从2008年奶业巨头三鹿的“三聚氰胺”毒奶粉到2011年双汇集团的“瘦肉精”，从2011年温州“彩色馒头”到2013年全国首例特大“地沟油”窝案（郑黎， 2014），在食品安全问题愈演愈烈的今天，仅仅依靠市场主体的自觉和行政执法机关的查处，已经远远不能阻止食品安全问题的连续爆发。我们屡屡看到食品问题见诸报端、网络媒体、电视新闻，几乎每一起事件的爆发都让我们感到胆战心惊、不寒而栗。保护食品安全已是刻不容缓，检察机关作为我国专门的法律监督机关，必须要果断“亮剑”，挥舞起检察的“利刃”，充分发挥检察监督的职能，积极参与到食品安全保护工作中去，让那些危害老百姓餐桌安全的不法分子无处遁形。
一、态势：当前宁波市食品安全面临的形势
通过调研发现，当前宁波市的食品安全形势已然非常严峻，亟须引起我们足够的重视。当前宁波市食品安全的整体态势具体表现在以下几方面。
（一）案件数和涉案人数均逐年剧增，呈持续蔓延之势
近年来，宁波市食品安全状况堪忧，食品安全犯罪呈持续蔓延之势。根据一线检察办案数据统计，2010年宁波市检察机关共起诉危害食品安全犯罪案件1件3人，2011年起诉3件7人，2012年剧增至39件96人，2013年为62件122人。[1]通过上述“暴涨”的数据可以发现，无论是案件数还是犯罪人数，宁波市的食品安全犯罪均呈逐年大幅上升态势。尤其是在2012年该市食品安全案件呈井喷之势，而后在2013年又是持续走高。日益严重的食品安全形势已经通过一连串冷冰冰的数字清晰而醒目地凸显出来，这也是全国食品安全所面临问题的一个缩影。
（二）有害食品种类繁多，违法添加或者使用的材料多样
在办理宁波市食品安全犯罪案件过程中发现，该市非法生产的有毒、有害食品种类越来越多，涉及的食品包括猪头肉、带鱼干、大白鹅、鸭子、鸡爪、狗肉、食用油、豆芽、海带、辣椒等，而这些食品皆与老百姓的一日三餐密切相关。为生产这些有毒、有害食品以牟取非法利润，不法分子需要添加或者使用一些本不该用于食品的非食品原料。这些被违法添加或者使用的材料品种多样，有为动物脱毛使用的工业松香，有为抑制植物根须生长的6‐苄基腺嘌呤（俗称“止根水”），有阻止蚊蝇叮咬带鱼干的农药敌敌畏等。几乎每一类违法添加或者使用的材料，听起来都让人胆战心惊，其所含的毒性也将严重威胁到广大人民群众的生命安全和身体健康。
（三）涉案地区分布范围广泛，犯罪窝点隐蔽
宁波市危害食品安全案件涉案地区分布十分广泛，从起诉的案件看，2012年该市12家检察机关有10家单位办理了此类危害食品安全的案件，然而到了2013年，发生危害食品安全犯罪案件的地域范围更是扩展到了全市[2]。而从宁波市各区县的横向延伸范围来看，销售有毒、有害食品的商店、摊点更是遍布各县（市、区）大小菜市场，基本已经布满食品销售链最终端的神经末梢。不法分子的防范意识很强，犯罪窝点也极为隐蔽，他们一般将有毒有害食品加工、制造的场所设在各区县的城乡接合部、集镇偏僻处以及农村地区的简易棚中，制造过程非常封闭、隐秘，往往不易被他人发现，这无疑增加了查处的难度；并且不法分子生产、加工食品的犯罪窝点与销售的店面或摊位都是独立、分开的，这样更增加了对食品安全犯罪案件打击的难度。
（四）违法犯罪时间跨度长、空间跨度大、影响面广
犯罪分子作案的时间、空间跨度都很大。有的犯罪分子从事该类违法犯罪活动往往已有多年，近的从2012年开始生产，早的则在2009年、2010年就已经开始进行生产、销售，违法犯罪的时间跨度长。部分重大食品安全案件在空间影响范围上已经不再局限于一地一市，而是已经扩展到全国各地。宁波市检察院2013年4月提起公诉的全国首例特大“地沟油”案，主犯柳某某、卜某某在长达4年的时间里，非法制售约3.676万吨食用“地沟油”。这些“地沟油”经粮油市场、批发商、零销网点等渠道，最终流入寻常百姓的铁锅，端上千家万户的餐桌。不法分子公开销售这些食用“地沟油”的金额竟然高达4亿余元。还有犯罪分子金某某、王某某、印某某等18人从2012年起开始非法收购、加工、出售毒狗肉80余吨，销往江西、浙江等10多个地区。这些均凸显了食品安全的严峻形势，毒害食品的影响面已经辐射到了全国。
二、困境：检察机关参与食品安全保护的现状
宁波市食品安全的严峻形势，其实也是全国食品安全形势堪忧的一个缩影，然而目前检察机关参与食品安全保护的存在感不强、影响力有限，究其原因主要是受制于以下三个方面的因素。
