机制与路径

聂 翔

社会管理区别于经济、政治建设的关键之处在于它更关注人与人之间的关系，其核心是调节社会关系，调整社会结构，维护社会秩序，促进社会公平，最终实现社会和谐发展。坚持以人为本、服务为先，健全党委领导、政府负责、社会协同、公共参与的社会管理格局是全面提升社会管理水平，实现社会管理创新的要求。为了实现这一目标，省委十一届七次全会对创新社会管理、建设和谐陕西提出了明确要求。要求各地各部门各单位紧紧围绕科学发展、富民强省这一主题，紧紧抓住人民群众最关心的事，扎实做好社会建设创新。

一、陕西社会管理创新的目标

社会管理创新的核心一个是 “维稳”，即调整社会关系，促进社会和谐，一个是 “激活”，即动员社会参与，激发社会活力。实现良性的社会管理，最根本的问题在于体现 “以人为本”。于是，关注民生、资源分配和社会安全成为陕西省委省政府实践社会管理创新的重要内容。

（一）实施民生工程，志在惠民利民

十二五期间，陕西省将持续加大民生投入作为社会管理创新的切入点。提出，以人民最关心、最直接、最现实的利益为重点，着力破解城乡居民收入低难题，着力构建符合省情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，全面推进 “促进就业、收入倍增、全民社保、教育提升、卫生健康、文化惠民、保障住房、消除贫困、改善环境、服务生产”的 “富民强省十大民生工程”。为此，陕西将重点实施100类项目，规划总投资约3000亿元。其中涉及民生的主要内容包括：实施就业服务体系建设、创业培训、劳动力培训、农村劳动力转移、农民创业促进工程、小额贷款资助、大学毕业生就业指导服务、消除零就业家庭等项目；提高居民收入，主要实施居民收入增长计划，逐年调整最低工资标准，稳步增加城乡居民低保标准，保障职工工资持续增长，实施农民增收七大工程，建立城乡居民收入与经济发展同步增长长效机制，规范收入分配秩序，加大收入分配调节力度；建设乡镇文体活动中心，加快公共文化设施和文化活动场所建设，实施农家书屋工程、送书下乡、科技下乡、农村电影放映等；实施扶贫攻坚计划，以低收入村为平台，以贫困户为对象，启动实施 “六大扶贫工程”。

（二）完善社会保障，协调社会关系

社会保障水平和质量对社会管理创新至关重要。它是凝聚社会力量，建构社会公平的关键。陕西省在这方面主要做出了如下规划：第一，促进充分就业。逐步实现就业总量和结构比较均衡，就业环境优化、就业保障比较健全、就业质量良好的目标；第二，完善社会保障体系。按照广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，完善覆盖城乡居民的社会保障体系，增强社会保障的公平性、适应流动性和可持续性；第三，调整分配制度。适应市场机制，坚持按劳分配与按生产要素分配相结合、合理调节，建立有序收入分配格局；第四，激发人才潜力。创造环境，创新机制，吸引人才，用好人才；第五，维护和谐劳动关系。坚持以构建和谐稳定劳动关系为目标，加强宏观调控和指导，不断扩大劳动合同签订率，积极化解劳资矛盾，有效维护劳动者权益。第六，实现全民社保。继续完善城镇职工基本养老和基本医疗、失业、工伤、生育保险制度，扩大基本医疗保障覆盖面，提高筹资水平和统筹层次。积极推进农村养老保险试点，建立健全社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接，覆盖全省城乡居民的社会保障体系。

（三）加强综合治安，建设 “平安陕西”

社会的良性运行有赖于良性的社会控制。陕西省以胡锦涛总书记关于社会管理及其创新重要讲话为指导，以讲话精神统领 “平安陕西 “创建工作，紧紧围绕全面建设小康社会的总目标，牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，加强社会管理法律、体制、能力建设，维护人民群众权益，促进社会公平正义，保持社会良好秩序。为确保社会既充满活力又和谐稳定，陕西省深入推进 “社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作，扎实开展矛盾纠纷排查化解和社会治安重点地区及突出问题排查整治工作，加强社会治安综合治理，不断深化 “平安陕西”创建工作。

二、陕西社会管理创新机制

加强和改进社会管理就需要在社会管理体制和机制上创新。为此，陕西省对社会管理体制和机制创新提出了明确要求，认为这一工作不仅是陕西省行政体制改革的重要组成部分，也是加快社会建设，提高社会管理水平，预防化解社会矛盾，维护社会长治久安的核心环节。

