，我国自然灾害应对工作克服了前所未有的困难，取得了举世瞩目的成就。巨灾连发迫使我们在抢险救灾、恢复重建的同时，加强、加快和完善自然灾害社会管理体制、机制和法制的建设。

我国应急法制建设取得了重要进展。2007年颁布实施了 《中华人民共和国突发事件应对法》。结合2008年特大自然灾害应对工作实践重新修订了 《防震减灾法》《森林防火条例》《草原防火条例》，颁布实施了 《汶川地震灾后恢复重建条例》。国务院相继出台了涉及应急抢险、受灾群众生活安置、卫生防疫、灾后重建等方面的一系列政策文件。民政部、气象局、红十字会等制订了 《汶川地震抗震救灾生活类物资分配办法》《气候可行性论证管理办法》《中国红十字会灾害救助规则》等一系列规章制度和政策性文件。应对自然灾害的法律体系初具规模。

全国自然灾害救助应急预案体系基本形成。截至2009年6月，在 《国家突发公共事件总体应急预案》框架下，国家有关部门正在推进 《自然灾害救助应急预案框架指南》《中国气象局气象灾害应急预案》《风暴潮、海浪、海啸和海冰灾害应急预案》等编制修订工作；全国地方各级民政部门 （含新疆生产建设兵团民政局）已制定自然灾害救助应急预案228841件，其中省级32件，地市级347件，区 （县）级2822件，乡镇 （街道）级22845件，行政村 （社区）级202795件。

二、自然灾害社会管理面临的挑战

近年来，我国在抵御严重自然灾害特别是2008年严重低温雨雪冰冻灾害和汶川特大地震灾害方面接连取得巨大成就，我国的自然灾害社会管理展现出强大的功能。也要看到，面对全球进入自然灾害高发时期的严峻形势，我国自然灾害社会管理工作与经济社会快速发展的目标还不适应，与最大限度保障人民群众生命财产安全的要求还有差距。

（一）应急管理体制、机制和法制建设有待进一步加强

一些城市的应急预案比较原则化、部门化，灾害发生后才开始研究、协调和解决，减弱了救援的时效性。一些地方的减灾综合协调机制尚不健全，部门间信息共享和协调联动机制还不够完善。要全方位推进应急管理体制机制建设。进一步理顺应急管理体制，积极推进应急管理工作常态化，完善应急决策机制，建立强有力的应急管理组织体系。要注重强化应急工作的综合协调，强化应急处置协调联动机制，充分发挥各级各类应急指挥机构的统一指挥和协调作用，强化各方面之间的协同配合，形成有效应对自然灾害的合力。

要全面推进减灾法律法规体系建设，进一步制定、修订有关减轻自然灾害和灾害救助等方面的法律法规；制订国家减灾标准、相关技术标准和管理标准。国务院各有关部门要根据实际工作需要，抓紧做好有关减灾法律、行政法规、部门规章和相关标准的起草、制定和修订工作；各地区要依据有关法律、行政法规，结合实际制定或修订减灾工作的地方性法规和地方政府规章。全面规范减灾工作，提高依法减灾的水平。

（二）自然灾害监测预警体系有待进一步健全

气象监测手段和技术水平不高，对重大气象灾害形成机理研究不够，气象监测站网还不能满足精细化灾害预报的需要，缺乏气象灾害综合监测体系和有针对性的灾害影响评估系统；地震预测预报仍处在探索阶段，短期临震预报非常困难，地震烈度速报网络仍不健全；地质灾害预测预报还是世界性难题，海洋、森林草原火灾等监测网络建设还不健全；灾害信息获取处理、遥感减灾应用等方面与发达国家相比仍有不小差距，预警信息发布渠道不够畅通，特别是对农村和偏远地区的预警信息服务亟待加强。

（三）应急救援队伍建设有待进一步加强，动员社会组织参与救灾和重建方面有待进行制度创新

我国应急救援队伍力量分散，规模偏小，大型和特种机械装备缺乏，分散于各专业部门的救援队伍联动协作机制不够完善，远程快速救援、现场处置能力尤其是第一时间的生命搜救能力亟待增强。社会单位、公益性民间组织和志愿者队伍等社会力量参与抢险救灾的机制尚不健全。研究表明，四川社会组织（登记注册的各级各类社会团体和民办非企业单位）在汶川特大地震抢险救灾和恢复重建中发挥了四个方面的功能：社会资源动员 （动员、组织募捐）；公共服务供给 （在灾区第一线抢救生命、组织成员自救、开展心理抚慰）；协调与治理社会 （拾遗补缺，帮助政府维持社会生活与生产的正常秩序）；倡导与影响政策（积极为灾后重建工作献言献策）。社会组织是救援和重建中一支不可或缺的力量。由于政府与社会组织在公共治理领域中的不同角色与分工和二者之间有效合作机制的缺位等原因，导致部分社会组织在灾后重建中出现参与无序、重复援助以及缺乏对接等问题。政府在加强社会组织培育发展与执法监察的同时，若在社会组织的管理思想、手段、方式和具体举措上有所创新，将有助于更加有效地整合社会力量。