（一）信息不畅，导致工作相当被动
信息不畅、信息严重不对称，是目前检察机关参与食品安全保护的最大难题，也是制约检察机关行使检察监督职能的最大瓶颈。没有足够的信息量和有效的信息来源，检察监督就如同无源之水、无本之木，空有理想、愿望却无从下手。检察机关一方面需对食品市场的现状、形势、问题所在有一定了解，另一方面要了解食品监察行政执法主体的具体职责、执法内容及惩罚措施等，在此基础上才能真正充分、有效行使检察监督的职能。而目前检察机关对于食品安全领域的信息掌握太少，信息来源渠道过于单一，导致检察机关的监督往往处于一种零敲碎打式的状态，检察监督工作开展十分被动。往往是在食品安全问题爆发之后，检察机关才了解到相关的问题食品信息，并且得到的信息也是经过层层过滤之后，由侦查机关移送审查起诉而来。检察机关没有机会接触到第一手的食品安全信息，便丧失了很多可能存在的监督线索与切入点，结果导致检察监督工作只能被动应对，不能积极主动出击，检察监督无法从全局、整体上去谋划、布置。
（二）手段不多，导致监督有效性不足
就目前来说，检察机关参与食品安全保护的手段并不多，或者应该说比较匮乏，更多的还是一般、常规的检察监督手段。这些手段约束力十分有限，并且往往都是事后、补救性的。如检察机关在审查食品安全类犯罪案件时，若发现侦查机关存在一般违法行为，因为情节较轻，构不上滥用职权或者玩忽职守等职务犯罪，所以不能移交反渎部门来处理，只能通过向侦查机关发送约束力有限的纠正违法通知书的方式来进行检察监督，而在司法实践中，由于纠正违法通知书的法律效力弱，往往导致回复率低、采取有效措施率低的状况（吴新华和栗英会，2014）。在现如今的食品安全形势下，这种常规的、约束力有限的监督手段已经远远不能满足检察监督的需要。严峻的食品安全态势迫切需要检察机关积极开拓思维，创新执法方式，丰富执法手段，以顺应人民群众对检察机关在食品安全保护中能发挥更大作用的新期待，从而更好地保障人民群众的切身利益。
（三）力度不够，导致市场主体有恃无恐
无论是对于食品生产、销售主体来说，还是对于食品监管行政执法主体来说，检察机关通过检察监督的方式参与食品安全保护的力度都远远不够。在通常的司法实践中，食品药品类犯罪案件同其他性质的刑事案件一样，只是按照既定的诉讼流程审查起诉、提起公诉来对犯罪分子予以惩处。食品生产、销售主体害怕的是工商局、质监局、食品药品监督管理局等行政执法单位，由于检察机关参与甚少，因此其对检察机关并无忌惮心理。而对于食品监管行政执法主体，由于检察机关对食品安全领域的执法信息掌握不足，贪腐、渎职等职务犯罪线索往往难以发现，导致查处的该类案件在所有自侦案件中所占的比例都很小，因此现有的检察监督力度对于食品监管行政执法主体的威慑力也有限。检察机关必须加大参与食品安全保护的深度和力度，增强存在感、形成连锁性的震慑效应，才能真正发挥出检察监督的效力。
三、布局：检察机关如何全面、深度参与食品安全保护
检察机关要全面、深度参与食品安全保护，必须从宏观、整体上去谋划、布局，着力于构建全方位、立体化的检察监督网络，才能最大限度地释放检察机关的能量，以保障我国的食品安全。具体表现在以下几方面。
（一）开辟食品类案件“绿色通道”，提升案件办理效果
为凸显食品安全保护的重要地位，提升该类案件的办理效果，检察机关应着力开辟食品安全类犯罪案件办理绿色通道。检察机关的批捕、公诉等部门对该类案件应优先安排、划定期限快速办理，指派有能力、有经验的主诉检察官负责审查办理该类案件，以保障该类案件办理的质量与效果。对于重大的食品安全犯罪案件，检察机关应与公安机关建立信息联动、及时通报机制，第一时间介入引导侦查取证，以保障侦查机关对证据的收集、固定能够及时、准确、到位，避免由于时过境迁、人为破坏等原因导致证据收集不能，影响重大食品安全犯罪案件办理的进度和效果。同时检察机关应逐步强化与侦查、审判机关的协调合作，对犯罪分子予以从快、从重、从严打击，形成打击该类犯罪的声势与合力，进而提高不法分子进行食品安全犯罪的违法成本，有效震慑犯罪分子和教育人民群众，实现办理该类犯罪案件社会和法律效果的有机统一。
（二）搭建行政执法信息与刑事司法衔接平台，提高检察监督的实效