（一）改变管理观念，融入调适和深度管理

加强和改进社会管理工作需要改变传统管理方式。发达国家和地区、包括我国部分发达地区的先进社会管理经验表明：一是现代社会管理已经由仅仅依靠政府社会管理向主要依靠社会自治管理转变，“替民做主”型社会管理开始让位于 “让民做主”型社会管理。二是政府为主体的行政命令、拖沓应付、条块分割、程序复杂、付费式社会管理，已经向公众为主体政府为主导的民主公平、文明服务、分权联动、快捷便利、无偿式管理转变，甚至出现政府付费购买自治管理组织和公众提供的公共服务。三是社会管理权限下移，过去的审批管理开始向日常管理转变，审批制也已演变为登记制；四是政府社会管理手段由单一的行政手段向综合运用政策、法律、经济、道德、行政、舆论宣传和思想政治教育等手段转变。加强和创新社会管理，既是科学发展的内在要求，又是推动科学发展的重要保障。学习发达国家和地区社会管理的经验，研究现代社会管理的特点，有助于我们站在现代社会管理前沿，把握社会管理科学规律，转变旧的社会管理观念，开创陕西省社会建设和社会管理工作的新局面。

（二）加强党的领导，实现整合与协调作用

充分发挥党在创新社会管理中的领导核心作用，离不开以改革创新精神加强党的建设。首先，加强党的执政能力建设和先进性建设，不断提高党领导经济社会发展能力和水平。坚持以党的执政能力建设和先进性建设作为执政党建设的主线。党作为执政党，集中体现在执政为民、大力发展社会生产力上。党必须不断促进经济社会科学发展，满足人民群众日益增长的物质文化需求。党的执政能力建设和先进性建设有机结合共同统领党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设并贯穿于其中点。第二，加强党的干部队伍建设，不断增强领导班子和领导干部推动科学发展、促进社会和谐能力。大力增强领导班子和领导干部推动科学发展、促进社会和谐的能力，是提高党领导经济社会发展能力和水平、保证改革和发展任务落实的关键。第三，加强党员队伍建设，充分发挥党员推动科学发展、促进社会和谐的先锋模范作用。面临新形势、新任务，要求我们必须进一步加强和改进党员队伍，推进学习型党组织建设，不断用先进理论武装党员头脑，使广大党员更好地团结带领广大群众推动经济社会又好又快发展。第四，加强党的作风建设和反腐倡廉建设，以优良党风凝聚党心民心。执政党的党风关系党的形象，关系人心向背，关系党和人民事业的成败。我们面临的形势更加复杂多变，经济社会发展任务更加艰巨繁重，只有切实加强和改进党的作风，不断教育和引导广大党员按照科学发展观的要求转变作风，深入开展反腐败斗争，才能形成推进中国特色社会主义事业的强大力量。

（三）优化制度建设，加强动力和保障功能

首先，加强组织领导，共建共享平安。一是落实责任抓平安。加强平安建设、深化三项重点工作，是各级党委和政府、政法机关和各有关部门的共同责任。二是凝聚合力保平安。要进一步整合力量，加强部门协作，明确任务，相互支持，动员社会各界广泛参与，形成强大合力，推动平安建设。要加强宣传舆论工作，营造平安建设人人有责、人人参与、人人共享的良好氛围。三是强化保障促平安。要切实加强综治队伍建设，强化法治观念、职业道德等方面的教育，根据社会管理创新的实际需要，健全基层综治组织，发展壮大社会工作者、志愿者队伍等群防群治力量，促进综治队伍科学发展。其次，深化社会管理创新，提升管理服务水平。切实加强对社会管理创新工作的组织领导，推动建立健全 “党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。要建立社会管理创新发展指标体系，确定一批社会管理项目并组织实施好，建设符合我省实际、与市场经济体制相适应的社会管理体系。规范管理，促进社会管理工作科学化发展。规范管理是实现科学发展的基础和保证，各级社会管理部门要树立现代管理和服务理念，完善政策，严格程序，规范运行，促进社会管理工作科学发展上水平。要坚持培育发展与管理监督并重的方针，在支持发展的同时，加强引导，规范管理，使其成为促进经济发展、维护社会稳定的重要力量。

