一、司法救助的基本情况
所谓司法救助，是政法机关在办理刑事、民事、行政等案件过程中，为保障有生活困难或诉讼陷入困境的当事人及相关人员的合法权益而对其施行的生活救助、法律援助和人身安全保障。从广义上讲，司法救助包括法院、检察机关、公安机关等其他司法机关进行的救助。但由于本文着重以法院的视角来进行研究，故本文的司法救助仅指法院系统进行的救助。按照规定，奉化法院一年有20万元的司法救助专款，且原则上每起案件的救助金额不能超过2万元。此外，奉化市政法委尚有30万元的机动款，用于弥补各政法机关救助资金的不足。2011—2013年，奉化法院一共支出司法救助款154万元（其中法院支出60万元，剩余94万元为其他机关向法院个案拨付的救助资金），共计进行了46次救助。
（一）救助类型集中
在总计46次救助中，属于执行救助的为39次，占比85％ 。该数据与当前法院面临执行难的局面相吻合。在39次执行救助中，人身损害赔偿纠纷32次、财产损害赔偿纠纷2次、房屋租赁合同纠纷4次、民间借贷纠纷1次，总计损害赔偿类案件占比超过87％ 。这一情况也与司法救助系为了帮助当事人解决实际生活困难、促进社会和谐稳定的目的相符合。
（二）救助款不敷使用
奉化法院2011年共计支出救助款19.368万元，其他机关拨付救助款16.2万元；2012年共计支出救助款21.18545万元，其他机关拨付救助款43.1253万元；2013年共计支出救助款46.1507万元，其他机关拨付救助款8.673385万元。虽然每起案件的救助原则上不能超过2万元，但由于需要救助的案件较多，而部分案件情况又较特殊，故救助款经常不能满足需要，法院只能联合有关机关一并进行救助，所以每年均出现其他机关大量对法院进行补助的情况。
（三）司法救助异化成了信访救助
虽然在总计46次救助中，专门由法院信访室进行的救助仅为5次，但实际上，所有46次救助均是在当事人到处上访后，法院不得不采取司法救助的形式让当事人息诉。从39次执行救助来看，救助理由中无一例外地都注明申请人因为无法得到执行款而到处上访。也就是说，法院并不会主动进行救助，除非申请人出现上访等各种影响稳定的行为后才会考虑是否予以救助。深入分析可见，98％的司法救助都是属于对信访人的救助。法院在确定是否需要进行司法救助时，虽然要考虑当事人是否经济困难，但更多的是考虑当事人是否上访。
二、法律援助的基本情况
法律援助是指对经济困难的当事人提供无偿法律服务的一种制度，其主要目的是为了协助弱势群体维护自己的合法权益。2011—2013年，奉化市司法局总共办结法律援助案件2314件。
（一）案件总数逐年攀升
从数据上来看，2011年办结330件，2012年办结807件，2013年办结1177件。三年时间法律援助案件增加了2.6倍。增幅较大的原因是追索劳动报酬纠纷案件增加较多，如2011年批准了178件申请，2012年批准了642件申请， 2013年批准了1066件申请，其他类型的纠纷则数量比较稳定。这说明法律援助的数量也与地方的经济形势密切相关，如经济形势不好，则劳资纠纷会增加。
（二）案件类型较固定
总计2314件案件中，民事法律援助为1911件，刑事法律援助为403件，其中民事法律援助占83％ 。在民事案件中，给付赡养费、扶养费、抚养费案件21件，支付劳动报酬案件1886件，工伤案件45件，交通事故案件186件，医疗事故3件，婚姻家庭3件。在刑事案件中，主要以未成年人犯罪案件为主，其中2011年为63人，占总数的90％ ；2012年为58人，占总数的68％ ；2013年为249人，占总数的81％ 。
（三）援助主体以律师为主
在援助主体中，由法律援助机构人员进行援助的446件，社会律师进行援助的1350件，基层法律服务者进行援助的518件，其中社会律师占比58％ 。这主要是因为基层法律服务者没有律师资格，按照规定不能够从事刑事辩护工作，故而只能进行民事援助工作。此外，基层法律服务者的法律素养也相对不如律师，为了保证援助质量，主管机关也倾向选择律师。以上两点原因都影响了基层法律服务者的援助数量。