检察机关要真正发挥检察监督的实效，就必须切实了解和掌握食品监管行政执法主体的执法信息，认真审查和筛选是否存在应当作为犯罪处理而没有移交的案件、行政执法主体是否存在滥用职权或玩忽职守的情况等，所以有必要建立行政执法信息与刑事司法联网平台。行政执法机关将执法信息全部录入该系统和平台，检察机关能够进入该系统来查询和筛选，从而保障检察监督能够有所依托、有的放矢。如2014年宁波市象山县行政执法与刑事司法衔接信息共享平台初步建成并投入使用[3]，象山县检察机关可以通过登录账号进入该平台，全方位查看行政执法信息。相关的执法信息不但包括最终的决定文书，还涵盖了从立案、调查、审批直至复议、诉讼的全过程，执法的证据材料和法律依据等也同时上传；同时在统计信息栏还可以看到案件状态、重大案件、处罚种类等7大类，统计方式详尽、完备。该平台的成功搭建，必将大大提高检察监督的效率、增强行政执法主体的规范意识和责任意识，在强化食品安全监管方面迈出了重要的一步。全国范围的行政执法信息与刑事司法衔接平台的构建，定能大大提高检察监督的实效。
（三）深挖贪腐、渎职犯罪线索，从重、从快打击处理
食品安全问题关系到老百姓的“一日三餐”，食品监管执法机关责任重大，但若枉法徇情，势必会严重威胁人民群众的饮食安全。所以检察机关必须对食品安全中的职务犯罪予以高度重视，一经发现，坚决查处。检察机关的反贪、反渎等自侦部门应多渠道、多角度、多层次深挖该领域各类职务犯罪的线索，积极推行“办一案、牵一串、查一窝”的办案模式；树立系统查案意识、强化领域查案思维，注重对重点行业、重点执法岗位的排查，以个案为切入点，积极总结食品类职务犯罪案件的特点、规模；注重传统侦查手段与现代侦查技术相结合，集中“优势兵力”攻克大案、要案，对食品安全执法监管单位和人员形成高压、常态化的威慑力量。检察机关的批捕、公诉等部门应加强与自侦部门的协调、配合，必要时应积极引导侦查取证工作，以保证案件办理的质量、加快案件办理的进度，保障对该类案件的打击处理能够实现法律与社会效果的双提升。对于移送法院提起公诉的食品安全职务犯罪案件，公诉部门应会同审判机关积极履行职责、依法从严惩处，进而始终保持对该类犯罪分子的高压打击态势。
（四）扩大宣传、教育覆盖面，坚持惩防并举、双管齐下
对食品生产、销售主体，加强食品安全的宣传教育，由检察机关牵头，联合食品监管、卫生、工商、食品行业协会等单位，加大宣传教育力度，丰富宣传教育手段。除了传统的宣传手段，如通过举办法制宣传讲座、发放宣传手册、报纸开辟法制专栏等方式强化宣传教育外，还应积极利用现代科技带来的便利，通过微博、微信服务号、官方网站宣传专栏等现代通信手段扩大宣传教育，帮助食品生产、销售主体树立诚信、守法经营的理念，持续强化其规范与责任意识，杜绝行业恶性竞争，告诫其法网恢恢、疏而不漏的道理，从而给其思想上敲响警钟。对食品安全监管的相关机构，如农业局、工商局、质监局、食品药品监督管理局等，检察机关应深入该相关机构或部门，定期为执法人员开展廉政警示教育讲座，运用典型案例开展现场剖析会，强化其责任心和使命感，远离权钱交易，筑牢防范职务犯罪的思想防线，提升行政执法人员的廉洁自律意识和防腐拒变的能力，以达到警醒、诫勉的目的。
（五）发挥检察能动性，积极参与和推进社会管理创新
所谓“当局者迷、旁观者清”，在食品类犯罪案件的办理过程中，检察机关的内设部门如反贪、反渎、公诉、批捕等，通常能够发现行政执法机关内部操作和执法方面的一些漏洞与不足。为降低食品类犯罪案件的发生概率、保障食品安全，检察机关在全面调研、深入总结的基础上，应积极开动脑筋、寻找对策，以向行政执法机关提出具体、可行、操作性强的检察建议，如建议行政执法机关建立健全食品安全风险预警机制，化解可能存在的食品安全风险，以最大限度地降低危害、减少损失（李先国，2011）。检察机关应发挥主观能动性，积极帮助食品监管执法机关整章建制，督促其能够予以尽快整改，以堵塞行业监管漏洞、提高行政执法的效能。若食品监管执法机关对此置之不理，为增强检察建议的约束力和实效，则可以主动联系农业局、质监局、工商局、食品药品监督管理局等行政执法机关，通过召开联席会议、座谈会的方式，分析存在的问题，提出整改的建议。若行政执法机关仍然置若罔闻，则有必要通知其上一级行政执法机关或者通报地方人大常委会，以加强对其的约束。
