社区矫正法律监督的实践探索

社区矫正是刑罚执行制度的重要改革，又是加强社会管理的重要环节。醴陵市检察院针对这项工作相对薄弱的现实状况，从强化诉讼法律监督，推进社会管理创新的要求出发，启动了为期一年的强化社区矫正法律监督专项行动，重点解决社区矫正工作中公安、司法行政等部门多头负责所造成的管理不严格、执法不规范等问题，有效遏制了因配套法律细则尚未出台所导致的责任不明、工作不力现象。开展行动以来，全市社区服刑人员脱管、漏管事件下降为零，推进社区矫正工作纳入全市社会治安综合治理考核范围和各职能部门内部精细化管理范畴，促进了该市“党委政府领导、部门各负其责、社会共同参与”的社区矫正工作机制的建立。

一、做好社区矫正法律监督的基础性工作

2011年初，该院对全市社区服刑人员集中开展了一次“全覆盖”调研活动，共发出调查表570份，收回调查表570份，其中现场接受调查的社区服刑人员达418人。调查表共43个大项，125个小项，问题内容涵盖了社区服刑人员的生存状况、心理状况、社会评价状况和监管状况等方面，勾勒出全市社区矫正工作所面临的客观形势，为强化社区矫正法律监督提供了客观真实的履职基础。

（一）社区服刑人员占人口总数比例趋大，对基层强化矫正与维稳工作能力形成了“倒逼”机制

从调查数据显示，截至2011年4月30日，醴陵全市共有被依法判处管制、宣告缓刑、批准暂予监外执行、裁定假释、剥夺政治权利的社区服刑人员570人，占全市人口总量（103万）的万分之5．53，与2009年同期相比上升了23％。从涉及的罪名种类来看，侵犯财产、人身的犯罪占总数的68．2％，其中侵犯人身犯罪的有124人，侵犯财产犯罪的有161人，破坏经济秩序犯罪的有27人，妨害社会管理秩序犯罪的有152人。从性别、年龄的构成来看，青壮年男性占绝大多数，占总人数的79．6％。社区服刑人员占人口总数的比例不断增长，社区矫正工作任务日益繁重，特别大多数社区服刑人员曾经涉及侵犯财产、人身的犯罪，与普通群众生活在同一社区环境，如果教育、管控机制滞后，不仅不利于其教育改造，甚至可能对基层和谐稳定和人民群众安全感带来隐患。

（二）社区矫正对象文化素质程度不高，对社区服刑人员的思想教育工作能力提出了更高要求

社区矫正的主要任务之一是通过多种形式，加强对社区服刑人员的思想教育、法制教育、社会公德教育，矫正其不良心理和行为，使他们悔过自新，弃恶从善，成为守法公民。而调查数据显示，从文化素质的结构来看，全市接受现场调查的418名社区服刑人员中，文盲有3人，小学学历有98人，初中学历有255人，高中学历有42人，专科学历有15人，本科学历仅有5人。其中未达到专科以上学历的有398人，占全部人数的95．2％，初中学历的人数占总人数的61％。这种文化素质偏低的人员结构现状，加之社区服刑人员的自卑心理和周围部分群众及招工用人单位的歧视等社会对抗因素难以迅速消除，社区服刑人员难以短时期适应和融入社会。如何加强思想教育、法制教育与道德教育工作实效，促使犯罪分子转变心理、理顺情绪、悔过自新、积极争取社会认同，社区矫正工作面临的重要课题。

（三）社区服刑人员生活压力普遍较重，对社区矫正的服务民生能力提出了更多需求

被调查的418名社区服刑人员中，没有固定职业的人员有275人，占65．8％；没有外出务工和经商的有252人，占60．2％；其中无收入来源的人员有101人，占24．2％；月劳务收入在1000元以下的人员有143人，占35％。社区服刑人员一般与家人生活在一起，在418名社区服刑人员中，有136人的家庭成员平均月收入在500元以下，占总人数的32．5％，其中既自己没有生活来源，其他家庭成员也没有生活来源的有36人。同时相当比例的社区服刑人员婚姻和健康状况不佳，还未结婚的人员有140人（含离异），身体状况没有达到健康标准的有125人。服刑人员中，有315人希望能得到政府对就业、最低生活保障、子女就学等多方面生活问题的帮助，占总人数的75．4％，其中希望解决个人就业问题的有111人，希望解决最低生活保障问题的有67人，希望解决子女就学问题的有31人，希望解决危房维修问题的有38人，希望解决重大疾病治疗费用问题的有35人，希望解决其他困难的有33人。但在基层民生公共资源有限、社区服刑人员存在就业谋生自身明显劣势的双重困境下，面对社区服刑人员在生活方面对基层政府的高期望值，如何有效帮助社区服刑人员解决民生困难、适应社会生活，社区矫正工作面临繁重的协调、帮扶任务。