（四）应急物资保障能力有待进一步增强

我国应急物资实物储备品种少，规模小，储备库点布局不尽合理。亟需进一步完善应急物资储备网络，增加应急物资储备的数量和品种，建立救灾物资协同保障机制，完善救灾物资紧急调拨和配送体系，建立救灾物资应急采购和动员机制，积极探索市场经济条件下的能力储备新形式，实现社会储备与专业储备的有机结合，全面提高救灾物资应急保障能力。

（五）城乡基础设施和住房抗灾能力有待进一步提高

城乡基础设施建设抗灾设防标准不高，布局不尽合理。防汛抗旱应急工程不足，控制性骨干工程少，设施不配套；重要电力设施和线路缺乏优化和差异化设计，通信设施抗灾能力较差、容灾备份能力不足；一些民房抗灾设防标准低，建筑设施的规划、选址、设计、建设、监理和监管等各个环节亟需加强。

城乡建设抗震防灾工作事关人民群众生命财产安全。从中国地震局专家会商情况看，当前我国震情形势相当严峻，在目前还难以做到对地震进行准确短临预报的情况下，必须更加注重震前的积极防御。做好震前抗震设防是防御和减轻地震灾害最为关键的环节。

（六）社会公众防灾避险意识和自救互救知识有待进一步增强

一些地方和部门灾害风险防范意识不强。政府针对公众的指导意见和具体措施还比较欠缺。课题调研发现，公众对环境灾害的意识普遍比较薄弱，动机比较狭隘，大家往往只关注自己面前的环境问题，呈现非理性、无序化特点，利益诉求不太明显。同时，大众参与的自发性比较强，但组织化程度仍比较弱，知识、经验和能力都有些不足，对我国宏观的救援体系还缺乏了解。公众的个人生活、行为习惯和自救互救能力，与防灾减灾的要求相距甚远。需要通过大量细致入微的工作，采用群众喜闻乐见的形式，开展防灾减灾普及教育工作，尽快培养公民的防灾减灾素养，增强全民自救互救知识。对社区的男女老少要进行科普知识的宣传，进行科学的应急避险能力知识的培训，以及应急救援能力的培训，包括器材的准备，等等。只有政府、社会团体和公众都能共同一致，减灾才能取得好的效果。

三、加强自然灾害社会管理的建议

（一）健全完善适合我国国情的应急管理体系

要从当今世界发展的大势出发，从我国经济、政治、文化、社会发展水平出发，从面临的各种自然灾害的特点出发，坚持以人为本、减少危害，政府主导、分级管理、社会参与，以防为主、防抗救相结合，各负其责、区域和部门相协作，减轻灾害风险与经济社会可持续发展相协调等原则。以提高全社会应急管理能力为主线，以健全完善自然灾害预测预防预报预警体系、应急救援体系、恢复重建体系、保障体系为重点，形成统一指挥、结构合理、功能完善、反应灵敏、协调有序、保障有力、运转高效、特色鲜明的应急管理体系，使全社会预防自然灾害的意识有明显增强，应对各种自然灾害的能力有显著提高。

（二）坚持依法应急，切实加强应急管理体制、机制、法制建设

应对各种自然灾害时，坚持依法应急。加强应对自然灾害的社会管理体制和社会动员机制建设，以提高基层应急能力为重点，进一步理顺各级政府的应急管理体制。继续完善有关自然灾害应对的法律法规，重点抓紧制定各项配套政策，完善自然灾害预防应急准备、监测预警、信息发布、应对处置、恢复重建等方面具体的制度和标准。对自然灾害应对工作中行政应急权力的行使进行法律规制，对自然灾害应对工作相关法律法规的实施进行社会监督。切实加强信息发布工作，特别要加强与媒体和公众的信息沟通，及时、全面、准确、客观的报道自然灾害发生、发展、应对、处置的情况，以利于社会和公众及时了解相关信息，赢得社会各界的广泛理解和支持。