（四）加强基层建设，培育良性控制基础

搞好基层基础工作，在基层形成一个强有力的组织体系，建立一个很好的能把群众发动起来、组织起来的机制。陕西将继续加大对乡镇 （街道）综治委、办及综治维稳、工作中心建设的督查及考评力度，按照 “2＋1模式，1＋X＋X模式”加强乡镇 （街道）综治委、办建设，配齐配强专职综治干部。进一步完善和规范乡镇 （街道）综治维稳工作中心建设，按照 “8＋X模式”进一步明确参与部门的职责任务、充实工作内容、创新服务方式，充分发挥其服务管理平台的联运功能。同时，继续抓好村居 （社区）和企事业单位等综治工作站 （室）建设，深化城乡社区警务工作改革，通过政府购买服务等方式，全面加强综治志愿者、社会义务工作者、治安综治信息员等群防群治队伍建设。

三、陕西社会管理创新的实践路径

要实现社会管理体制和机制的创新，可以有多种不同的路径选择。一是要在各级人民政府成立专门的社会建设委员会。社会建设委员会在党委的领导下，依据宪法和法律的规定管理社会事务，行使政府社会管理职能，实现本地区社会稳定；二是政府社会管理机关要因地制宜地制定社会管理政策，积极整合社会管理资源，大力培育、扶持和指导社会自治管理组织，让广大群众参与到社会管理中来；三是要按照现代社会管理发展的趋势、发展的特点来构建现代社会管理体系；四是要建立和健全社会管理机构走近群众、问计于民、让社会各单位和群众在参与社会管理中充分表达官意民愿的公平对话机制；五是要建立和健全社会管理机关常驻干部深入基层、了解民怨、切实解决群众实际困难的民生保障机制；六是要建立和健全人大、政协、社会管理机关、公检法机关、信访部门代表和各基层干部、群众代表联动机构，充分利用各种社会管理资源，宣讲政策、宣传法制、宣扬民族传统伦理和社会主义道德，疏导纠纷，化解矛盾，引导群众以理性合法的方式表达利益诉求；七是要建立和健全自下而上的信息发达畅通、监测体系严密、监测指标科学的社会运行与社会风险科学监测—正确评估—及时预警—公正调处—质询问责—百姓监督机制，积极预防和妥善处置各类群体性事件，依法严厉打击各类违法犯罪活动，维护国家安全和社会稳定。另外，还要建立和完善非政府中介组织如工会、妇联、行业协会与政府、社会自治管理组织和公民的 “对话协商”机制，建立和完善党的政策、新闻媒体、学校教育、社会舆论导向机制，网络舆情监测研析机制，突发事件重大案件快速反应机制等。针对社会管理创新的要求，可以选择不同的路径。具体地说，包括以下一些方面。

（一）强化 “以人为本”的社会管理

科学发展观统领下的社会建设和社会管理，也必须坚持 “以人为本”的核心理念。由于社会领域区别于经济、政治领域的关键之处，在于它是一个以人和人的关系为中心，由人们自主结合成的复杂的社会关系领域，因而解决社会问题更应强化 “以人为本”的政府社会管理方式，真正做到 “情为民所系、利为民所谋、权为民所用”，改变目前政府社会管理中过分依赖自上而下地对社会实施控制和管制的方式。具体而言，“以人为本”的政府社会管理方式至少应涵盖下列几种手段和方法：（1）“协商式”手段和方法：针对社会管理中的突出问题，政府在协调利益关系时，首先想到的应该是尊重各方面的主体利益，在决策时应与利益相关方协商，真正做到 “问政于民、问计于民”，充分尊重民意，主动争取各方利益主体的积极参与，寻求社会管理公约数的最大化；（2）“激励式”手段和方法：通过全社会力量特别是媒体的力量，采取物质和精神的肯定性奖励方式，来动员、吸引鼓励社会各方面力量积极参与到社会管理的各项事务中；（3）“阳光式”手段和方法：在进行社会管理的过程中，不仅做到相关信息及时、准确、全面地向被管理者公开，而且管理的主体、内容、流程、方法等也应该公开透明，自觉接受被管理者和社会各方的监督、审核。

