一、巨灾风险及巨灾保险概述
迄今为止国内外对巨灾的界定没有统一的标准。通常意义上讲，狭义的巨灾指突发、难以避免且造成巨大损失的自然灾害，如特别严重的地震、洪水、台风、泥石流、干旱等；广义的巨灾除了自然灾害，还包括重大社会安全事故等人为灾难风险，如恐怖主义袭击等。从本质上看，当损失超过主体承受能力的时候即称为巨灾（王和等，2013；王和，2013；王和和吴成丕，2013）。巨灾保险制度是利用保险机制预防和分散巨灾风险，并提供灾后损失补偿的制度安排，是市场经济条件下社会风险管理体系的重要组成部分。通过发挥保险的杠杆作用与积累效应，可以从时间和空间两个维度分散风险，实现对现有政府救助空缺领域的有效补充，提升大灾损失补偿能力和效率。
相对普通风险，巨灾风险有以下特点：①损失事故发生频率低。普通风险在一年中发生的频率较高，而巨灾风险发生的频率可能是一年几次或几年一次，甚至百年不遇。②受损标的范围广。普通风险发生可能不会影响其他保险标的或只影响一个或几个保险标的，而巨灾风险发生往往会使一定地域内的大量保险标的同时受损。 ③损失程度大。普通风险发生损失，保险公司可以通过收取保费、提存准备金来保证赔付，而巨灾风险一旦发生，往往导致保险公司和再保险公司发生偿付能力危机，甚至破产。 ④大数法则及精算方法应用受限。普通风险费率可参考历史数据资料，在大数法则、中心极限定理等基础上运用概率论来厘定；而巨灾风险发生少，缺乏可靠的参考资料，大数法则和精算方法的应用受到限制，科学合理地厘定巨灾保险费率存在困难。
因此，巨灾风险不完全满足商业保险的参保条件，巨灾保险具有准公共产品的特点，没有相应的巨灾保险制度支持，仅依靠市场运作，往往会导致“市场失灵”（王和等，2013；王和，2013；王和和吴成丕，2013）。尤其在我国现行的政府统包的灾害救助模式下，社会公众对巨灾风险的防范意识不强，投保积极性不高。纯商业化运作将出现巨灾保险价格较高、群众买不起，而若保险价格过低、保险公司又赔不起的困局。
二、宁波市巨灾风险现状
宁波地处东海之滨，长江三角洲南翼，全市总面积9816平方公里，海岸线长1562公里，属北亚热带季风气候区。由于所处纬度常受冷暖气团交汇影响，加上倚山靠海，特定的地理位置和自然环境使得天气多变，灾害性天气相对频繁。宁波主要灾害风险如下：
（1）台风。宁波是沿海地区，地处副热带高压位置，台风登陆概率大，且没有山脉阻碍，台风带来的损失较严重。新中国成立以来，已有160个台风影响宁波，平均每年2～3个，其中35个台风造成重大损失，死亡4618人（来源：宁波市防汛防旱指挥部）。近10年，宁波共遭受5次，直接经济损失在10亿元以上的台风袭击，且损失金额呈逐渐攀升之势，特别是2012年的“海葵”台风以及2013年的“菲特”台风，损失均在百亿元以上（见表1和表2）。
表1 2004—2013年宁波市遭受台风、暴雨袭击的损失情况
表2 1949—2013年浙江省因台风死亡伤残人数统计表[1]
② 相关资料中未登记或显示相关数据，下同。
续表
（2）暴雨洪水。地理位置和气候特征决定了宁波是一个暴雨频发的城市。暴雨及暴雨引发的内涝等继发灾害，每年给宁波造成了巨大的财产损失和人员伤亡。2013年的强台风“菲特”给宁波带来的集中强降雨天气，引发严重内涝灾害，全市11个县（市、区）、148个乡镇、3万多家企业、248万余人受灾，倒塌房屋27480间，120千公顷农作物受灾，直接经济损失达334亿元，占全市当年GDP的5％ ，给社会经济发展造成了严重影响。
（3）冰雹寒潮。宁波地处宁绍平原，全市年平均气温约16.4℃。近年来，由于秋冬季北方南下的冷空气增多，寒潮侵袭频率增大，给宁波带来雨雪霜冻等极端天气，造成道路交通瘫痪、大面积农作物受灾，人民群众的生产生活受到严重影响。其中，2008年初、2013年1月至4月发生的寒潮、雨雪、冰冻天气，对宁波全市道路交通、电力、农业等均产生了严重影响和损失。
