惩治职务犯罪特点分析和走势预测

为认真贯彻最高人民检察院和省委关于反腐倡廉建设的决策部署，进一步落实“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐败战略方针，切实加强和改进检察机关查办和预防职务犯罪工作，特对2008至2010年度全省查办和预防职务犯罪的特点和走势进行分析与预测，并提出相关工作建议。

一、全省查办和预防职务犯罪情况及特点

2008至2010年，全省检察机关共立案查办各类职务犯罪案件4587件5834人，其中，贪污贿赂大案和渎职侵权重特大案件3009件，占案件总数的65．6％；查办县处级以上国家工作人员346人，其中厅级30人。通过办案为国家挽回经济损失13．1亿元。全省检察机关结合查办案件，对职务犯罪易发多发领域开展预防调查，对发案的症结、规律、原因进行查找分析，提出检察建议，防止犯罪重发、继发。共形成预防调查报告1295份、案例分析1731份，向有关单位发出检察建议3857份。积极向社会提供行贿犯罪档案查询10676次，涉及查询单位38748个。

表1及表2为2008—2010年全省查办职务犯罪和贪污、渎职犯罪情况统计。

从立案和判决情况看，立案数逐年有所回落，但起诉、判决数逐年提升。2008年立案1611件，比上年下降2．5％；2009年立案1605件，比上年下降0．4％；2010年立案1371件比上年下降14．6％。年度起诉判决：2008年起诉948件、判决819件，2009年起诉950件、判决828件，分别比上年上升0．2％和1．1％；2010年起诉966件、判决865件，分别比上年上升1．7％和4．5％。案件起诉数和判决数比2005—2007年上升了16．2％。立案数和起诉数的这种变化，客观反映了我省查办职务犯罪办案方式方法和办案作风的重要转变。各级检察机关坚持集中力量查办群众反映强烈的大案要案，依法妥善处理涉及改革创业的“边缘”“踩线”案件，较好地把握“坚决”与“慎重”“搞准”的辩证关系，蕴涵着执法理念与执法方式的明显进步。

表1 2008—2010年全省查办职务犯罪情况统计表

表2 2008—2010年全省查办贪污、渎职犯罪情况统计表

从案件的总体构成看，大要案所占比重较大。在三年侦结的3307件贪贿案中，5万元以上大案1851件，占侦结总数66％。其中，10万～100万元案件1141件，100万～500万元案件263件，500万～1000万元案件37件， 1000万元以上案件16件。渎职侵权犯罪重特大案件741件，占立案数的55％。三年查办处级以上干部346人（其中厅级干部30人），其所占比例从2008年的7．2％上升到2010年的7．4％。比较典型的案件有：湘西自治州原州长杜崇烟、省农业厅原厅长及常德市委原书记程海波、省体育局原局长傅国良、省监狱管理局原局长刘万清、湖南中烟工业股份有限公司原副总经理郭汉华受贿案、省安全生产监督管理局、省煤矿安全监察局原党组书记局长谢光祥（正厅级）、怀化市原市委秘书长谌贻章、永州市原市委副书记唐长久、湘潭市原副市长朱少中滥用职权、受贿案；湘西自治州人大常委会原副主任游清高（副厅级）玩忽职守案以及衡阳市“11．8”国泰房地产公司违法拆迁事件背后的审判、公证人员渎职犯罪系列案件等。

从案件的性质看，贿赂犯罪突出，滥用职权、玩忽职守类犯罪上升。三年来，全省检察机关共立案查办贿赂类犯罪案件2091件计2226人，分别占贪污贿赂立案总数的64．2％和55．7％。查办的厅级干部案件全部涉及受贿犯罪，查处的县处级干部、担任科级实职和一些拥有实权的重点岗位关键人员大多涉及受贿犯罪。在查办受贿犯罪的同时，往往要对应查处行贿罪，全省共立案查办行贿罪、对单位行贿罪、单位行贿罪、介绍贿赂罪案件共计678件计726人。全省立案查办的渎职侵权案件中，滥用职权、玩忽职守罪占渎职侵权案件总人数的60．5％。与此相反，贪污和挪用公款类案件明显减少。2005—2007年贪污案件年均立案数371件，而2008—2010年年均立案数249件；挪用公款案件2005—2007年年均立案数182件，而2008—2010年年均立案数125件，均呈下降趋势。