（四）法律援助范围不断扩大
2005年修订后的《浙江省法律援助条例》规定了15项可以申请法律援助的情形，但实践中各地不断增加新的援助类型。比如浙江省高院近年来力推为可能会判处三年以上有期徒刑的被告人指定辩护人；宁波市司法局于2009年4月30日发布的《关于进一步加强农村（社区）法律援助工作的意见》，为农村地区居民新增了4项援助情形；宁波市政府于2012年9月18日增加了8项可以提供法律援助的情形。从总体上看，法律援助的覆盖范围已经非常广，基本上能够满足弱势群体维权的需要。
三、司法救助制度中存在的问题
为规范司法救助行为，浙江省委政法委、财政厅曾于2011年5月30日发布了经过修订后的《浙江省司法救助专项资金使用管理办法》。该办法对专项资金的管理原则、救助主体和救助对象以及救助范围等问题作了相应的规定。但实践中，仍然存在一些问题。
（一）缺乏对救助资金的回收规定
《浙江省司法救助专项资金使用管理办法》第六条规定了能够申请司法救助的五个条件，其中第（一）项规定“政法部门办理的刑事案件，因案件未破或犯罪嫌疑人、被告人缺乏经济赔偿能力，致受害人或受其赡养、扶养的直系亲属或配偶遭受严重的生活困难，其他社会救助措施难以落实确需救助的”；第（二）项规定“政法部门办理的执行案件，因一方当事人未到案或缺乏履行能力，致另一方当事人遭受严重的生活困难，其他社会救助措施难以落实确需救助的”。从上述两项规定可以看出，法院之所以对很多案件进行救助，主要是因为被告人或者被执行人缺乏经济能力，导致不能按照法院生效裁判文书的规定履行义务。如果法院对另一方当事人进行司法救助，则从法律性质上讲就是由法院代为进行了赔偿。既然属于代为履行，法院就应当有权再向被告人或者被执行人进行追偿。但从实践来看，法院在发放司法救助金后，不会再进行追偿。根据2011年以来的司法救助金发放情况，其中执行案件39次，共计发放救助金138万元，未向被告人或者被执行人追回一分钱，这意味着所有138万元救助金全部流失，相当于法院近7年的司法救助金。
缺乏回收机制最重要的负面效应在于变相鼓励了一些被执行人逃避履行法律义务，因为被执行人认为法院最后会兜底进行司法救助，遂逃避履行义务。这就形成了一种主动履行法律义务者吃亏，而拖延赖账者会获益的局面。此外，只发放不回收的救助资金也不利于惠及更多的当事人。
总结救助资金回收乏力的原因，主要有如下几点：
（1）缺乏法律规定。现有的关于司法救助的规定，如2014年1月中共中央政法委员会、财政部、最高人民法院等联合发布的《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》以及2014年5月浙江省政法委和省高院等六部门联合下发的《浙江省司法救助实施办法》中，主要内容都是关于如何发放司法救助金，但对发放后如何进行追偿却缺乏有效规定。许多问题如法院在追偿执行救助金过程中的角色、执行依据和追偿范围等都没有规定。立法的缺失导致思想上的疑惑和行动上的失当，一些执行法官也就不愿意去继续追偿救助执行金。
（2）缺乏追偿动力。由于执行救助金主要来源于财政拨款，加之缺乏申请执行人的催促，而法院内部“案多人少”的矛盾日益加剧，一些执行法官缺乏继续执行的动力，不再关注被执行人的履行能力，也不愿付出大量的时间和精力用于向被执行人追偿执行救助金。如奉化法院2013年执行人员人均结案279件，无力顾及其他。此外，对司法救助金的追偿也不计入办案数量，体现不出法官的工作成绩，故执行法官也缺乏追偿的积极性。
（3）追偿难度较大。司法实践中，一些被执行人的确生活经济困难，法院对申请人提供执行救助金后，即使穷尽一切查明措施，仍无法发现被执行人有可供执行财产，导致执行救助金无法及时追回。还有被执行人下落不明，很难查找到财产。在需要进行执行救助的案件中，被执行人无财产可供执行的占88％ ，下落不明的占12％ 。
（二）信访救助中缺乏违约责任条款
