司法案件管理改革运行情况调查

曹建明检察长在第十三次全国检察工作会议上强调，要在地市级以上检察院和有条件的基层院设置案件管理机构，改革案件分散管理模式，规范案件来源渠道、立案环节和办理程序。湘潭市雨湖区检察院作为湖南省第一个经区编委批准成立案件管理中心的基层院，围绕高检院、省院的有关部署，今年以来以建立案件管理中心为平台、以规范案件管理程序为依托，有效建立了统一受案、全程管理、动态监督、案后评查、综合考评的执法办案管理机制，取得了较好的初步成效。最近，我们对雨湖区检察院开展案件集中管理工作进行调研，现将有关情况报告如下：

一、积极推进案件集中管理平台建设

雨湖区院党组深刻认识到，在人民群众司法期待亟须满足、检察机关特别是基层院案多人少矛盾日趋突出、办案安全隐患相对增加的情况下，强化案件的集中管理，建立集立案、办案、审批、查询、监督于一体的执法办案管理监督系统，实现执法管理监督的全程化、精细化、实时化、公开化，是保障检察权依法正确行使、提高检察执法公信力的必然选择。为此该院开展案管机制建设的基本思路是：以建立案件管理中心为载体，以各项案件管理制度建设为核心，以加大案件管理硬件建设为保障，积极推进案件集中管理平台建设。

一是积极推进机构平台建设。该院积极与区委、区政府沟通联系，获批成立案件管理中心作为案件管理专职机构，同时协调解决了相应编制、经费等问题。通过实行场地建设、制度设计、人员配备“三同步”，明确作业流程，量化目标任务，迅速成立了区院案件管理中心。明确了该中心由院党组成员、纪检组长分管、检察委员会专职委员协管，监察室主任具体负责，并在较短时间内抽调4名干警担任专职案管工作人员。在案管中心正式运行前，由主管领导带领案管中心同志分别到公安、法院等单位对收案条件等进行宣传、对接，争取他们的配合和支持。

二是积极推进硬件平台建设。为保障案管中心工作的顺利开展，区院明确了由分管财务工作的副检察长和警务科长具体负责硬件建设，投资15余万元在院一楼大厅装修了面积约50平方米的办公场地。配备了办公设备、电脑、扫描仪、打印机、保险柜、碎纸机、检务公开案件查询系统等设备，为案件管理工作的有效运转强化了有效保障。同时案管中心配备了茶几沙发、饮水机等设备，天热时节为来访人员提供凉茶，于“细节”处体现检察机关执法为民、服务群众的宗旨。

三是积极推进制度平台建设。区院明确案管中心是在检察长和检委会的直接领导下，负责对全院所有受理或立案的案件实行源头管理的机构，明确了集中收案、统一分流、流程监管、案件督察和案件质量评查五大职能。基于上述职能考虑，区院根据《湖南省检察机关案件管理工作规程（试行）》，由院检察委员会召开专题会议相继通过了《开展案件集中管理工作方案》、《案件管理工作试行办法》、《收案管理工作规范（试行）》、《流程监控管理工作规范（试行）》、《案件督察工作实施办法（试行）》等系列配套工作细则，同时制作了配套的受理表、办理表、考评表20种，通过推进配套制度建设为案件管理工作的顺利开展打下了坚实的基础。

二、切实规范案件集中管理主要流程与方法

在梳理总结了长期以来开展执法管理工作的经验基础上，雨湖区院着重从执法办案中容易产生不规范问题的薄弱环节入手，切实强化案件管理的规范化机制。

（一）切实强化统一受案环节的规范性

该院立足于规范案件受理，实现统一源头管理：

一是制定案件受理标准。根据法律规定，结合提请逮捕和移送起诉案件中的常见问题，制定《案件受理标准》，包括审查逮捕案件、审查起诉案件、罪犯减刑、假释、暂予监外执行案件、民事行政申诉案件、检察技术案件、职务犯罪预防案件六大类受理标准，以及原则上不收案的七种情形。受理案件时，按照受理标准逐项对照，使案件受理有“章”可循，保障了受理案件的质量。

二是建立受案多重审查制度。首先由一名工作人员审查案件，审查后认为案件符合受理条件的，逐一进行登记录入办案系统；认为案件不符合受理条件的，交由案管中心负责人审查，案管中心负责人审查后仍然认为不符合案件受理条件的，会同办案部门负责人进行研究，听取办案科室意见，最终确定是否受理案件。