从涉案场域、环节看，重点部门和重点岗位发案突出。一是工程建设、国企改制、涉农、司法、医疗卫生、金融、税务等领域职务犯罪发案多，共计3642人，占立案总人数的62％。其中涉及政府补贴医药卫生、教育等涉农民生领域职务犯罪呈高发态势。二是“三机关一部门”发案多，行政机关工作人员所占比例较大。全省立案查处行政机关工作人员贪污贿赂犯罪1184人，占贪贿犯罪立案总人数的30％；立案查处行政执法和行政管理机关人员渎职犯罪942人，占以渎职侵权罪名立案总人数的51．2％，其中以行政执法人员居多，有552人，呈多发趋势。立案司法人员渎职犯罪201人，占以渎职侵权罪名立案总人数的10．9％。三是“一把手”犯罪突出。查办的厅级干部全部都有担任过“一把手”的经历，查办的县处级干部和一些担任实职科级领导的干部，大多数担任单位的“一把手”或主要负责人。特别是“一把手”涉案渎职侵权犯罪上升，在所立案查办的渎职侵权案件中，单位或部门“一把手”共有559人，占立案人数的30．3％。如洪江市原市长杨秀涛滥用职权、受贿案，道县原县委书记易光明非法批准征用占用土地、受贿案。此外，与资金接触多的重点岗位如会计、出纳等，由于长期与资金打交道，案件易发多发。如桑植县新农合办的会计杨小琼、出纳汪彩虹共同贪污公款267万余元。

从犯罪形式看，群体作案现象比较普遍。全省查办的贪贿案件中窝串案约占总数的70％左右。一是“相互串通式”，领导干部之间、关键岗位人员之间、领导与下属之间沆瀣一气，形成利益共同体，使职务犯罪在单位内畅通无阻。如耒阳市矿产品税费征稽办主任罗煦龙等55人集体贪污、受贿、私分国有资产系列案，一个拥有770人的事业单位，100余名干部职工涉案，其中55名中层干部被立案侦查，涉案金额多达500余万元，其中4名主犯涉案300余万元。二是“内外勾结式”，个别国家机关工作人员与社会不法分子相互勾结，联手作案。2010年郴州查办的交警系统驾考贿考系列案，交警车管人员利用职务之便与驾考培训中介组织不法人员暗中勾结，牟取非法利益，涉案人员达30余人。三是“家族化作案式”表现为夫唱妇随、父权子用、亲朋借威等。有的直接参与共同受贿，有的帮助掩饰隐瞒犯罪所得。近三年省院查办的厅级干部要案，几乎都是涉及多名家庭人员共同作案。如傅国良、程海波、杜崇烟等。从全省各级院查办的县处级要案来看，家庭或家族成员涉案也很普遍。如攸县原县委副书记刘龙仔，祁东县原人大副主任邓裕平等。

从作案手段看，犯罪的隐蔽性、智能化程度越来越高。随着公务员队伍文化层次的不断提升，出现了高学历、高职称人员职务犯罪，据统计，三年中被查处的人员中，本科学历1421人，研究生以上学历98人，占立案总人数的26％。过去那种直接的钱权交易在逐步减少，一些更为隐蔽和灵活的方式时有出现。往往以通过交易、委托理财、收受干股、投资入股等新型手段受贿。如长沙市电业局原总工程师倪军、浏阳市原国土局局长肖劲松等人的受贿，相当一部分就是通过象征性投资参与他人经营的项目，然后在短期内收取高额利息的方式受贿。有的利用电脑网络等高科技手段作案。如湘运邵东分公司张铭阳等6人特大贪污案，犯罪嫌疑人张铭阳、胡远红等通过篡改主机房电脑报表中售票员票款数，侵吞公款500余万元予以私分。还有一些犯罪嫌疑人钻法规的漏洞，将应招标的大工程“化整为零”“化大为小”，规避法律。