（二）完善分级、分类、分权的社会管理

社会管理的特质决定了社会管理的主体具有多元性。社会管理既是政府对有关社会关系和社会事务进行规范和制约的过程，即政府的社会管理，也是各种社会力量依据一定的规章制度和道德约束，规范和制约自身的行为的过程，即社会自治管理和社会自我协调。按照中央的部署，社会管理体制改革的目标，是要建立健全 “党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。首先，要确立党委在社会建设和社会管理中具有统揽全局、协调各方的领导地位和作用。其次，要明确社会组织在社会建设和社会管理中不可替代的地位和作用。再次，要相信社会公众在社会建设和社会管理中的助他与自助能力，拓宽公民参与社会管理的渠道，鼓励公民主动积极地投身社会公益事业。探索和形成多元主体共同参与的社会管理方式。就政府而言，一方面要建立完善现有体制，接纳社会意见和社会力量，扩大社会资源的弹性空间，提高吸纳社会意见和社会力量的能力，构建开放性的社会管理格局，还权于社会，赋权于社区，推行参与式治理机制，为其他主体参与政府的社会管理创造便利条件，提供平等机会。另一方面要完善社会利益协调机制和保障机制，重构社会利益表达机制，建立新型的社会流动机制以及科学有效的公共危机处理和社会预警机制，通过一系列体制机制创新与保障，推进政府社会管理方式的创新。

（三）健全体现和谐关系的社会管理

社会管理创新，必须不断提升思想境界和工作水平，调整各类社会利益关系，妥善处理好四个关系：一是处理好全局和局部、整体和个体的关系。各个部门都是这个大业的重要环节，都必须保持大局的发展，而不能以小局妨碍大局、以个体妨碍整体。二是处理好依法办事与提高效能的关系。现代政府建设的根本要求是依法行政，必须自觉地把所有工作逐步纳入法制化轨道，这不仅是政府社会建设的理念，也是从根本上维护人民群众利益的要求。三是处理好加强管理与搞好服务的关系。切实改变传统的思维方式和工作方法，把管理寓于服务之中，把自己部门的职能寓于为其他部门服务之中。四是处理好职能越位和工作主动创新的关系。强调法治政府，牢牢把握工作主动权，及时发现苗头性、倾向性、普遍性问题，探索解决问题的路径和方法。对一些有规律的问题，要提前做好方案，及时落实。

（四）达成社会协作的社会管理

社会协同是基础。要坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，充分发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，这是社会管理的重要依托。社会组织在社会管理中具有独特的优势，有利于改变单位制解体后公民一盘散沙的 “原子化”状况，增强公民的组织性，使公民产生归属感和安全感。强化社会自治是创新社会管理的重要路径。要围绕社会自治，建立起覆盖社会各阶层的社会组织、社会团体，并完善相关制度机制，做好衔接配合。当前要以社区为依托，充分发展社区自治，培养社区居民的社区归属感，发挥城市基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用。要鼓励、引导各种合法社会组织的健康发展，同时加强对其引导和监督，充分发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力。

（五）拓宽公民参与的社会管理

公众参与是根本。社会管理要以人为本，以民为念。现代社会管理是以政府管理为主导、非政府组织为中介、社会自治管理为基础以及公众广泛参与的互动过程，公众广泛参与是现代社会管理的重要特征。社会管理与公众切身利益密切相关，人民群众中蕴藏着无限的智慧和力量，只有公众充分参与到社会管理的过程中来，社会管理才能取得实效。同时，公众参与社会管理也是实现人民当家做主的有效形式，是我们党一切为了群众、一切依靠群众的群众路线的生动体现。要通过大力培育公众的参与意识，使广大公众牢固树立主人翁意识和当家做主观念，建设美好家园、创造幸福生活，最终要靠人民群众自己。在发挥政府社会管理主导作用的同时，尊重民意，顺应民心，尊重公民权利，坚持人民群众和基层自治组织在社会管理中的主体地位，发挥他们在社会管理过程中的主观能动性，做到社会管理为了人民、社会管理依靠人民、社会管理成果由人民共享。公民参与社会管理，最重要的是拓宽公众参与渠道，规范公众参与行为。当前应注重用合理化的社会秩序模式对社会成员的行为进行多元化管理。

参考文献：

1.加强和创新社会管理工作的路径.湖北：湖北日报，2010.12

2.刘中起，马西恒.新形势下地方政府社会管理新方式的路径研究.湖北：湖北社会科学，2010.1

（陕西省社会科学院社会学研究所）