段丽娜
世界各国政府生态环境社会管理的理论与实践，是其社会经济发展到特定阶段的产物，具有客观的规律性。当今社会生态环境问题，已经成为世界各国社会管理中一个重要的问题，它直接关系到世界各国的生态安全，关系到人类的自身发展和生存。中国作为一个负责任的大国，一直高度重视生态环境的社会管理，在节能降耗、控制温室气体排放、建设低碳经济等方面制定了一系列的法律法规和政策措施，做了大量的工作，取得了举世瞩目的成就。在保护生态环境社会管理方面，世界许多国家已有的教训和经验是十分值得我们学习和借鉴。下面，选取美国、德国、日本、新加坡等国家生态环境的社会管理经验做一介绍。
一、美国生态环境的社会管理经验
（一）环保讲求经济效益执行严格处罚
美国的生态环境污染是随工业生产的发展而严重起来的。上世纪末，芝加哥河上的油脂形成了 “液体彩虹”，匹兹堡市的居民每年由于空气污浊而多支付150万美元的洗衣费，人口拥挤使生态环境的负担加重，小汽车的大量普及使汽车排气的污染构成城市中空气污染物的85％，50年代洛杉矶出现了严重的光化学污染事件。但70年代以来，美国的经济结构出现了重要变化，人口不再朝都市集中，近年来出现的城市人口朝农村倒流都从客观上减轻了生态环境的负担。再加上美国人日益重视生态环境品质的改善，美国政府也必得顺从民心，本届总统布什在竞选时就曾宣称自己将是生态环境保护总统。
（二）环保政策两特点
美国的生态环境保护工作主要由联邦政府和州政府两级来完成，其次还有地方政府的参与。其中联邦政府的工作主要包括三个方面：一是颁布联邦生态环境保护法；二是以各种环保和产业政策引导和影响环保；三是通过发起一组织具体的项目来促进环保目标的实现。州政府的工作就是负责联邦法规在各州的具体实施。
发展政策，即强调以开发新技术和新产品而不是以改变生活方式的方法来实现对生态环境的保护和经济的持续发展；二是强调环保措施上的多样性、创新性和灵活性，力求充分发挥各级地方政府和企业的积极性和自愿参与。受美国环保政策的影响，美国当代环保有四个明显的趋势：一是日趋重视市场机制的运用，使其成为生态环境法规和政策的有力补充；二是日趋强调在生产线始端的污染控制和污染减少；三是日趋强调把环保经济发展和提高就业紧密结合考虑；四是将环保产业概念扩大化，使其包括各类技术和各种产品。
（三）重视市场机制的运用：比 “计划”更有效
近年来随着那些经济激励政策或者基于市场的政策工具的使用，美国通过市场信号来改变企业行为取得了更大的进展。之所以说可交易的许可证、排污收费、押金返还制度等政策工具借助了市场力量来发挥作用，是因为只要它们设计得科学合理并得到认真执行，就会促使企业或者个人为了维护自己的经济利益去采取措施削减污染物排放量，从而在整体上促进生态环境保护目标的实现。
美国在排污权交易政策中充分发挥了市场的功能，即每个参与者在关心自身利益的动力下，通过市场机制使整个系统内不出现浪费资源的现象。
环保法虽然也鼓励各工厂采取更先进的处理污染的技术，使处理的成本降低，收效更大。但事实上企业因为害怕环保局很可能以新技术的出现为理由，提高指标，各工厂并不愿意研究并采用更有效的新技术，甚至在上报统计数字中 “留一手”，故意隐瞒。改用泡泡政策之后，企业愿意投入人力物力去开发减少污染的新工艺，节约的污染排放量可以拿到排污权市场上去出售，所得收入可以补偿开发费用，有时还有余。
排污权交易不但消除了企业之间过高的污染处理成本，充分利用了低成本的污染处理，而且还提供了在时间上的合理调节以降低污染处理成本。
美国排污权交易政策还规定在生态环境品质没有达标地区，每一项交易要承担削减排污量10％到20％的义务。这相当于政府征收的实物税。显然，要求的义务削减量越高，能够成交的排污权越少，企业靠它提高经济效益的机会也越少。所以税收是不利于提高经济效益的。从人为建立起来的排污权交易市场可以揭示许多市场机制的基本规律。
美国没有对大气和水体排污收费的制度，参加排污权的交易，根据规定完全基于自愿。但污染控制法加上排污权交易政策完全起到了排污收费同样的效果，所不同的是交易是自愿的，而收费却是强制的。
美国排污权交易这种用市场机制管理生态环境污染的政策取得巨大的经济效益，这一经验有力地证明，用市场机制来限制污染比之用计划管理的办法经济有效得多，它可以用更低得多的成本来达到同样的生态环境品质水平。