二、案件多发领域职务犯罪的主要特征

（一）工程建设领域职务犯罪主要表现为“潜规则”下的权钱交易

党委政府对工程建设领域的突出问题一直在进行专项治理，但由于工程建设对生产要素的聚合性强，权力运行的随意性容易为各种理由和“潜规则”所掩饰，其职务犯罪仍然处于高发状态。三年中，全省检察机关共查处职务犯罪1583人，其犯罪手段和环节主要表现在：一是土地的征用和出让领域。一些开发、经营商与土地主管部门、改制破产国企等土地拥有单位利用土地供应双轨制和土地出让条件、价格、程序机制的漏洞，相互串通，在土地使用审批环节、征用土地补偿环节、土地开发费用的减免环节、土地整理工程环节搞权钱交易，行贿受贿。二是工程招投标与工程合同领域。集中在招投标环节、合同签订环节、工程付款环节作案。三是工程监管与材料供应领域。主要利用审理报建手续、颁发施工许可证、审查施工图纸、管理建筑材料、监督工程质量等职务便利作案。在查办的工程建设领域案件中，大案占总数的67．71％，且窝案串案多，往往是上下相牵、左右相连，呈“葡萄状”，具有很强的关联性、对应性和仿效性。

（二）涉农职务犯罪从规模和形态上出现新的变化

三年中，共查处涉农职务犯罪526人，在整个职务犯罪案件中所占比例为11．5％。这类案件呈现出三个方面的明显变化：一是涉案主体身份由直接经管人转向掌权人。上世纪末期的涉农职务犯罪人员大多是农村信用社、乡镇、村组的财会人员。随着农村资源的开发和公共财政对新农村建设投入的加大，村支书、村主任等基层干部履职的内容发生变化，职务犯罪日渐突出。2008年以来，我省查处的涉农职务犯罪人员中，村支书和村主任占到50％。二是权钱交易型犯罪呈上升趋势。过去涉农职务犯罪的主要类型是贪污和挪用公款，贿赂犯罪所占很少。2008—2010年，涉农贿赂犯罪上升幅度为200％。三是犯罪领域集中，大案比例上升。涉农职务犯罪主要集中在农村基础设施建设、土地矿产征用开发和生态环境保护等三大领域。在这三个领域查办的职务犯罪嫌疑人占涉农职务犯罪嫌疑人总数的73．7％。同时，与以往涉农职务犯罪案值普遍较小相比，近年来贪污贿赂5万元以上、挪用公款10万元以上的大案比例呈持续上升态势。

（三）司法领域职务犯罪以贪赃枉法、滥用职权为基本特征

三年中，共查处司法人员职务犯罪559人，在整个职务犯罪案件中所占比例为9．6％。从查办的情况看，司法领域职务犯罪的特征为：一是司法机关领导干部职务犯罪被查处的比例增大。在所查办的案件中，担任司法机关领导职务的占立案人数的13％。二是相互勾结，窝案、串案多。由于司法程序的严密性，司法人员职务犯罪往往需经过多个程序和环节，多人参与。三是犯罪手段隐蔽，侦查取证难。司法领域职务犯罪主体多数长期从事政法工作，犯罪行为较为隐蔽。

（四）医疗卫生领域职务犯罪以商业贿赂为主要形式

三年中全省检察机关共查处医疗卫生领域职务犯罪143人。这类案件直接侵害的是国家医疗监管和卫生防疫秩序，直接关系人民群众的身体健康，老百姓对此深恶痛绝。其基本特征表现为：一是商业贿赂所占比例高，受贿金额大。二是窝串案多，具有群体性特征，科室成员“合伙”犯罪现象较为突出。在贿赂犯罪中表现为科室负责人“牵头”，以部门名义收受回扣；在贪污犯罪中表现为财务人员和医师、药师相互勾结，虚报冒领、收入不入账。三是发案点集中。主要集中在药品、设备采购以及门诊专科对药品和医疗设备的使用这两个环节。四是犯罪呈现新趋势。犯罪行为从常用设备采购渗透到新技术、新项目的运用及检验设备仪器及配套试剂的采购中来。

（五）金融领域职务犯罪演变出新特点

三年中，共查处金融领域职务犯罪119人，在整个职务犯罪案件中所占比例仅为2．6％。但这类犯罪出现了一些值得关注的现象：一是犯罪主体逐步向多元化方向发展，一些从事具体操作的基层一线年轻从业人员涉案增多。如湖南工商银行娄底市兴城支行龙可（女）、贺飞翔均20岁出头，两人挪用公款高达近百万元。二是挪用公款、受贿、贪污等三类案件比例高，占查办案件总数的86．8％，特别是挪用公款案件，发案多，金额大，涉案上千万元案件高达5件。三是随着农村经济的发展，农村信用社工作人员职务犯罪呈高发态势，被查处人数高达40人。四是犯罪手段智能化更明显。从过去的以权谋私和监守自盗转向运用自身专业知识，利用金融业务的时间差、地点差、利息差、行际差作案。五是由于金融的国际性和网络化，金融领域职务犯罪越来越呈现出区际化和国际化特征。为逃避打击，犯罪嫌疑人往往将赃款藏匿境外或携款潜逃，个别案件中，有少数境外人员参与到金融职务犯罪中来。