三是推行不受理案件说理制度。案管中心对不予受理的案件，告知报送部门不予受理的同时，讲明不予受理的理由，使移送案件机关能够清晰了解检察机关不予受理的理由，明确案件的整改建议、侦查方向及取证重点。

（二）切实强化案件管理的全程性

该院通过设置案管中心对案件入口、出口与重要中间环节的管理流程，强化对执法办案的全程监控。案件管理中心在统一受理案件后，根据案件性质和所处的环节填写案件登记卡，再按顺序号分给相应的业务部门人员由内勤接转。如需变更承办人，必须经科长、分管检察长签名后才能变更。再由承办人依照法律规定和工作规范、操作标准及办案流程进行办理。结案时由相应的部门内勤将案件办结情况及时向案件管理中心登记备案。通过将原来由业务科室受理的所有案件全部纳入案件管理中心管理范围，按照案件管理规则进行登记管理，对不符合受案标准的案件拒在“进口”之外；对办结的案件或需要退回补充侦查以及报送的案件由相应业务科室报案件管理中心统一进行备案登记、审查，将有问题的案件挡在“出口”以内。

此外，案件管理中心还记录赃证物扣押、冻结、移交、保管、处理情况，并由院警务科统一保管。结案后，赃证物随案移交相关部门。

（三）切实强化案件质量监督的动态性

该院充分运用网上办案系统，授权案管中心对所有案件流程进行动态监督。

一是对各类案件的程序流转进行预警提示、跟踪监督。如办案期间如变更强制措施或延长羁押期限，必须在报批后24小时内报案件管理中心备案。案件管理中心对批捕案件在到期前2天内提示、预警，对公诉案件在到期前5天内提示、预警，发出《预警通知书》，由承办人签署具体意见，并将结果反馈给科室负责人与分管领导。特别对审查起诉未羁押的案件提出了审结方面的时间要求，办案期限原则上不得超过2个月，杜绝久拖不决案件的发生。

二是对违反程序的执法行为进行动态监督。如案件超过法定办案期限仍未办结又没有办理延期审批手续的，赃款赃物未及时提出处理意见或处理程序有误的，案件的法律文书使用不当或错漏明显的，未按规定理由或虽按规定理由但经查证不属实而变更案件承办人的；案件未填写案件登记卡或延长审批手续导致超期的，其他违反办案程序的情况。

三是督促本院相关业务部门履行监督职责。如对已批捕案件，超出侦查羁押期限侦查机关或侦查部门既未变更强制措施或办理延长羁押审批手续又未移送起诉；退回补充侦查案件，超出侦查期限侦查机关或侦查部门未重报；提起公诉案件，超出审判期限人民法院既未办理延长审限手续又未开庭做出判决等行为履行监督职责，督促形成监督工作合力。

（四）切实强化案后评查的实效性

该院通过规范案件管理中的督察评查程序，切实强化案管中心的“质检员”职能。业务部门办结后的每一起案件，均要求在办结后将决定书或判决书连同相关案卷材料一并移交案件管理中心进行审查，由案件管理中心依据法律规定和上级院有关案件执法状况考评规则及本院制定的《执法状况考评办法》从实体、程序和法律文书制作三方面进行评查。对发现的“两不一撤”（不批捕、不起诉、撤案）、上级交办、当事人投诉、上访等特殊案件，进行重点评查，对存在问题的案件启动个案督察程序。到目前为止，共评查案件100余件，发现问题10余个。发现存在执法质量问题或违法违纪问题的，由案件管理中心提出督察通知书或督察意见书，经领导批准后，及时反馈给有关部门限期进行整改；构成违纪的交纪检监察部门根据该院制定的《执法过错责任追究办法》、《不立案、不起诉、不批捕案件内部监督制度》等规定进行处理。对虽未违纪但存在执法问题的，按照该院制定的《执法问题警示诫勉谈话暂行办法》进行警示、诫勉谈话。

根据评查结果及案件流程监控中发现的问题，案管中心会同检务督查部门，由检察长、分管检察长带队，分别到公诉科、侦监科、反贪、反渎等主要业务部门召集所有办案干警公开进行集中讲评，强化对照整改，确保所发现问题得到及时有效整改落实。

（五）切实强化管理数据的导向性

该院通过规范案件管理中的数据资料使用，切实强化案管中心的“服务员”职能。案件管理中心统一收录案件进出口的数据，通过定期分析结案率、积案率、判决率等指标，进行报表分析和质量分析，对改进相关业务工作提出有针对性意见建议，为领导决策提供参考。如案管中心运行以来，《案件情况数据分析》中所反映的公诉部门结案率偏低问题得到了院领导的高度重视，及时采取措施加强公诉办案力量，加快公诉办案力度，使公诉部门案件办结率大大提高。