二、德国生态环境的社会管理经验
（一）小政府、大社会，全面唤醒民众生态环境意识
德国只有8000多万人口，其中直接或间接从事环保工作的人员竟有100多万，德国形成了政府与民间组织、社会公众等多元主体共同参与生态环境保护的管理模式。
1.政府
德国政府从机构、人力、财力上都为生态环境保护和建设提供了保障。联邦政府、州政府和地方政府都设有专门的环保机构。各级政府职责分明，利用各种手段和工具大力宣传环保，对联邦生态环境部和州生态环境部来说，宣传环保是首要的任务，分别来说，联邦负责对特定职业、居民群体和广大公众的生态环境教育，而州负责中小学的生态环境教育。此外，德国政府还通过对民间团体的赞助来推动生态环境教育，如赞助电视节目等。
2.民间机构
德国各类民间组织都热心生态环境宣传工作，如联邦鸟类保护协会、德国保护家乡协会等都具悠久的历史。这些团体不断地向大众宣传震惊世界的生态环境事件，如德国本土的鲁尔地区的空气污染、莱茵河鱼虾灭绝以及苏联核泄漏等，让一个个发人深省的事件去唤醒人们的生态环境意识，让人们认识到要提高生活质量，坚持可持续发展就必须在政府和民间达成共识，把生态环境保护看成自己的天职。德国的这些民间组织还经常发放调查表格开展自然调查，抗议那些破坏生态环境的建设项目，给政府部门写信，建议或要求采取更多更好的保护生态环境的措施，很多的环保法律也正是在他们的努力下才得以出台的。
3.企业
ISO是非政府国际标准化组织，其中ISO14000是一个生态环境管理标准，在欧盟有3000多家企业取得了这一项标准认证，其中德国就占了三分之二，超过2000家。这组数据也充分说明德国企业界的生态环境意识非常强烈，生态环境保护的水准非常之高。
（二）法律制度健全，保障得力
德国是一个法治国家，从上世纪70年代意识到生态环境问题严重时，西德人出台了一系列环保方面的法律法规。德国基本法先后修订了三次，1989年和1990年均增加了生态环境保护的内容，1994年基本法正式确定生态环境保护为国家目标，规定 “国家要本着对后代负责的精神，保护自然生存的基本条件”。德国将环保管理纳入法制化轨道，国家依法开发利用和管理生态环境资源，并依法严惩危害生态环境的违法行为。政府的主要责任是加强监督和检查，发现违法行为不是直接处理，而是向法院提起诉讼，由司法机关处罚，将行政权和司法权分开，以便互相制约、互相监督、互相配合，在法律上保障了国家对生态环境资源的高效管理。德国基本法作为一种 “直接法律调控”，规定了什么可以做什么不能做，为公民确立了环保的目标和标准，规范了人们在环保领域中的意识和行为，是运用各种方式对公民行为进行调整的基础和准绳。
（三）加大环保投入力度，用经济手段调控环保行为
目前德国生态环境法律法规多采用 “间接法律调控”，即所谓的经济手段。利用经济手段影响行为者的经济利益而达到环保目的。经济手段也有多种，主要是：国家补贴和优惠、生态环境捐税、投资资助和生态环境审计等。
1.国家补贴和优惠
对于采取环保措施的企业，给予现金补贴、国家担保贷款或税收优惠。为了保护自然生态环境，政府对农民也实行多种形式的补贴。
2.生态环境捐税
对生态环境造成污染的企业或个人，按 “谁污染、谁治理”原则，需交纳一定费用。每个家庭要交纳垃圾处理费、污水处理费等。
3.投资资助
对那些预防生态环境污染的项目，可以推动环保领域的革新和改造的项目国家都进行必要的资助；当企业依靠自身力量无法实现其环保目标时政府也给予适当资助。政府通过对一系列示范项目的资助，推进了先进技术方法和先进技术设备的研发、推广和应用。而这些新技术、新方法和新产品又反过来推动了德国经济的增长，形成良性循环，避免了生态环境保护与发展经济的矛盾。
4.生态环境审计
根据欧盟的法律，德国企业普遍聘请外部专家，对环保措施及污染情况进行审计，并对审计结果颁发证书，予以公证。对联邦、联邦州政府在生态环境保护上采取的措施和进行的投资，对于公、私机构利用政府预算实施的项目，由联邦审计院或联邦州审计院分别进行审计。这不但可以促使有限的预算资金得到更好的利用，而且可以与生态环境保护的预防性原则相结合，提高了生态环境保护政策、措施的有效性和前瞻性。
