人，决定了城镇的形态及其变迁。随着社会形态从流人盐民向农人商贾的变迁，原有的城镇体系模式也从行政组织模式向经济组织模式变化。在这一转型过程中，区位和产业成为决定城镇地位的重要因素。
（1）盐政等级体系
苏北滨海盐场的城镇体系，最初是依据盐业规模建立的行政等级模式。
唐代刘晏设置的四场十监中，涟水场在淮北，盐城监和海陵监在淮南，盐场监下分设若干生产场并有场官之设，但生产场似乎并非行政机构，也没有具体场名的记载。两宋至元代的盐业产区、产量大增，管理也更为严密，盐场成为盐业管理的基层行政机构。北宋时期，江苏淮北地区设有海州的板浦、惠泽、洛要场和涟水军的海口场，淮南设有楚州的盐城监、通州的利丰监和泰州的海陵监，下辖23场（表6-1），基本奠定了两淮盐场建制格局。此后，南宋时受黄河夺淮和战乱等影响，淮南一度裁并为15场。元代全国125个盐场中，淮北仍为4个，淮南又恢复到25个。
在空间布局上，淮南25场虽然建制时间各有先后，但都是沿着广义上的“范公堤”分布。广义上的“范公堤”包括以范仲淹所筑范公堤为代表的一系列海塘工程。宋天圣三年（1025年），范仲淹任泰州监西溪盐仓官，由于唐李承修筑的捍海堰过于逼近大海，加之“久废不治，风潮泛滥，淹没田舍，毁坏亭灶，饥民遍野”，他与江淮制置发运副使兼泰州知州张纶共同发起宋天圣三年（1025年）重修捍海堰，比唐捍海堰西移2～3里，北自盐城大丰刘庄，南止海陵（泰州）东台富安，总长143里，堤高1丈五尺，基宽3丈，面宽1丈，“束内水不致伤盐，隔外潮不致伤稼”，使“滨海泻卤，皆成良田”，史称“范公堤”。此后，北宋庆历中（1041年至1048年）通州知州狄遵礼修筑石港至余西，长约65里“狄公堤”；北宋至和年间（1054年至1055年），海门知县沈起筑堤，自余西向东延伸至吕四70里；南宋乾道七年（1171年），泰州知州徐子寅筑堤自海安旧场（一说角斜）经栟茶、丰利至掘港，总长160里，时称“皇岸”；南宋淳熙四年（1177年），筑堤自海安旧场经李堡南接富安范公堤，长约62里；元大德年间（1297年至1307年）（一说为宋嘉定中）兴化尹詹士龙在范堤北端筑堤延伸至阜宁县。至此，江苏两淮盐场海堤南北贯通，民间将其统称为“范公堤”（图6-12）。
图6-12 范公堤位置示意图（摘自：《中国古代灌溉工程技术史》第三编第二章）
表6-1 两宋两淮盐场建制对照表（摘自：凌申《江苏沿海两淮盐业史概说》）
串场河是修筑范公堤取土而形成的复堆河，北起阜宁与淮河相接，南至海安入运盐河（老通扬运河）连通运河和长江，中间串联淮南各盐场，故称串场河，又习称“下河”。串场河既是盐业运输的主要通道，又是泄洪的通道，使得当时“亭民无车运之劳，有得免所负，逃者皆来归，盐利大兴”(19)。至今，串场河仍被里下河地区人民称作“母亲河”。
范公堤和串场河最初是沿着海岸修筑，保证当时已有的各盐场场治、灶亭和农田免受海潮冲决之患，以及盐业生产和盐业运输。二者建成后，尽管海岸陆续东迁，历代新设盐场的场治仍然主要设置在范公堤、串场河沿线，并形成了盐场治所民居居中，范公堤和串场河环绕左右这一盐场治所城镇共同的空间格局特点。
以通州为例，宋代时海中沙洲已基本完成与大陆的涨接过程，并在通州境内开始大规模的煮盐业。宋度宗咸淳五年（1269年），两淮制置使李庭芝主持开挖串场河40里，始凿由通州城经金沙至余庆场河道（今通吕运河之始）。产业和交通的结合，促使通州滨海盐场兴旺。北宋太平兴国年间（976年至983年）利丰监置于通州，辖西亭、永兴、石港、利和、金沙、余庆等盐场，年产盐48.9万余担。包括以上盐场的盐业集镇发展，成就了以通州为核心的城镇体系结构。