同时案管中心积极探索将案管数据应用于检务公开工作，通过在一楼设立触摸屏查询系统，将适合公开的信息及案件办理的进度等情况录入到触摸屏查询系统，为来访群众提供便捷的查询服务，最大限度地保障了诉讼参与人对案件办理情况的知情权与监督权。

三、雨湖区院创新案件管理方式的初步成效

雨湖区院案件管理中心运行以来，案件集中管理的制度成效已得到初步显现，主要体现在以下几个方面：

一是诉讼监督“关口”前移。案管中心对每一起案件从立案或受理、到结案直至判决的整个过程中实行把关、跟踪、预警、催办和监控。相当于在具体办案部门行使诉讼监督职权之前，增设了一个把关的部门，使得整体诉讼监督工作“关口”前移，进一步强化了诉讼监督效果。案管中心运行以来，共受理公诉案件123案205人，批捕案件83件110人；收案过程中发现公安轻微违法超期送达案件6件（批捕、起诉各3件），采取了口头纠正等措施，公安机关立即进行了整改；对5件法律文书不齐等不符合收案条件的案件当场予以拒收，并将拒收理由详细说明，责令公安机关进行整改。

二是办案效率明显提升。案件管理中心统一负责与法院、公安等部门之间的衔接协调，并负责录入案件信息等工作，切实将办案部门和办案人员从繁重的事务性工作中解脱出来，确保办案人员集中精力办理案件，促进了办案效率的整体提高。该院案管中心成立以来，批捕、起诉案件平均办案用时比原来减少了约1／5。由于加大了案件日常评查力度和案卷整理的催缴力度，案卷归档工作与以往相比有明显改观，较大改变了过去那种归档不及时、“临时抱佛脚”的混乱状况。

三是工作关系更为理顺。案管中心的成立使得办案部门内外部的关系更加协调。在办案部门内部，实行按顺序号轮流分案，很好地解决了办案干警“忙闲不均”及“挑肥拣瘦”的问题。办案部门之间，由于严格的规范管理，责任明确，使得部门之间的关系更加协调。如案管中心对赃证物的统一管理，理顺了多个部门之间的关系。同时案管中心成立后，公安机关、人民法院将案卷、判决书等文书材料统一送至案管中心，改变了“多头移送”模式，也避免了“业务部门收文书人员不在”或“衔接不好”等原因导致的难以送达等现象，既方便了其他政法单位的工作，又实现了“一个窗口对外”的接待模式。

四是内部监管更加到位。成立案管中心以后，执法办案内部监督得到明显加强。首先，案件受理后，案管中心根据轮案规则，直接将案件分配给承办人办理，实现案件分配的透明化。办案部门遇到特殊情况需要变更承办人的，也有规定的程序。这从根本上避免了公安机关直接将案件交给检察干警个人“吃点菜”的倾向，规范了执法行为，同时又保护了自己的干警。其次，案管中心对案件办理过程进行全程动态监控，并采取日常评查与集中评查相结合的模式，提升了执法水平和办案质量，促进了公正廉洁执法。再次，赃证物的统一管理模式，加强了对扣押、冻结和处理赃款赃物的监督，也避免了赃证物的侵占、毁损等问题，有效防范了违法违纪问题的发生。

五是窗口形象进一步提升。案件管理中心是对外代表检察机关形象的“窗口”部门。自成立运行以来，公安、法院的工作人员和广大人民群众都反响很好，普遍认为案管中心成立后，文书送达等事务性工作更加便捷、规范，检务公开更加及时、准确，接待人员的礼仪礼貌和服务态度更加规范、文明，便民利民、注重形象的理念在案管中心窗口得到充分体现。

四、雨湖区院创新案件管理方式的实践启示

案件集中管理工作是检察机关一项全新的系统工作，需要各级检察机关结合自身工作实际进行积极探索。我们认为，雨湖区院的有效实践，对于全省三级检察机关推进案件管理工作发展具有重要的启示意义。