（四）大力促进资源回收利用
首先，德国历届政府都把环保工业置于优先发展的地位，并以其性能先进的技术设备和良好的服务在国际环保市场上占据重要位置，建立了极具竞争力的环保工业；第二，建立了资源循环利用机制。如垃圾分类回收和汽车回收处理等；第三，倡导绿色产品和绿色消费。据调查，80％的德国人在购物时要考虑生态环境因素，如德国政府机构所使用的新型玻璃和其他建筑材料，可以很好地保存热能。对于绿色产品，环保部验收合格后发放专门的标志，对农作物所使用的药剂和洗涤剂等化学品的监控也非常严格。
三、日本生态环境的社会管理经验
（一）发展静脉产业生活垃圾处理器畅销
日本用了整整几十年的时间，使之生态环境保护从上世纪六十年代公害事件的频繁发生，发展到今天循环型社会的确立，其生态环境变迁引人深思。在日本，循环型社会被形象地比喻为一棵大树。树的根系是 “零排放”理念，节约精神，生态环境政策，以及号召企业民众的参与。这些都是值得我们学习和借鉴的。
日本的生态环境政策大致可划分为三个阶段：第一阶段是所谓末端治理对策时期，时间跨度从1953年起，历经1967年的 《公害对策基本法》和1968年的 《大气污染防止法》，到1971年设置环境厅。第二阶段是从1992年的联合国环发大会到2000年。其间颁布了 《环境基本法》（1993年），制定了第一期 《环境基本计划》，这段时期是环保重点从可持续性发展向循环型社会过渡的时期。第三阶段以2000年确定第二期 《环境基本计划》和 《循环型社会形成基本法》为标志，环保政策进入一个新的阶段。
生态环境保护的基本方针，主要有以下四点：第一，以生态环境负荷小的资源循环利用为基础，构筑环保型经济社会体系。第二，实现人与自然的协调和长期共存。第三，在公平负担环保费用的前提下，由国家、地方公共团体、企业和个人共同参加生态环境保护。第四，推进国际生态环境合作。以解决现实生态环境问题和有效利用资源为出发点，建立废弃物再生利用行业的生态工业园，发展静脉产业是日本建立循环型社会的重点领域和切入点，也是日本为发展循环型社会树立的典型示范。
“废弃物零计划”是指在生产活动中产生的产业废弃物，可以作为其他产业的原料加以利用，通过对废弃物进行 “零处理”，使地球上所有废弃物化为“零”。生态环境学者提倡的这项计划，从上世纪90年代起由联合国生态环境规划署积极推动以来，正在日本企业中成为新的经营方式，也成为振兴地方经济、推行 “经济城”建设的新理念。
（二）静脉产业——建设 “循环型社会”主力军
在日本，人们把将废弃物转换为再生资源的企业形象地归入 “静脉产业”，因为这些企业能使生活和工业垃圾变废为宝、循环利用，如同将含有较多二氧化碳的血液送回心脏的静脉。
日本全国每年产生生活垃圾大约2000万吨，通常采用的处理方法是填埋法和焚烧法，但这两种方法都会对生态环境造成严重危害。对此，越来越多的日本企业开始积极开发循环利用生活垃圾的技术，静脉产业在日本正悄然兴起，并已初步形成了三个主要发展方向，即分别把生活垃圾转换成家畜饲料、有机肥料或燃料电池用燃料。
把生活垃圾制成饲料和肥料，为越来越多的日本企业提供了新的商机。加茨公司和日本生态农业等公司通过合同方式把食品废弃物排放者，如城市中的食品加工厂、食品店、饭店、超市等，与清洁公司和农户等饲料、肥料使用者联系在一起，组成食品资源循环利用网和生态社区，已取得了可观的效益。还有一些企业也计划在全国范围内建立类似的食品废弃物饲料网。
与此同时，专供家庭用的生活垃圾处理器也应运而生，并在日本成为畅销商品。家用生活垃圾处理器目前在日本主要有加热干燥型和微生物分解型两种，售价在10万日元上下。
另外，还有一些日本公司正在开发把生活垃圾转换为甲烷的技术。用这种方法制取的氢气，可以作为燃料电池的燃料。艾克西公司是这方面的佼佼者，该公司已研制出相应的系统，可设置在城市住宅区的地下等场所，20吨的生活垃圾可发电约4800千瓦。艾克西公司计划利用新系统在日本国内和海外分别建设1250处和3200处生活垃圾发电站。
“静脉产业”不仅成为日本建设 “循环型社会”的主力军，而且能成为扩大就业机会、促进经济发展的新领域，有着广阔的前景，今后在日本的发展速度还会进一步加快。
（三）节能减排与寻求替代能源并重