二、把握社区矫正法律监督工作的重点

在全面掌握社区服刑人员基本情况、人员结构和教育改造诉求等情况的基础上，该院对全市参与社区矫正工作的公安派出所、司法所与基层党政组织全部开展了走访调查，以查看台账、座谈分析、个别访谈等多种方式，累计走访26个乡镇、4个街道办事处、46个公安派出所与司法所，与相关部门及其工作人员一起就矫正工作摆困难、谈问题、思对策，客观梳理了当前社区矫正工作自身存在的主要问题。

一是法律规定与现行工作规则之间存在一定矛盾，立法滞后在一定程度上影响工作有序开展。从社区矫正工作的适用范围而言，目前的基本法律依据只有刑法修正案（八），而该修正案只提出对管制、缓刑和假释等罪犯依法实行社区矫正。而《关于开展社区矫正试点工作的通知》等规范性文件中，又将被暂予监外执行的和被剥夺政治权利并在社会上服刑的两类犯罪分子也纳入了社区矫正的适用范围。从调查数据来看，当前醴陵全市有批准暂予监外执行的22人、剥夺政治权利的有48人在接受社区矫正。对于被暂予监外执行的和被剥夺政治权利并在社会上服刑的两类犯罪分子是否属于社区矫正的法定适用范围，基层职能部门感觉难以操作。从社区矫正机构的法定主体而言，也存在法律规定与工作规则的冲突问题。刑法修正案（八）虽提出了依法实行社区矫正的规定，但未明确实行社区矫正的执行机关。《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》和《湖南省社区矫正对象考核暂行办法》等文件规定街道（乡镇）司法所具体承担对社区矫正对象的日常考核工作，明确社区矫正作为刑罚监外执行活动由司法行政机关负责。而我国现行《监狱法》等法律尚未修改，还是规定公安机关具体负责对监外执行罪犯的监督考察。因此从法律与既有工作规则的规定来看，非监禁刑罚的执行主体也界定不明。

法律体系特别是法律实施细则存在的滞后问题，在一定程度上导致社区矫正机构职责不明，帮教扶助工作难以到位，同时也导致一些担负社区矫正任务的职能部门出现不作为或乱作为现象，整体法律监督工作亟待强化。

二是社区矫正工作机制与工作方式不尽规范，制约了社区矫正工作实效。当前全市社区矫正机构尚未建立健全完整有效的社区服刑人员监管考核体系，导致报到、请销假、迁居、政治权利行使限制等监管措施难以落实到位，不利于对服刑人员思想改造转化。对社区服刑人员的接收、管理、考核、奖惩、解除矫正等各个工作环节也不规范，制约了全市社区矫正的应有效率和效能。同时少数社区矫正工作人员又因操作规范不明确、执法观念滞后等原因，出现执法乱作为、执法不规范现象。例如在对社区服刑人员的调查中，有45人认为执法机关在办理缓刑、减刑、假释、保外就医中存在执法不公的现象，有2人认为司法机关的干警态度粗暴，有14人认为态度一般、管理不善。

三是社区矫正职能部门之间衔接配合不顺，脱管、漏管现象仍然存在。由于社区服刑人员的监管执行机关处于转轨阶段，法院、监狱、公安、司法等机关之间的工作缺乏应有的理顺，有的法律文书送达派出所，有的送达司法所，有的不按期送达，有的甚至没有送达。有的社区服刑人员到派出所报到，有的到司法所报到，有的到原单位报到，有的到村（居）委会报到，五花八门，各行其是。在这次调查中应调查社区服刑人员570人，实际现场调查人数为418人，其中无法联系的有136人，查不到的有4人。虽有原因证明不能视为脱管情形，但也说明管理不到位的问题较为严峻。在本次调查中，发现漏管3人，脱管2人，有3人违法被收监，有1人重新犯罪。在漏管的人员中，均系外地法院、监狱做出的判决，裁定未送达社区矫正执行地公安机关。如被告人陈××，1964年6月22日出生，醴陵市人，住本市板杉乡大屋垅村毛山组，因涉嫌掩饰、隐瞒犯罪所得罪，于2010年12月29日被某省某市公安局刑事拘留，2011年4月12日被该市人民法院判处有期徒刑6个月，缓刑1年。但判决后，该法院未将判决书送达被告人住所地的公安机关交付执行，导致出现漏管现象。