一是要高度重视检察工作中的管理意识。管理科学化是检察机关规范化建设的重要支撑。雨湖区院开展案件管理工作创新所取得的成效，关键在于通过执法办案工作中的集中集约管理探索，坚持了在向管理要办案质量、向管理要办案效率、向管理要办案公正的正确工作导向。这一实践启示着各级检察机关必须高度重视检察管理，努力探索向管理要质量、要效率、要公开、要公正的有效方式方法，积极打造符合基层特点和实践的检察管理模式。特别是执法办案工作中要进一步强化管理意识，按照统一、规范、科学的案件管理理念，牢固树立办案数量、质量、效率、效果、安全相统一的业绩观，通过管理模式创新，不断调整和改进案件管理方式和方法，逐步建立起保障案件质量、促进规范执法的长效管理机制。

二是要强化对办案活动的全程动态监督。雨湖区院的实践正是基于满足全程管理和动态监督的需求来完善案件管理平台，对案件办理全过程实行统一质量控制。该院通过整合工作合力，由各办案部门对本部门的办案活动实行环节管理，由案件管理办公室对案件办理活动全过程实行统一管理，对各办案部门的办案环节管理进行监督。这种环节监督与统一监督、专门监督与自身监督有效衔接的全程动态监督模式，可以有效改善各个业务条线自查难查出、自纠难到位的自我监督困境。这一实践启示着各级检察机关在开展案件集中管理工作中，不仅要将案件管理范围涵盖各类案件与相关办案活动，而且要将案件管理流程涵盖执法办案各个环节。案件质量管理内容应当全面、科学，既包括对事实认定、适用法律等实体性内容的管理，又包括对遵守程序规定、办案行为和办案效果等方面的管理。要通过案件集中管理模式创新确立全方位、多层次的内部监督模式，有效形成执法办案内部监督制约的整体合力，全程有效监督案件中“立与不立、撤与不撤、捕与不捕、诉与不诉、抗诉与不抗诉、定与不定”等重要决策的程序公平与实体公正性问题，切实履行维护公平正义的检察工作主题。

三是要统筹兼顾案件管理工作中的重大关系。雨湖区院在实践中，注重处理好案件管理部门的监管职能与控告申诉、侦、捕、诉等业务部门相互之间的配合、制约职能关系，处理好案件管理部门的监管职能与检察委员会办公室、人民监督员办公室、检务督察办公室职能的关系，同时统筹兼顾了强化全程管理、动态监督、细化过程控制与提高可操作性、提高效率、降低成本的关系，统筹兼顾了案件管理部门的监管职能与服务职能的关系。这一实践启示着各级检察机关在开展案件集中管理工作中必须统筹兼顾好各类重大工作关系，必须正确认识专门性的案件管理工作相对于业务部门、综合部门的正常工作，并非取代关系或者叠加关系，而是集约统筹关系、资源整合关系和促进型关系。同时要统筹兼顾好各业务部门与案件管理部门的工作关系，统筹兼顾好办案部门自我管理与案管部门统一管理、本级管理与上级管理的正确关系，不断提高案件管理的能力水平。

四是要严格案件管理中的责任机制。雨湖区院的实践中，注重强化责任意识与责任机制，切实做到有权必有责、用权受监督。通过明确案件管理部门与各业务部门及其工作人员的工作职责分工，严格工作责任追究，确保了案件统一集中管理工作落到实处。这一实践启示着各级检察机关在开展案件统一集中管理工作中必须高度注重责任机制建设。案件统一集中管理，涉及到检察业务工作的各个方面，涉及到同一检察机关内部的检察长、检察委员会、案件管理中心、办案部门、办案人和办案信息网络管理员等各种责任主体。只有严格工作规范、严格责任机制，才能实现管理实效。要将案件集中管理机制与执法考评机制、科学管理机制有效对接，将案件管理具体职责的责任处分通过明确的执法考评、科学管理考评细则来加以明确，通过严格奖惩的考评制度来为案件管理机制的落实提供配套制度保障。执法考评和科学管理考评规则要将案件管理机制中的下级院、部门、个人监督制约要求列入考评范围，实行定性与定量相结合、自我评定与统一考核相结合、日常管理与年终考核相结合的原则，不断改进执法办案考评办法和指标体系，构建科学的监督制约工作考评机制，进一步形成正确的执法导向。同时必须注重引导业务部门明晰自己在整体案件管理机制运转中的主体地位，正确树立责任意识，在与案管部门的工作协调之中既要理性看待不同意见，避免形成消极矛盾，又要不消极逃避矛盾，不推诿法定责任，积极主动实现工作合力。

[1]＊ 本文于2011年9月与易志斌博士和湘潭市雨湖区检察院有关人员共同完成。龚佳禾检察长11月16日批示：雨湖区检察院案件集中管理改革反映了检察工作发展的必然趋势，印发各地市参阅。最高人民检察院案件管理办公室转发全国。