日本现在每创造1美元国内生产总值所需要的能源只有美国的37％，是发达国家中最节能的国家，其太阳能发电、利用间伐木材和甘蔗制造生物乙醇等新能源技术均居世界前列。尽管如此，日本仍将节能减排和环保技术的开发置于长期发展战略之中。
统计显示，近10年来，日本家电产品的电耗减少了40％，太阳能电池的总发电量已达142万千瓦。日本各地公司企业的办公楼、写字楼都装有新型空气循环系统，其空调也大都使用发电、炼钢及其他资源循环过程中产生的余热或太阳能作为动力来源，室内温度也严格按照冬天20摄氏度、夏天28摄氏度的规定设定。同时，企业事业等单位均鼓励员工不穿西服不打领带，以减少空调使用，降低能耗和二氧化碳的排放量，节约能源。除此之外，日本的商店普遍采用纸袋，几乎看不到塑料袋，这在很大程度上减少了对石化产品的需求，也减少了由废旧塑料袋引发的污染。类似的事例还有很多，日本在节能降耗方面确实走在了前列。
四、新加坡生态环境的社会管理经验
（一）完备的生态环境立法严厉的执法监督
新加坡具有完备的生态环境立法。新加坡生态环境污染管制法令，对各类废物处理和排放都规定了明确的标准，使各项工程建设、工商活动和日常生活都有法可依。新加坡也设立了相应的专门机构，负责确保各项建设和社会活动不会引起不可控制的健康问题、安全问题和污染问题。新加坡法制之严厉举世闻名，其生态环境法制也不例外。对于信手涂鸦、破坏生态环境者，其法律甚至规定了严酷的鞭刑。对于一些破坏生态环境与公共卫生者，其罚金之高当冠世界之最。如对于一些破坏公共生态环境者会被有关部门召去充当反面教员，穿上标志垃圾虫的服装当众扫街，以示警惩。因此，严格而且严厉的生态环境法制作为推行循环经济发展的 “大棒”，成为新加坡政府的重要举措。
（二）三管齐下的垃圾处理政策
新加坡是一个小岛国，但垃圾增长却呈爆炸性增长，新加坡政府制定了“迈向零点废物埋置、迈向零点废物”的垃圾处理政策。为减少废物排放，新加坡采取三管齐下的策略，即焚化垃圾、再循环普通垃圾和再循环无法焚化的垃圾。总体垃圾再循环率已从2000年的40％增加到2004年的48％，2012年将达到60％。而针对令全球各国普遍感到头痛的废水、废气问题，新加坡政府设立了专职部门，帮助厂家和居民提高资源的利用效率，减少废物的产生。政府推行的生活垃圾分类回收已在七分之一的居民中实施，垃圾收集人员定期发给居民专用塑料袋，定期回收纸张、旧衣服、电器元件等可再生垃圾。新加坡工业废水必须经处理达标后再排放，经净化的再生水重新用作工业用水。新加坡在主要马路上设立了汽车尾气监测体系，不符合 “欧洲2号”废气标准的车辆已被禁行。
另外，新加坡政府目前正在与私人企业界携手合作，鼓励他们减少使用包装物质或改用再循环包装物质，以期最终最终达到 “零废物”，但仍任重道远。
（三）全民生态环境教育及民间团体的参与
新加坡政府意识到不能单靠执法来应对日益严重的随意抛弃垃圾问题。如果公众能养成正确抛弃垃圾的习惯，效果将会更好。因此，进行群众教育，向群众灌输生态环境意识和社会责任就成为新加坡长期解决问题的关键。生态环境教育成为学校课程，鼓励每所学校至少成立一个环保俱乐部，并设法在大专学府培养环保大使。
近年来，新加坡政府又先后出台了新加坡2012年绿色计划、国家再循环计划、无垃圾行动等政策。绿色计划的目标是政府、公私机构及民众三方合作，订立保持健康生活环境的十年规划。来自上述三个社会领域的115名成员成立了新加坡绿色计划协调委员会和6个行动计划委员会，提出了废物处理、清洁空气、自然保护等24个项目的155个行动计划，并定期进行检查、评估、监督及落实。再循环计划提出3“R”（Reduce减量、Reuse再利用、Recycle再循环）方针，旨在号召居民减少垃圾产生，注意废物的循环和再利用。无垃圾行动则由政府生态环境局推出无垃圾标志，告诫公民有责任保持生态环境清洁，培养大家的环保意识。
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6.梁燕君.发达国家的环境保护及可借鉴的经验.对外贸易实务，2010（4）
（陕西省社会科学院中国马克思主义研究所）
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