（4）核事故。目前，距离宁波较近的核电站有秦山核电站和三门核电站。虽然至今无核事故发生，但是一旦发生核泄漏，或者由于潜在强震引起核事故，必然对宁波经济建设和市民日常生活带来不可估量的后果。
（5）海啸。宁波作为沿海城市，海岸线长1562公里，象山、宁海等地区均直面大海，可能面临由于地震或超强台风引发的海啸风险。
（6）地震。虽然宁波不在地震带上，但小震群活动相对频繁。据了解， 2009年至今，宁波发生3级以下地震10次，集中在鄞州、余姚交界地区。1993年和1994年，鄞州、余姚交界的皎口水库附近地区分别发生最大震级为3.9级和4.7级的地震。
综上，虽然宁波面临多个巨灾风险，但近年来发生频率较高、对宁波造成较大影响的主要还是台风、暴雨洪水风险，损失集中在人身伤亡、居民房屋、企业财产、农业等方面。因此，宁波市区域性巨灾保险制度应以分散台风、暴雨洪水风险为主，逐步健全涵盖人身、财产、农业等多领域的巨灾补偿及救助体系。
三、国际巨灾保险制度实践
世界上许多国家和地区在巨灾保险制度方面进行了一些探索和实践。根据政府和市场在巨灾保险中发挥作用的大小，世界上的巨灾保险制度主要分为三种模式：①政府承担主要责任的巨灾保险模式，典型代表有美国和新西兰；②以市场运作为主的巨灾保险模式，典型代表有英国；③政府和市场共同参与的巨灾保险模式，典型代表有日本、法国等。
（1）美国农业巨灾保险体系。美国农业巨灾保险体系属于美国农业保险体系的重要组成部分。政府通过运行农作物保险计划中的“巨灾风险保障机制”等办法开展农业巨灾保险，其主要特点为：①政府的大力支持和深度参与。美国政府既经营、管理农业保险，也为国内经营农业保险的商业保险公司提供再保险保障与支持。 ②有较完备的法律制度体系保障。美国国会1980年重新颁布了《联邦农作物保险法》，1994年颁布了《联邦农作物保险改革法案》。③对经营农业保险的商业保险公司实行税收优惠政策并在发生亏损时实行补贴政策。④将保险与资本市场结合起来，允许运用紧急贷款、农业巨灾风险证券化等手段，分散和转移农业巨灾风险，为农业巨灾提供进一步的风险保障。
（2）新西兰地震保险制度。1944年新西兰国会通过《地震与战争损害法案》，自1945年起实施地震保险制度，承保范围限于家庭财产。其主要特点为：①由政府组建的地震保险委员会负责业务运营，包括提供保险产品、履行赔偿责任、向国际市场购买再保险等；②地震保险强制附加于住宅火灾保险；③成立自然灾害基金，由地震保险委员会负责管理，基金来源主要是保费收入及其投资收益；④当自然灾害基金和再保险无法完全补偿法定的灾害损失时，剩余部分由政府承担无限清偿责任；⑤政府委托保险公司代收地震保险保费，扣除必要的代理手续费后，全部缴入自然灾害基金。
（3）英国洪水保险制度。英国洪水保险制度完全实行市场化运作，其主要特点为：①洪水保险业务全部由私营保险公司提供，风险也全部由保险公司承担，投保人可以自愿选择保险公司投保；②保险公司通过再保险市场进一步分散风险；③政府不参与洪水保险的经营管理，不承担洪水风险损失赔偿，其职责主要在于投资防洪工程，建立有效的防洪体系，并向保险公司提供洪灾风险评估、灾害预警、气象研究资料等相关公共品。2002年英国保险人协会公布了《洪水保险供给准则》，规定只有在政府履行了改进防洪设施、提供洪水风险评估服务等职责的地区，保险公司才会提供洪水保险。
（4）日本地震保险制度。1964年日本发生“新潟大地震”，两年后日本颁布了《地震保险法》，建立了政府主导、由政府和商业保险公司共同参与的地震保险制度。其主要特点为：①成立日本地震再保险株式会社，作为地震保险制度运行的核心机构，负责安排分散巨灾风险。 ②地震保险作为火灾保险的一般附加险出售，只有客户主动表示不投保地震险时，才可排除不保。 ③对家庭地震保险和企业地震保险实行不同运作方式。家庭地震保险由商业保险公司和政府共同经营，政府对家庭地震保险提供赔款准备金和再保险政策支持。企业地震保险由商业保险公司提供，政府不承担经济责任，只以监管者身份控制市场风险。④保险公司在承保地震保险业务后，全额向地震再保险株式会社分保，由其集中后向参与该计划的保险公司和政府转分保。 ⑤发生事故后的赔偿，按照赔偿总额的大小划分不同的层次，在每一层次分别确定保险公司、地震再保险株式会社和政府分担的责任；赔偿金额越大，政府赔偿的比例越高，最高可以达到该层次赔偿总额的95％ 。