《浙江省司法救助专项资金使用管理办法》第六条第（四）项规定，“政法部门在执法与管理过程中有一定过错或瑕疵，但当事人根据当前的法律、政策无法取得国家赔偿，其他社会救助措施难以落实确需救助的”；第（五）项规定，“涉法涉诉案件当事人反映的问题有正当性、合理性，且发生严重的生活困难，其他社会救助措施难以落实，信访人接受救助并息诉罢访的”，当事人均可以申请司法救助。该两项规定主要是为了化解涉诉信访，但救助实践中却出现了部分老信访人进行钓鱼式信访的情况：一些老信访人写下息诉罢访承诺书并领取司法救助款后又进行信访，意图再次向法院索取司法救助款。以该院的老信访人许某为例，由于其对破坏集体生产罪的定性不服，要求宣告无罪，为此上访多年。在该院多次谈话做息诉息访工作后，许某提出补助4.07万元就保证息诉息访。不料时过几日许某旋即反悔。经过该院再次的耐心工作，许某在领取了8万元补助款（其中司法救助3.6万元）后，同意息诉息访，并写下了息诉息访保证书，但许某将救助款花光之后又到处去上访。
按照现有的规定，只要当事人写下息诉罢访承诺书后，法院就可以发放救助款。但一旦当事人不遵守自己的承诺又上访时，如何进行处理却缺乏相应规定。从当事人的角度来讲，由于救助金领过了，即便再次上访，也不会失去什么，而且说不定可以得到更多的救助款，所以钓鱼式信访频出。这不仅使法院息访的目的落空，也助长了各种不诚信的行为。按照统计，由法院信访室对信访人进行了5次救助，其中3人领款后又到法院来信访。此外，还有2009年法院曾经救助过的2名信访人也是领款后又到法院来信访。
（三）部分司法救助偏离了制度本意
从《浙江省司法救助专项资金使用管理办法》第五条规定的司法救助的条件来看，进行司法救助的前提一般是要求当事人发生严重的生活困难。第（四）项还规定了一个例外的情况，即可以不要求当事人属于经济困难，前提是“政法部门在执法与管理过程中有一定过错或瑕疵，但当事人根据当前的法律、政策无法取得国家赔偿，其他社会救助措施难以落实确需救助的”。但实践中出现了一些并不符合要求的司法救助。有的案件法院本身并无过错和瑕疵，只是由于当事人到处上访，法院就进行救助。有的则是一审法院本来把案件判错了，但为了避免被中院改判后影响考核分，不得不通过司法救助的形式来换得当事人结案息诉。还有的则是受害人要价过高，但是对方当事人的责任又没有那么大，法院只能通过补助一部分金额的形式平息纠纷，这属于法院承担了社会救济的责任。
违背制度本意的司法救助容易造成不公平的结果，即司法救助不是到了最需要的人手中，而是到了闹得最凶的当事人手中。这会变相鼓励当事人通过上访来向法院索取财物。如该院一起民间借贷案件的当事人出借款项给一名缺乏经济实力的人后，由于被执行人没有财产，法院无法执行到位。该结果的出现并非是由于法院存在什么过错，但是当事人却经常到法院闹访，认为法院执行不力，要求法院进行司法救助。这属于将自己的经营风险转嫁给了法院。此外，一些本来应当通过社会救济途径进行解决的问题也由法院进行处理，容易造成法院工作陷入被动。如个别人误认为法院进行救助是理亏的表现，所以有信访人在领取司法救助款并写下息诉罢访承诺书后，仍然继续上访，其所持理由即为如果不是法院案件处理错了，肯定不会进行司法救助。
四、法律援助制度中存在的问题
（一）行政法律援助缺乏
根据统计数据，2011—2013年，奉化市司法局主要是为刑事和民事案件提供法律援助，而从该院3年来总共受理的86件行政诉讼案件来看，未发现有原告享受了法律援助服务。仔细分析这86件案件，有12名原告都是农民，由于这些原告并不懂法律，所以在庭审中的发言质量不高，而且法官在给其解释法庭规则或者法律规定时，这些人往往持不合作态度，认为法院在偏袒行政机关。特别是部分人自恃看过一些法律资料，认为自己已经理解了法律的规定，而实际上只是一知半解。在判决结果对其不利时，总以为是法院处理错了，于是不停上访。所以，缺乏行政法律援助不利于当事人服判息诉。
（二）刑事辩护质量有待提高