三、我省职务犯罪查处的走势预测及工作建议

在中纪委十七届六次全会上，胡锦涛总书记对反腐败的形势做出了“三个并存”和“两个依然”的精辟概括。去年十二月，中央政治局常委又听取最高人民检察院关于反渎职侵权的专题汇报。批准以中央两办名义下发了关于加强反渎职侵权的三十七号文件。在这样一个大背景下，检察机关的查办职务犯罪工作将面临许多新情况、新特点、新要求。

第一，社会对职务犯罪的容忍度越来越低，职务犯罪被发现，被揭露的渠道、方式越来越多，有的甚至以网络风潮，群体性上访，越级重复上访等激烈的形式表现出来。实践证明，一定时期职务犯罪的揭露和查办，并不完全取决于这一时期犯罪发生了多少，而与社会的关注度和容忍度有极大的关系。当前和今后一个时期，人民群众的新举报方式、传媒网络的舆情等，是检察机关查办职务犯罪案件的重要信息来源。通常而言，对人民群众切身利益影响大、对经济发展破坏大、对党和政府形象损害大的职务犯罪案件社会关注度更高，容忍度更低。检察机关要尽力满足社会各界对惩治职务犯罪的司法诉求，集中有限的办案力量，查办人民群众反映强烈的职务犯罪案件。

第二，一些长期积累的问题，特别是在应对金融危机过程中巨大的财政投入、信贷投放、政府融资平台等经济活动中潜伏的问题会逐步暴露出来，成为社会高度关注的新的热点。历史的经验证明，在每一项重大经济政策出台后形成的经济高潮和重大变革中，职务犯罪都可以找到发生和积累的空间。职务犯罪一个显著的特点是很难被及时发现，它常常与对发展的热情和成就交织在一起，有一个发生、积累、暴露的过程。程海波、曾锦春、李大伦等从一个个比较优秀的干部蜕变为十恶不赦的罪犯就是典型的例证。不是组织没有挽救他们，不是群众没有警示他们，当常德的人们把程海波称为“程包头”，郴州的人们把曾锦春戏称为“曾矿长”，他们已经是涉足太深、不可能回头了。从初犯到恶贯满盈，他们都经过了十五年左右的蜕变过程。所以职务犯罪侦查不像普通刑事案件侦查一样，有很强的应时性和对形势反映的对应性，案件揭示的常常是几年前甚至更长时间前的某种情况。

第三，三机关一部门仍然是社会关注的重点领域，这些部位发生的贪污贿赂犯罪往往与渎职犯罪问题交织在一起，汇成社会评价的新视点，特别是一些直接关系老百姓切身利益的问题，敏感度极高。公共财政投入的一些新领域，如社保、惠农资金投放等，直接与人民群众切身利益相关，容易激发民怨，引发各种形式的炒作，因而成为引发刑事评价的高发部位。食品安全问题、环保问题、拆迁问题、安全生产领域隐伏的问题更具有引发群体事件的可能性，成为刑事治理的重中之重。

第四，检察机关履职能力和水平面临严重挑战：两个证据规则的出台和新的赔偿法的实施，需要检察机关的侦查能力和侦查方式的革命性变化，但检察机关现有的资源配置和素质现状都有较大差距。随着打击职务犯罪的深入，犯罪人员对抗侦查的意识和能力也在增强，传统犯罪形态将向新型犯罪形态演变，如交易型、干股型、委托理财型、合伙合作型、挂名工资型、赌博型、以借代贿型、期货期权型等，其犯罪方式易于和正常的经济活动混淆，具有很强的迷惑性。可能出现这样的情况，一些群众反映强烈，对社会稳定造成严重影响的犯罪，我们查不清，诉不了。而这种状况又往往会加强职务犯罪人员的侥幸心理，弱化刑事法律的警示功能，严重削弱人民对法律的信仰和对党和政府的信任。

根据中央对反腐败工作的统一部署和全国检察长会议精神，立足我省近几年来查办职务犯罪的基本情况和发展走势，围绕“四化两型”和“法治湖南”建设工作重点，我们建议从以下几个方面加强工作：