四、国际经验启示与宁波巨灾保险模式选择
从国际巨灾保险制度实践看，尽管各国社会制度、经济发展水平、保险市场发育程度、灾害救助体制等不同，各国巨灾保险制度也不尽相同，但有些做法和经验具有一定的普遍性，值得借鉴。
（1）注重发挥政府和市场两方面的作用。大多数国家和地区的巨灾保险制度都将政府和市场的作用结合起来（何小伟和代宝，2010）。政府的作用主要是通过政策支持、资金支持以及防灾防损设施建设等，解决巨灾保险的“市场失灵”问题。市场机制的作用主要是发挥商业保险在专业技术、风险分散以及机构网点等方面的优势，提高巨灾保险制度的保障水平和运作效率。
（2）注重建立比较完善的法律保障制度。巨灾保险制度涉及的主体多，利益关系复杂，其长期稳定运行需要完善的法律做保障。开展巨灾保险制度的国家和地区都十分注重通过立法来保障制度运行。如美国的《国家洪水保险法》、日本的《地震保险法》、新西兰的《地震与战争损害法案》、法国的《自然灾害保险补偿制度》等，这些国家都通过立法确定了巨灾保险制度的内容和要求。
（3）注重巨灾保险基金的运作和管理。建立了巨灾保险制度的国家和地区，大多成立了巨灾保险基金。通过建立巨灾保险基金这一平台，可以统筹安排分保，充分利用再保险机制和资本市场的作用分散风险，同时汇聚部分保险资金，实现基金的滚动积累，提高巨灾保险的风险补偿能力。
（4）注重构建多层次的风险共担机制。多层次的风险共担机制有利于调动各方面的积极性，有利于提高巨灾保险制度的稳定性和风险应对能力。通常情况下，风险共担机制由投保人、保险机构、再保险人、资本市场和政府等共同分担巨灾损失。
（5）注重运用政策手段鼓励参加巨灾保险。为扩大巨灾保险制度的覆盖面，世界各国和有关地区运用政策手段鼓励投保。有的国家和地区将地震等巨灾风险强制附加在住宅火灾等险种之中，有的对地震保险实行强制投保，有的运用经济杠杆鼓励投保，有的把投保作为享受政府救济的先决条件等。
纵观全球的巨灾保险制度模式，政府都要在其中发挥重要作用，甚至是主导作用。综合来看，强制手段或半强制手段的效果更好一些（何小伟和代宝， 2010）。考虑到目前宁波通过立法推行强制保险的难度较大，结合宁波市经济社会发展水平，建议采用政府主导、商业保险公司参与的巨灾保险制度，在适当财政投入的前提下，快速建立起宁波市分层次、保障较为全面的巨灾保险制度体系。
五、宁波市巨灾保险制度建立路径
巨灾保险制度的建立涉及面广，影响范围大，是一个复杂的长期性系统工程。结合宁波经济发展状况、城市特点、巨灾风险实际等，参考国外巨灾保险制度的做法经验，提出宁波市区域巨灾保险制度建立路径的设想。
（一）总体思路
（1）政府推动、市场运作。政府在组织推动、财政补贴、税收优惠、防灾减灾等方面给予政策引导。发挥商业保险公司营业网点的地域优势和损失评估、风险管理等技术优势，提供承保、理赔以及防灾防损服务。
（2）分层保障，广泛覆盖。在风险分散机制方面，充分调动各级政府、保险公司、再保险人等各方积极性，建立全方位、多层次的风险防范体系和反应及时、协调有效的风险化解机制。推进全面实施巨灾保险，实现利益共享和风险共担，为灾后恢复与发展提供基本保障。
（3）立足当前、突出重点。结合实际，以满足广大人民群众的基本需求为目标，优先考虑当前迫切需要并相对有条件解决的巨灾风险。
（4）统筹规划，分段推进。遵循“先易后难、先简后繁、急用先建”的步骤分段推进，多方筹资，统筹安排，确保巨灾保险制度的科学性和可操作性。
（二）涵盖巨灾风险
宁波面临的巨灾风险具有多样性，巨灾保险制度建立应从近年来发生频率较高、造成较大影响的台风、龙卷风、暴雨、洪水和冰雹等自然灾害入手，并将上述灾害引起的突发性滑坡、泥石流、水库溃坝、漏电和化工装置爆炸、泄漏的次生灾害风险纳入，逐步推进。