根据调查中发现的社区矫正工作主要薄弱环节，该院进一步明确了开展法律监督工作的重点是监督社区矫正工作的规范性问题。市院党组明确要求，积极推进社区矫正工作制度化、规范化与法制化建设，检察机关责无旁贷。对于调查中反映出社区服刑人员外出务工或经商未经审批，不及时报到、不请假或请假超期等现象未受到处罚等情况，有关脱管漏管的现象未得到纠正、对于因部门衔接失范导致漏管失控等问题，必须要强化监督力度，确保社区矫正工作依法、公正地进行。对于社区矫正中司法工作人员不依法履职的行为，必须强化及时、有效的日常监督机制；对群众反映很强烈、矫正机关自身不纠正，执法行为确实显失公平或明显违法、贪赃枉法的，要及时依法启动渎职行为调查等监督程序。同时，全院干警要转变执法观念、与时俱进，在履行法定职能时积极探索延伸帮扶、教育等服务职能，切实提高源头化解矛盾、增进社会和谐的法律监督能力水平，促进社区矫正工作健康有序发展。

三、创新社区矫正法律监督的工作机制

围绕社区矫正工作存在的主要问题，市院在建立健全和创新法律监督工作长效机制上下功夫，多策并举，加快推进法律监督在社区矫正工作中的展开和延伸，取得了较好成效。

一是建立健全社区矫正法律监督工作的日常管理机制，确保社区矫正工作依法规范运行。市院党组将把社区矫正工作纳入重要议事日程，每季度专题研究一次社区矫正工作，及时解决社区矫正中出现的新情况、新问题；设立检察长巡视督察机制，对社区矫正工作每半年进行一次巡视督察，重点围绕社区矫正工作的政治效果、法律效果和社会效果进行巡视调研。同时该院成立“社区矫正监督和服务办公室”，定期或者不定期组织走访执行机关、社区矫正机构，查阅其工作档案，约见监外罪犯谈话，对监外罪犯及其亲属的申诉、控告和举报依法受理、开展调查并及时答复。今年以来已开展走访20多次，走访社区矫正机关30多家，走访对象300多人次。同时该院积极推动检力下沉，在白兔潭等5个中心乡镇（街道）设立检察联络室，并聘请全市30个乡镇（街道）及1个经济示范区的分管政法工作的乡镇干部担任检察联络员，从全市398个村（居）委会各聘请了一名基层干部担任兼职检察联络员，通过领导包片、干警定点，积极夯实开展社区矫正监督工作的基层基础平台。

针对当前社区矫正工作中的不规范问题，该院从加强自身规范化建设做起，制订社区矫正监督考评体系，科学拟定包括社区服刑人员接收、管理、考核、奖惩、解除矫正和监管责任、监管效果等综合性指标，下大力气建立健全社区矫正工作检察档案和台账，目前已对全市570名社区服刑人员初步建立了检察档案和台账，完善了强化日常法律监督的基础平台。同时该院出台社区矫正违法行为纠正办法，重点对社区服刑人员的脱管、漏管、重新犯罪的情形，采用纠正违法通知书、检察建议等方式予以纠正。今年以来，该院发现人民法院、公安机关、司法行政机关在社区矫正工作中有违法情形后，以口头方式提出纠正意见6次、发出纠正违法通知书1份、发出检察建议书2份，并均督促相关机关及时纠正，确保监督落到实处。

二是进一步加强与有关部门的沟通协调工作机制，确保社区矫正工作有效形成合力。该院建议市政法委下发关于强化社区矫正工作协调机制的文件，重点强调解决各职能部门之间的协调配合问题，同时规定将社区矫正工作纳入全市社会治安综合治理考核范围，并规定考核对象为所有接受社会治安综合治理考核单位，促进了全市社区矫正机构迅速强化责任意识。同时与人民法院、公安机关、司法行政机关建立联席会议制度，共同研究、解决社区矫正试点工作中遇到的重大问题。