随机抽取该院2011—2013年间100件刑事法律援助案件，经过统计发现没有一起案件中辩护人主动调取了新的证据，一般仅是就现有证据来进行辩护。辩护质量不高的原因主要如下：
（1）审限考核造成辩护律师准备不足。按照法院系统现行的考核制度，审限越短则法院的考核分越高。刑事法官为了追求结案率只能尽量缩短案件的办理流程。所以，在案件需要指定辩护时，法官给辩护律师留下的时间并不多。法官一般会在开庭三天前通知司法局指定辩护人，但司法局指定辩护律师还需要经过一定程序，所以最后留给辩护律师的时间更少，导致其只能依靠现有的案卷材料来进行辩护。个别极端的例子甚至出现了辩护律师上午去看守所会见，下午就要开庭的情况。
（2）部分辩护律师的积极性不高。一些律师本身并不是自愿参与法律援助的，所以对法律援助不是很热情，仅仅限于参加庭审。从庭审质量来看，部分承办律师在办理法律援助案件和自己受托的案件时明显主动性相差很大，表现在参加调解上不积极，总是推托应当让当事人自己拿主意等。
（三）法律援助的报酬过低
总体而言，刑事案件需要花费的精力较小，但民事案件则需要花费大量的时间来收集和整理证据，有时候还要外出取证。但是按照补助标准，民事案件每件仅补助1200元，扣除各项支出后体现不出律师的劳动价值。按照市场行情，普通一件离婚案件的代理费至少也有2000元。所以，相比市场价，法律援助的报酬较低。由于报酬过低，一些律师认为为此而花费大量的时间并不值得，所以工作积极性不高。
五、完善司法救助制度的建议
（一）建立司法救助资金的追偿机制
对属于执行救助的，法院应当及时向被执行人进行追偿。由于每笔需要追偿的司法救助资金数额本身并不大，假以时日，责任人应当完全能够支付得起。浙江省高院正在全省大力完善财产查询系统，现已能查询被执行人的存款，车辆和房产信息将来也将纳入该系统。故完全可以借助该系统，每年定期查询被执行人的财产情况，这样可以及时掌握其经济状况。如财产状况明显好转的，就可以要求其偿还法院垫付的资金。此外，由于是网上查询，也不会对执行法官造成额外的负担。为提高法官追偿的积极性，如能追回司法救助金的，建议也应当算作执行完毕一起案件。为保证追偿工作有法可依，上级机关应当制定详细的追偿办法，并明确责任人和追偿程序。
（二）建立信访救助资金的违约责任机制
在对信访人进行救助时，应当和信访人签订一份书面协议，明确约定如其领取救助款后如仍然上访的，则必须退还司法救助款或者承担其他违约责任。这样一旦信访人再次上访，即可通过诉讼途径向其追讨司法救助款。虽然判决后并不一定能执行到位，但有了这个违约机制后，多少会对信访人产生一定的约束。需要注意的是，法院不宜直接和信访人签订协议；如信访人违约上访，则法院只能通过诉讼途径追回救助款。这时就面临回避问题，因为法院本身是一方当事人，就只能到其他法院起诉。此外，法院作为原告也会损害其司法机关的形象。所以，如是法院进行救助，可以考虑由信访人所在的乡镇政府和当事人签订书面协议。在具体操作上，对信访人出现违约的，应当果断要求其退还司法救助金；如不退还的，及时通过司法途径追讨。
（三）严格限定司法救助的范围
笔者认为，司法救助的目的就是为了救济经济困难的当事人，应当尽量限制经济并不困难的当事人获得救助。实践中“政法部门在执法与管理过程中有一定过错或瑕疵”的时候虽然不可避免，但应当严格考察损害后果和政法机关的过错或瑕疵是否存在因果关系；虽然有瑕疵或过错，但却和损害后果不存在因果关系的，就不应当进行司法救助。
（四）加强对救助申请的审批
救助申请单位在申请时必须写明申请的事实及理由、具体依据的条文，不能笼统地认为应当进行救助。审批机关在审查救助审批表时，应当严格按照《浙江省司法救助专项资金使用管理办法》中第五条的规定来进行审查，如果案件情形不符合条文规定时，应当不予批准。只有加强对司法救助的审批，才能防止出现各种不符合条件的救助。
（五）强化资金保障力度