（三）巨灾保险制度覆盖领域
制度建立初期，建议从巨灾风险相对集中、市场需求较为迫切，同时又具备基本条件的居民人身及家庭财产、农业等领域入手，建立基本的巨灾制度，在积累经验后，再逐步覆盖中小企业等领域（见图1）。
图1 宁波巨灾保险制度覆盖领域
（四）巨灾风险分散机制
采取巨灾保险、再保险、巨灾基金等相结合的多层次的损失分散补偿机制（见图2）。
第一层，商业保险公司。政府出资购买由商业保险公司承担风险的巨灾保险产品，提供覆盖全市的巨灾风险基本保障；
第二层，再保险。通过超赔再保险，对于超出一定损失额度的赔付风险由再保险市场承担；
第三层，巨灾保险基金。对超过巨灾保险赔偿限额或赔付率的部分，由巨灾保险基金承担；
第四层，居民和企业自愿购买的商业巨灾保险，可满足更高层次、更加个性化的巨灾保障需求；
第五层，巨灾保险债券。探索发行巨灾保险债券，将保险风险进一步通过资本市场进行转移分散。
图2 宁波巨灾风险分散机制
（五）风险管理与防控的保险服务
（1）理赔预付。发生灾害后，保险公司立即启动应急机制，开通绿色通道，按可确定损失的100％支付预付赔款。
（2）防灾防损。保险公司按照保费的一定比例提取防灾防损费用，实行专款专用，用于组织全市安全隐患排查、委托专业机构开展灾害安全培训、编印有关安全手册、制作灾害安全急救影视宣传资料等。
（3）风险分析及建议。根据灾害情况，保险公司定期出具灾害及赔付情况的统计分析报告和风险管理报告，对宁波所面临的巨灾风险进行总结评估，并提出防灾减损、应急管理、灾害救助等方面的建议和对策，为政府决策提供专业建议。
（4）灾害数据平台建设。研究建立宁波市灾害数据平台，有效记录每次灾害发生的时间、地点、剧烈程度、损失情况和人员伤亡情况等信息，形成宁波灾害数据库，为市政府相关部门提供灾害数据的统一管理和共享服务。
（六）实施步骤
第一步：建立相关部门工作机制，经调研论证，完成宁波市巨灾保险方案的设计，并经市政府审议，正式建立巨灾保险制度。时间：2014年。
第二步：完善巨灾保险的相关制度和运作流程，建立并扩大巨灾基金规模，探索宁波巨灾基金与国外巨灾基金和国内其他地区巨灾基金进行风险对接，逐步建立巨灾风险要素交易平台。时间：2015—2016年。
第三步：以巨灾基金为基础，开展巨灾风险相关金融衍生品的研发推广，如巨灾债券，推动宁波成为全国巨灾风险的交易中心和巨灾产品的创新中心。时间：2017—2018年。
六、区域巨灾保险制度面临的主要困难
（1）法律法规欠缺。完善的巨灾保险法律法规是巨灾保险制度正常运作的基石，也是巨灾保险制度获得成功的保证，为了确保巨灾风险的覆盖面，美国、日本等巨灾保险运行较为成熟的国家都采用了一定程度的强制保险法律制度，保险人和被保险人的权利义务通过法律加以明确，从而在巨灾保险的实施过程中发挥了巨大的作用（何小伟和代宝，2010）。但我国至今没有专门的巨灾保险法律法规，亟须制定完善巨灾保险法律法规。
（2）政策制度尚不明确。作为准公共产品，巨灾保险业务具有高风险、低收益的特点，需要政府建立相关制度和提供扶持政策来保证市场上巨灾保险供应。政府的参与和支持是建立巨灾保险制度的前提，因此需要政府在财政、税收政策上推出相应的优惠政策，出台对巨灾保险保费收入减免税费和巨灾基金管理办理等政策，体现政府的政策支持。
（3）尚未建立覆盖全国的巨灾风险分散体系。目前我国试点巨灾保险的地区仅有深圳、宁波和云南，试点地区按照区域内的风险特点制定本地区巨灾保险制度，并在此基础上进行风险分层安排。从试点初期来看，区域性的先行先试是破题我国巨灾保险的可行方式，但从长远来看，必须建立一套全国性的巨灾风险分散体系，统筹安排各地区的巨灾风险，使得各地的巨灾风险能在更大范围内被共同分担。
（4）巨灾风险分摊和转移机制有待健全。作为区域性的巨灾保险，仅依靠商业保险的自身承保能力很难独自承担巨灾风险，需要通过再保险、巨灾基金、巨灾风险证券化等方式分散和转移巨灾风险。但如何有效组合各种风险分散方式，确保在风险可控的情况下达到巨灾基金留存最大化，需要在巨灾保险运行过程汇总不断总结、完善。