在联席会议对重大工作形成共识的基础上，该院积极与有关部门推进配套机制建设，如与参加社区矫正工作的政法各家联合下发关于健全信息共享机制的文件，明确规定监外执行决定机关、公安机关、司法行政机关将监外罪犯的相关法律文书、接收外地社区矫正对象情况、对社区服刑人员奖惩情况等重要信息动态抄报检察院的时限与内容要求，便于检察机关及时掌握社区矫正工作动态。同时该院派员出席基层派出所长工作例会和司法所长工作例会，专门听取监外执行罪犯基本情况通报，核实各乡镇（办事处）辖区内监外执行罪犯基本信息，健全监管台账。通过检察联络室这一平台，与社区服刑人员所在乡镇党委政府建立健全社区矫正工作会商机制，准确掌握社会矫正的现状，研究社会矫正的发展趋势，形成推进社区矫正工作的共识与合力。

三是强化对社区矫正工作事前与事中的全程动态监督机制，不断提升监督效能。市院将过去对社区矫正的单纯事后静态监督，改为事前、事中和事后监督并重的全程动态监督。首先从非监禁刑的决策环节开始强化对社区矫正适用的源头监督。如对宣告管制、缓刑和决定假释的罪犯进行量刑分析和预先评审，对适用法律不当的及时提出建议。对可能被判处管制、缓刑及单处剥夺政治权利的被告人提起公诉时，对其犯罪情节、悔罪表现以及适用社区矫正是否危害社会等情况进行风险评估，对具备社区矫正条件的，在开庭前或开庭时提出予以社区矫正的建议。同时提前介入假释和暂予监外执行活动的事前监督，认真审查监狱、看守所等执行机关提请假释和暂予监外执行的相关资料，发现问题及时提出纠正、建议，防止违法假释、暂予监外执行情况的发生。为增强检察机关审查暂予监外执行案件工作的透明度，该院出台了《关于审查暂予监外执行案件试行听证制度的办法》，在全省首创审查暂予监外执行案件试行听证制度，对拟暂予监外执行罪犯的条件进行评估，必要时启动听证程序，确保客观公正地提出检察意见。

同时该院细化落实对社区矫正各个执行环节的事中监督工作，针对过去社区矫正执行工作容易出现问题的各个程序细化监督措施，对社区服刑人员交付执行的程序是否合法、手续是否完备进行审查，同时对执行机关是否对监管、矫正期间违反监管规定的服刑人员依法给予处罚，对暂予监外执行条件消灭的社区服刑人员是否依法收监执行以及对符合减刑条件的社区服刑人员是否予以减刑，执行机关是否建立矫正档案、实现分类管理、落实监管措施以及对出现脱管、漏管、重新犯罪问题是否及时采取必要措施，执行机关是否对执行期满应当解除矫正、解除管制、恢复政治权利等各个执法细节强化全程监督。

四是适当延伸检察职能，加大对社区服刑人员的教育和帮扶力度。市院认识到，积极延伸法律监督职能，为社区服刑人员提供心理健康教育、心理咨询和心理矫正等服务，培养其社会责任感和强化悔罪意识，帮助解决他们的一些实际困难，对强化社区矫正工作成效具有重要意义。为此该院针对社区服刑人员的思想状况与民生困难，切实强化了帮扶教育力度。该院以举办检察干警“金剑讲坛”为平台建立长效教育机制，根据社区矫正机构的统筹安排，组织干警对社区服刑人员定期开展思想、法制和社会公德教育。今年以来，已累计开展针对社区服刑人员的教育活动30多次，教育对象达到200多人次。该院积极协调财政支持设立“特殊群体帮扶基金”，聘请有关社会专家、心理医师定期参与对社区服刑人员的心理咨询、心理辅导和心理矫正，对社区服刑人员中急需解决的生活、生存困难给予必要资助。同时该院以检察学会为载体建立帮扶政策研究机制，重点联系劳动、工商、税务、房产、卫生、民政、教育、银行等团体会员单位，分别就社区服刑人员的有关劳动安置、就业培训、社会保险、医疗保险、工商登记、税收减免、解决廉租房、健康体检、最低生活保障、子女入学、金融借贷等方面开展政策研究与对策思考，盘活帮扶工作思路，强化政策扶植力度，通过强化“大帮扶”的工作合力确保社区矫正效果。

[1]＊ 本文于2011年7月与易志斌博士和醴陵市检察院有关人员共同完成。8月25日龚佳禾检察长批示指出：很好，这是检察机关积极参与社会管理创新的重要途径，较好的实践了以人为本、执法为民的宗旨，很有启发意义。可报省委和高检院。本文由最高人民检察院监所检察厅转发全国。