（三）加强和完善灾害监测预警体系建设

树立预防先于救助优于救助、预防比救助更经济更人道的观念，将应急管理重点前移，最大限度防范自然灾害的发生。加强和完善自然灾害监测预警体系建设，实现对各类自然灾害监测预防预报预警的制度化、规范化、常态化。在完善现有气象、水文、地震、地质、海洋和环境等监测站网的基础上，适当增加监测密度；提高遥感数据获取和应用能力，建设卫星遥感灾害监测系统；构建包括地面监测、海洋海底观测和空－天对地观测在内的自然灾害立体监测体系。推进监测预警基础设施的综合运用与集成开发，加强预警预报模型、模式和高新技术运用，完善灾害预警预报决策支持系统。注重加强洪涝、干旱、台风、风雹、沙尘暴、地震、滑坡、泥石流、风暴潮、赤潮、林业有害生物灾害等频发易发灾害，以及高温热浪等极端天气气候事件的监测预警预报能力建设。建立减灾委协调，相关部门对灾害信息沟通、会商、通报的制度，利用各有关部门的基础地理信息、经济社会专题信息和灾害信息，建设灾害信息共享及发布平台，必要时借助电视新闻、手机短信等手段，及时向各级政府部门、企事业单位和社会公众发布灾害信息，服务和指导各项防灾备灾工作；与此同时，要发挥政治优势、组织优势，广泛动员群众，壮大乡村灾害信息员队伍，加密乡村人工监测站，构建自然灾害群防群治的社会网络，把重大灾害紧急避险警报迅速传播开来。

（四）建立健全救援保障恢复重建体系，加强减灾救灾社会动员机制建设，提高应急管理效率和水平

建立健全应急救援体系，进一步加强专业应急队伍、机动应急队伍和单位应急队伍、社区应急队伍建设，形成坚强稳固的应急救援社会骨干力量。增强政府主导、动员社会力量共同参与防灾减灾工作的意识，将自然灾害应急救援体系的建设纳入民防事业建设的范围之内，完善社会动员机制，充分发挥群众团体、红十字会等民间组织、基层自治组织和公民在灾害防御、紧急救援、救灾捐赠、医疗救助、卫生防疫、恢复重建、灾后心理支持等方面的作用，全面提高减灾志愿者的减灾知识和技能，促进减灾志愿者队伍的发展和壮大。科学合理加强应急物资的储备和管理，进一步优化储备布局和方式，合理确定储备物品的品种和规模，加强跨部门、跨地区、跨行业的应急物资协同保障，建立高效的共享协调机制。加大应急管理的资金投入，建立健全长效规范的应急救援保障恢复体系。开辟多元化的资金筹集渠道，建立政府、企业、社会各方面相结合的应急资金投入体制。加快建立国家巨大灾难保险体系，充分发挥各类商业保险的应急功能，建立应急管理公益性基金，有效分散风险，减少损失。

（五）以基层为重点，切实加强基础能力建设

按照属地管理的原则，打牢应急管理的基础。坚实的基础设施是抵御各类风险、战胜各类自然灾害的根本。有效提高大中型工业基地、交通干线、通信枢纽和生命线工程的防灾抗灾能力，提高城乡住房防震抗灾能力。把防灾减灾建设纳入城市化发展规划，加强公共市政设施能力建设，提高学校、医院、大型公共场所等人员密集地点的抗震设防标准。实施地质灾害危险区域内群众的搬迁及地质灾害点的工程治理，合理避让灾害风险。建设农村避灾安置场所，根据防灾减灾需要，建设县、乡、村三级避灾安置设施网络，确保灾害来临时人员能得到科学有序地转移和妥善安置。全面落实防灾抗灾减灾救灾各专项规划，抓好防汛抗旱、防震抗震、防风防潮、防沙治沙、森林草原防火、病虫害防治、三北防护林、沿海防护林等减灾骨干工程建设。重点加强对中小河流、中小水库和滑坡、泥石流多发地区的综合治理，加大农田水利基础设施投入力度，加强台风洪涝地震多发地区防灾避灾设施建设。

（六）不断加强应急管理教育培训和科普工作，提高全社会风险防范意识和灾害应对能力

1989年，联合国决定开展 “国际减灾十年”活动，特别指出：“教育是减轻灾害计划的中心，知识是减轻灾害成败的关键”。充分发挥政府、社会、新闻媒体、网络等各方面的力量，深入开展自然灾害应急管理科普宣传，采取悬挂横幅、张贴挂图、讲解宣传、在互联网发布微博、开办电视专栏节目、举办培训班、在灾害隐患地区竖立警示牌和对居民发放 “宣传单”“明白纸”或 “逃生路线卡”等多种措施和手段，切实推进防灾避险、自救互救等应急救援知识进农村、进企业、进学校、进家庭。完善城乡社区灾害应急预案，组织社区居民积极参与减灾活动和预案演练，提高全社会风险防范意识和灾害应对能力。将自然灾害应急管理知识、技能、方法的培训纳入国民教育体系，针对不同的教育阶段，开设相应的培训课程。加强应急管理专门人才的培养和专家队伍的建设。

（陕西省社会科学院农村发展研究所）