（5）保险公司专业经营能力及经验欠缺（兰东娟，2011）。巨灾保险在我国是一个新兴课题，对巨灾保险的实践探索才刚刚起步，巨灾保险相关专业人才及保险公司专业经营能力都十分有限，需要逐步积累。
七、相关建议
巨灾保险制度的建设不仅仅是一个巨灾保险产品的开发、推出，而是一个复杂的系统工程。巨灾保险制度的内涵十分广泛，涉及了包括经济、法律、社会管理等各个领域，需要政府部门和保险公司的积极协作，共同推动巨灾保险的发展。
（1）建立和完善巨灾保险法规和政策。巨灾保险相较于一般保险而言，具有一定的政策性，需要政府通过一定的立法形式进行支持。因此在巨灾保险试点的基础上，通过地方立法在法律层面上提供多种制度保障，确立巨灾保险的政策性地位，对巨灾保险的建立起到一个引导和支持作用。同时，推动出台相关政策灾保险业务，给予保险公司必要的启动支持、行政引导和财政支持，鼓励和支持保险公司参与巨灾保险，为巨灾保险的发展创造一个良好的外部环境。
（2）建立多层次、差异化的巨灾保障体系。随着巨灾保险制度的实施，不仅要体现政策普惠性，还要体现特惠性。在宁波市巨灾保险的基础上，通过开发满足社会大众多层次、多样化的保险需求，进一步优化完善宁波市巨灾保险的保障范围和内容，切实保障人民群众特别是低收入人群的基本风险需求（孙南申和彭岳，2010）。在政府保障基本生活的基础上，运用政策工具，鼓励和引导居民根据自身经济水平自愿购买商业巨灾保险，不断增强居民和全社会灾害损失保障程度。
（3）完善巨灾风险损失保障机制。巨灾风险难以消化是制约巨灾保险可持续发展的首要问题。推动建立以巨灾风险基金为主，再保险为辅，探索巨灾风险证券化操作的巨灾风险损失分摊机制，是完善巨灾风险保障的重要手段。①建立并完善巨灾风险基金，逐步完善其在资金管理、使用及资金运用等方面的办法，增强巨灾保险风险分担保障能力；②进一步加强再保险的运用，拓宽与国内外再保险公司的合作，使巨灾风险得到有效分散；③结合宁波离岸金融市场建设，可探索巨灾风险的风险证券化运用，通过风险证券化或保险衍生产品，解决再保险市场承保能力不足的问题。
（4）推进防灾防损体系建设。根据宁波社会发展特点，逐步完善政府统一领导、分级管理、条块结合、以块为主的灾害应急管理体制。 ①加强民政、气象、地质、海洋、农林和环境等灾害监测网建设，完善监测预警系统；②加强水利设施建设，加大基础抢险设施投入和应急救援队伍建设，完善救灾、防汛、医药等应急物资储备网络建设；③研究建立宁波灾害数据平台，形成宁波灾害数据库，为市政府相关部门提供灾害数据的统一管理和共享服务，为灾害防御提供数据支持；④充分利用保险服务网络和人力资源，通过各种方式在全社会进行防灾防损科教宣传，增强公众防灾减灾意识和自救能力。
（5）提升保险公司专业技能。保险公司经营本身处于初级阶段，相对百姓和政府期望，在专业技能、服务能力上还有诸多不适应，需要督促保险公司逐步加大巨灾保险领域的资源投入和专业研究，提升防灾减损、风险评估、急救宣传等专业服务水平。
参考文献
何小伟，代宝．强制巨灾保险的国际经验及其借鉴．金融与经济，2010（1）．
兰东娟．我国巨灾保险体制构建的几点思考．中国市场，2011（52）．
孙南申，彭岳．自然灾害保险的产品设计与制度构想．上海财经大学学报，2010，12 （3）．
王和．巨灾保险制度研究．北京：中国金融出版社，2013．
王和，吴成丕．国际巨灾保险制度比较研究．北京：中国金融出版社，2013．
王和，何华，吴成丕．巨灾风险分担机制研究．北京：中国金融出版社，2013．
作者单位：1．宁波保监局；2．宁波市金融办
[1] 1949—1992年数据来自民政统计历史资料；1993—2012年数据来自中国民政统计年鉴；2013年数据来自国家防汛抗旱总指挥部办公室网站。
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