一是要恢复和完善党委领导下的预防职务犯罪工作机制。预防职务犯罪工作是惩防腐败体系的重要组成部分，是一项长期而艰巨的任务，需要在党委的统一领导下形成各方面通力协作的格局。2001年，省委批准成立了“省预防职务犯罪工作领导小组”，由省委副书记为组长，省纪委、省政法委、省检察院主要领导同志为副组长，省直29个部门和单位为领导小组成员单位。这一领导机制的建立，对推动我省预防职务犯罪工作的开展曾发挥了积极作用，但后因人事调整等多方面的原因，这一机制基本停止运行。为此，建议恢复“省预防职务犯罪工作领导小组”，健全机制，明晰职责，形成预防职务犯罪工作的合力，进一步推进惩治和预防腐败体系建设。

二要进一步加大对国家工作人员法制教育的力度。增强国家工作人员的宪法、法律意识，是有效预防职务犯罪的重要途径。应进一步加强对各级各类国家工作人员依法履职教育，特别是应把领导干部权力与责任的教育作为党校和行政学院培训的必修课，提高依法行政、公正执法的自觉性。在选人用人上把学法、懂法、守法作为对国家工作人员的基本要求。

三要深化改革，大力推进法治湖南，从源头上解决职务犯罪发生的深层次问题。进一步建立健全领导干部权力规范运行制度，干部选拔任用监督机制。把政府投资项目的运行，关系民生的各类惠民转向资金使用落实，土地资源、矿产资源的审批、出让，社会主体投资的重大工程建设的行政审批、管理作为进一步加强制度建设的重点，并适时开展专项预防工作。如建立政府各项投资、专项资金分配的统一监督平台，监管相关职能部门的资金的审批、发放；引进多层次多角度的社会监督；对重点领域强化制度建设，将专项预防行之有效的经验向其他领域推广，防止出现职务犯罪“重灾区”。

四要巩固制度建设成果，增强制度执行力。近年来我省各级党政机关、企事业单位在党风廉政建设中围绕“不想为”“不能为”“不敢为”进行了一系列制度设置。要巩固制度建设成果就要防止制度“虚化”，增强制度的执行力。为此，应建立健全保障制度落实的工作机制，对制度落实的各项措施进行责任分解，明确落实时限和阶段性要求。建立制度本身的监督执行机制和问责机制，对执行制度不力的坚决追究责任。对有令不行、有禁不止、随意变通、恶意规避等严重违反制度的行为，发现一起、查处一起，决不姑息迁就。

五要检察机关继续坚持“一要坚决、二要慎重、务必搞准”的原则，按照“积极办案、坚决办案、办好案件”的要求，努力实现法律效果与政治效果、社会效果的有机统一。要突出工作重点，严肃查办发生在领导机关和领导干部中的贪污贿赂、渎职侵权案件，严肃查办商业贿赂犯罪案件和严重侵害群众利益案件，严肃查办群体性实践和重大安全事故背后的职务犯罪，严肃查办官商勾结、权钱交易充当“保护伞”以及资源开发、利用和整合过程中的职务犯罪，严肃查办涉农职务犯罪，积极查办危害能源资源和生态环境等新领域渎职侵权犯罪。要适时开展重点领域、重点部位和重点环节职务犯罪专项侦查行动；要进一步加强职务犯罪预防工作，结合执法办案，综合运用预防调查、犯罪分析、检察建议、警示教育等措施，促进发案单位堵漏建制；围绕工程建设领域、涉农领域、民生等领域，建立健全职务犯罪风险预警机制，有效发挥查办案件的惩戒治本功能。

[1]＊ 本文是在龚佳禾检察长亲自参与和指导下完成的。中央政法委秘书长周本顺审阅本文后做出批示：“请研究室酌处，加编者按。”高检院党组书记、检察长曹建明及党组副书记、副检察长邱学强也先后做出批示，指出：“这个分析报告很好”，交由高检院反贪总局转发全国。2011年8月中央政法委《调研报告》第24期刊发该文并在按语中指出：“近期湖南省人民检察院组织专门力量，对2008—2010年度湖南省职务犯罪案件的办理情况进行了深入分析研究，梳理出三年来全省职务犯罪案件的新情况、新特点，对下步查办职务犯罪工作的发展趋势进行了研判和预测，形成了《湖南省查办和预防职务犯罪特点分析和走势预测》。”