从每年的救助资金来看，仅20万元，不能满足实际救助需要。此外，每起案件的赔偿限额几年来也一直未发生变动，但近年来的平均生活成本却不断增加，所以实际的救助效果在逐年降低。一方面，现在的赔偿标准在不断增加。如宁波市农村居民2011年人均纯收入为16518元，2012年人均纯收入为18475元，2013年人均纯收入为20534元，以最低的十级伤残为例，残疾赔偿金2011年受害人可得33036元，2012年可得36950元，2013年可得41068元。也就是应得的赔偿金额和司法救助金额的差距越来越大。另一方面，根据国家统计局的数据，我国的CPI2011年同比涨5.4％ ，2012涨2.6％ ，2013涨2.6％ ，司法救助金的购买力在不断下降。所以建议将司法救助的标准按照通货膨胀的指数定期进行调整。
六、法律援助制度的完善建议
（一）对所有行政诉讼案件实行指定援助制度
首先从可行性角度来讲，每年行政案件的总数约在二三十件，即便全部纳入法律援助范围，相比2013年超过1000件的法律援助案件总数而言，也并不是很多，所以并不会给司法行政机关造成很大的经济压力。从援助效果来讲，主要是可以帮助有理的当事人打赢官司以促进行政机关改进工作，对无理的当事人则可以做好解释说服工作。虽然从司法行政机关的角度而言，指派援助律师帮助当事人起诉政府似乎是在给政府添麻烦，特别是如果当事人起诉的是市政府，就属于帮助当事人起诉自己的上级机关。但如果不指派，一些当事人思想上转不过来弯时，就会采取各种极端措施进行对抗，反而更不利于维护社会稳定。即使政府机关的行为确实存在过错，由于有代理律师可以从中进行转圜，也可以相对减轻政府的压力。所以，如果原告自己没有聘请律师，应当由司法行政机关为其指定代理人。
（二）完善刑事案件指定辩护的程序
在法院和司法局之间应当尽量实行无缝衔接。首先，办案法官在刑事案件立案后，如果需要指定辩护的，应当在收到案件之日起就及时向司法局移交通知指定的材料。司法行政机关也应当尽量简化程序，改变以往先通知律师事务所，然后再由律师事务所安排律师的做法，而是直接通知律师。其次，法官在确定开庭日期时，对需要指定辩护律师的，应当留足相应的时间。最重要的是，上级法院在考核机制上也应当作出相应的调整。由于刑事案件的特殊性，有些并不是审结得越快越好，所以应当适当放宽对刑事案件审限的考核。如果考核机制不改变，辩护律师匆忙看案卷的情况则难以杜绝。
（三）完善法律援助案件的分配程序
现在奉化有律师和法律工作者五六十人，已经足够应对案件的办理，但其中可能有些律师和法律工作者对参与法律援助兴趣不大。所以，在挑选援助人员时，应当将这些人员剔除在外，这样可以将多一些的案件分配给愿意参加法律援助的人员。此种做法一方面可以提高案件办理的积极性，另一方面也可以丰富援助人员的办案经验，从而形成良性循环。按照统计，奉化一半左右的律师年龄在30周岁以下，由于刚刚开始代理案件，所以经验不是很足，但通过多代理法律援助案件可以有效提高案件的办理水平。
（四）加强对法律援助案件的质量评查
虽然现在司法行政部门为了加强对援助质量的把关，要求法官对援助律师的代理表现进行评定，但实践操作中，评定表却是由援助律师拿过来给法官填写。由于法官填写的内容律师都可以看到，加之法官一般也和援助律师等都认识，所以很难当面指出律师的缺点。即便援助律师的庭审表现很是一般，法官也不会太为难他们。为真实展现律师的援助表现，应当由司法行政部门的工作人员将评定表拿到法院来让法官填写，而且应当对法官填写的内容保密。此外，还可以采取庭审旁听或者案卷检查等评查方式。
（五）完善报酬体系
一是必须确保报酬数额能够定期增长，且不能和市场价格相差过大；二是在报酬的支付方式上，应当建立起和绩效相挂钩的制度。如果援助工作完成得很普通，只发基本的报酬；如果法律援助工作出色，在民事案件中成功为当事人争得重大利益或者在刑事案件中成功使被告人获得大幅度减刑的，可以酌情增加一部分报酬，以调动工作积极性。
作者单位：奉化市人民法院
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