（六）拓宽举报监督渠道，发现食品安全问题线索及时移送
第三方主体，包括民间组织、中介机构、消费者以及网民等，在食品安全监管中发挥着越来越重要的作用，如2009年曝光的强生婴儿用品质量问题，就是由一个“安全化妆品运动”的非营利组织披露出来的（蒋惠，2011）。因此应积极拓宽第三方主体举报监督的渠道，以方便其举报监督。随着时代的飞速发展，检察机关传统的举报渠道已不能满足人民群众的需要，为便于人民群众更及时、快捷地举报，应充分利用APP运用软件（张立和马俊，2014）、微信平台（屠春技和郑培金，2014）、微博等新兴媒介作为举报的平台来开展工作。对人民群众关于食品安全问题的举报、来访，应予以高度重视，完善初步筛查、归类分析、部门移送、答复反馈、进度查询、结果告知的线索处理机制，认真贯彻落实首办责任制，并根据案件性质、是否属实、情节轻重等，分别移交食品监管执法主体或者刑事侦查机关、本院自侦部门，并将处理结果及时反馈给举报群众。对于举报人，一方面应对其个人信息、举报内容严格保密，告知其在人身安全受到威胁时，有向检察机关申请保护的权利；另一方面根据举报信息的真伪、案情轻重，给予举报人不同程度的奖励，以鼓励更多的人能够积极地举报违法的食品生产、销售行为，使得犯罪分子无处遁形。
（七）探索建立检察机关代表受害公众提起民事公益诉讼的机制
食品安全问题频繁发生，不断突破老百姓的道德伦理底线，刺激着每一个人的神经和眼球，也使每一位消费者都有成为受害者的可能，而一旦爆发食品安全问题，影响到的往往是千家万户。“由于公共利益的社会共享性、多样性，不安全食品引起外部性问题，导致社会交易成本上升、公共服务额外负担、社会责任逃逸、个体权利集体性损耗（胡金龙，2012）”，这也正是食品安全犯罪侵害社会公共利益的体现。为维护受损害的社会公共利益，有必要由一个专门的机关来代表受害公众提起民事公益诉讼。虽然新修订的民诉法对此没有明确规定，但是检察机关作为我国宪法规定的专门法律监督机关，无论在资格、经验、能力与资源等方面都具备其他任何一个单位无法比拟的优势。“赋予检察机关在公益诉讼中提起诉讼的权利，是符合检察机关作为国家法律监督机关的职能特点的，也是公益诉讼国家干预原则的体现（刘祥林等，2010）”，检察机关据此一方面可以担负起代表受害公众索赔的职责，切实维护被侵害的社会公共利益；另一方面可以最大限度地发挥检察机关的监督职能，延伸检察监督触角、丰富检察监督手段，使得检察机关能够在更加广阔的平台上履行检察监督职责。因此检察机关应该在该领域有所作为，积极探索、完善机制，使得检察机关代表受害公众提起民事公益诉讼的设想早日变成现实。
参考文献
胡金龙．检察机关食品公益诉讼探讨．西南政法大学学报，2012，14（1）：113．
蒋惠．论我国食品安全监管的症结和出路．法律科学，2011（6）：158．
李先国．发达国家食品安全监管体系及其启示．财贸经济，2011（7）：91．
刘祥林，王黎，赵芳芳，等．检察机关提起公益诉讼的价值分析与制度设计．法学杂志，2010（5）：88．
屠春技，郑培金．律师微信接待平台提升服务品质．http：／／www．spp．gov． cnzdgz201404／t20140415＿70794．shtml，2014‐06‐10．
吴新华，栗英会．刑事纠正违法通知书执行情况调研报告．中国检察官，2014 （5）：40．
张立，马俊．海曙区检察院打造全省首个“检务通”APP软件．http：／／hsnews．pub． cnnb．com．cn／system—05／15／010958873．shtml，2014‐06‐10．
郑黎．宁波判决全国特大制售“地沟油”案主犯被判无期．http：／／news．xinhua‐net．comfood2013‐04／17／c＿124590309．htm，2014‐06‐05．
作者单位：象山县人民检察院
[1] 该数据来源于宁波市自2010年至2013年期间食品安全犯罪的数据统计。
[2] 该数据来源于宁波市自2010年至2013年期间食品安全犯罪的数据统计。
[3] 该信息来源于宁波检察内网的基层检察创新工作专栏。
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