明洪武初年在扬州设两淮都转运盐使司，下辖通州、泰州、淮安三分司，分司下设总计30个盐课司（各分司辖盐场如表6-2），数量达到顶峰，至此，江苏沿海所有“淮盐治所城镇”全部出现（图6-13、图6-14），包括草堰境内的丁溪、草堰、小海三场。由此，以通州为一级，如皋、海门为二级，18个盐场（包括通吕水脊上五大盐场）为第三等级的城镇体系，形成并发展至顶峰。明太祖洪武元年（1368年）置盐运分司于通州辖盐场十，丰利、马塘、掘港（三场隶如皋）、石港、西亭、金沙、余西、余中、余东（六场隶通州）、吕四（一场隶海门）（图6-15）。
表6-2 明代两淮盐场建制表（摘自：凌申《江苏沿海两淮盐业史概说》）
图6-13 《嘉靖两淮盐法志》两淮盐场总图
图6-14 明代海盐产区分布图之苏沪部分（摘自：《中国盐业史古代编》）
图6-15 元代南通城镇体系示意图
乾隆年间对两淮尤其是淮南盐场进行了大规模的撤并，取消马塘（并入石港）、余中（并入余西）、白驹（并入草堰）、莞渎（并入新设中正场）、西亭（并入金沙）、小海（并入丁溪）、徐渎（并入板浦）等场，临洪和新兴二场合并为临兴场，总计23场，以方便管理。两淮盐运使驻扬州，泰州分司驻泰州东坝，通州分司运判驻石港，原淮安分司迁至板浦并改称海州分司，盐课大使驻各场（图6-16、表6-3）。
图6-16 清代两淮盐场分布图（摘自：《中国盐业史古代编》）
表6-3 清代两淮盐场建制表（摘自：凌申《江苏沿海两淮盐业史概说》）
在场治市镇建设方面，除了商民生产生活用房外，盐场大使一般均要建设盐课司公署，赈灾仓、贮引仓、盐仓等各类仓库，疏浚串场河及各灶引河、市河等河道，设置课税和缉私关卡，修缮闸坝、桥梁、井泉等公共设施。
此外，盐场大使还重视教育和宗教文化建设，往往新建社学、各类祠庙寺观，旌表贤良孝节，编修志书。根据明弘治《两淮运司志》、清《淮南中十场志》等记载，淮南各场治今日的历史空间格局和重要公共建筑在明代时大都已经形成。
（2）经济等级体系
棉纺业发展起来以后，行政等级模式受到经济力量的调试。南通市域的植棉历史，可以追溯到元代松江地区的棉纺业兴起。元代元贞年间（1295年至1296年），黄道婆将棉纺技术带到松江府乌泥泾镇，使松江府成为当时全国最大的棉纺织中心，松江布有“衣被天下”的美称。这一影响，随着航运扩散到一江之隔的南通地区，因盐业衰败而转型的盐碱土地，被用于更适宜的棉花种植（图6-17）。
图6-17 苏北盐垦作物种类分布图（摘自：《苏北盐垦史初稿》）
更全面而彻底的城镇体系变革，从清末民初始。此时，盐业的衰败和垦殖业的兴起已经成为区域产业转型的重要背景，张謇的“废灶兴垦”运动，加快了这一转型的步伐。少部分集镇因经济文化程度远高于周边乡镇以及其他政治上的原因，转为县城；大部分成为农商兼事的地方中心乡镇；还有一小部分因裁撤较早、规模较小或因周边有其他更为发达的中心乡镇等原因，而沦为普通的农业村落（表6-4）。
表6-4 两淮三十场场治今日建制一览表
产业转型带来的交通区位变更导致了城镇体系的变革。棉纺业兴起以后，这一地区的经济中心从西向的扬州，转为南向的松江府。在同等产业背景条件下，南北交通线上的城镇区位优势强于东西交通线上的城镇。南通近代“一城三镇”结构中，长江边的天生港港口就是交通区位的重要依托。而运河交汇处的各集镇与海门、启东的交通联系，成为城镇体系结构调整的关键因素。
自此，南通的城镇体系从以官营盐业为依托的城镇体系转型为以棉纺贸易为中心的交通枢纽型城镇布局模式（图6-18）。
图6-18 近代南通城镇体系示意图
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