在“两型社会”建设中创新执法模式

长沙市天心区人民检察院作为湖南省服务“两型社会”建设试点单位， 2008年以来，从检察职能和“两型社会”建设的实际出发，创建以“四项机制”为基础，“四大功能”为关键，“三个对接”为保障的“四四三”执法服务模式。经过三年多的司法实践，已经取得明显成效。最近，我们采取走访座谈、现场观摩、调取查阅相关资料等方式，对天心区服务“两型社会”的情况进行了调研，现将调研情况报告如下。

一、“四四三”执法服务模式形成的实践与理论基础

长沙市天心区地处南大门，是“两型社会”综合配套改革试验区建设的“两型产业核心区”。配套改革实施伊始，天心区检察院党组结合正在开展的科学发展观主题实践活动，组织全体干警学习中央《关于长株潭为“两型社会”建设综合配套改革试验区批复》、省委主要领导关于建设长株潭“两型社会”综合配套改革试验区重要讲话和省检察院《关于发挥检察职能，服务“两型社会”建设的指导意见》等文件，在全院开展“‘两型社会’建设我能做什么？”的大讨论。同时，组织开展问计、问需、问效的“三问”调研活动，全院干警深入乡镇、街道、社区，走访基层群众300余人，梳理归纳出群众高度关注的社会治安稳定、市场经济秩序、群众利益诉求、投资创业环境、公正廉洁执法等五大问题。

通过学习调研，全院上下形成了四点共识：①中央批准长株潭城市群为“两型社会”建设综合配套改革试验区，是实现我省又好又快发展的重大举措和富民强省的重大历史机遇，作为改革试验区检察机关，参与、保障“两型社会”建设就是最好的服务大局；②“两型社会”建设是以资源节约和环境友好为主题的新型工业化、城市化和社会民生建设系统工程，是发展方式的重要转变，检察机关要适应这一转变，必须树立科学发展理念，校正执法观念；③满足“两型社会”建设的司法期待，检察机关要在控制犯罪、化解矛盾上着力，在惩治职务犯罪、规制公共权力上着力，在强化诉讼监督、维护司法公正上着力；④“两型社会”建设是先行先试的改革探索，检察机关要慎重对待建设中出现的新情况、新问题，准确把握法律政策，正确区分罪与非罪，防止检察权过度行使，伤害“两型社会”建设的积极性和创造性。

在统一认识的基础上，该院先后制定了《长沙市天心区人民检察院服务“两型社会”建设（2009—2012年）发展纲要》和《充分发挥检察职能，进一步深化服务“两型社会”建设的实施意见》，从指导思想、工作目标、工作措施、工作要求和规范上把法律监督真正置于“两型社会”建设的大局之中。与此同时，以党组书记、检察长凌云为首，由党组成员和调研骨干组成的课题组边实践，边总结，开展了各类调研活动，撰写了一批有较高质量的调研报告和理论研究文章。省检察院于2009年9月在天心区召开“‘两型社会’建设与基层检察工作创新”专题研讨会，省检察院党组书记、检察长龚佳禾亲自到会指导，来自省内外50余名专家学者、司法同仁从法理基础、文化源流、价值功能、实践效果等方面对天心区检察院服务“两型社会”建设的正当性、合理性和必要性进行了深入的研讨。课题组集中大家的智慧，开展了省社科基金项目“‘两型社会’建设与基层检察工作创新”的课题研究，在有关专家的指导下，以30万字的篇幅结题并通过评审，该成果从理论与实践的结合上为各项检察业务职能如何服务“两型社会”建设提供了基本参照，国家社科院规划课题评审专家、省社科院院长朱有志评价该成果为“全国首创”、“反映了基层检察院发展理念和执法理念的重要进步”。深入扎实的学习和研究，为“四四三”执法服务模式的形成奠定了坚实基础。

二、“四四三”执法服务模式的内容与实效

（一）创设“四项机制”，建立服务“两型社会”的绿色通道

理论上的清醒必然带来行动上的自觉，天心区检察院确定了“依法打击危害‘两型社会’建设犯罪准确有力，依法保护‘两型社会’建设主体合法权益及时有效”的双重目标，通过创设四项机制，规范服务“两型社会”建设的路径和方向。

一是“两型社会”服务组织领导机制。成立由检察长任组长，院领导班子为成员的服务“两型社会”建设领导小组。按照各业务科室的职能权限，分别设立政策指导、案件评估、执法服务以及释法宣教四个工作组。各组制定具体的工作目标和实施步骤，每一阶段都要形成书面材料报送院领导小组，由领导小组对照检查，对完成不力的限期整改，并追究责任，实施奖惩。

二是自侦案件价值和风险评估机制。规定各业务科室对通过办案、接访、交办、媒体曝光等发现的违法犯罪线索，在立案侦查前，都要对案件进行是否有利于“两型社会”建设的价值判断和是否影响“两型社会”建设的风险评估。对明显“有利”的，及时组织力量依法查办；对明显“影响”的，依法不予立案或暂缓查办；对“有利”或“影响”均不明显、但已构成犯罪的，在依法查办的同时及时跟踪上报，在决定逮捕、审查起诉环节再次进行价值判断、风险评估和罪与非罪的审核甄别。这一机制的实施，保证了对不同性质、不同法律后果和社会影响的案件，依法做出多方面考虑和多元化的处理，保证了合法合理的利益协调，使服务“两型社会”建设落实到执法办案之中，实现了法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。

三是涉检信访专家咨询和公开听证机制。针对涉检信访难题，创造性地引入专家咨询机制，与中南大学、长沙理工大学合作设立了湖南首家涉检信访专家咨询组，并将其与人民调解、心理疏导、司法救助三项工作进行规范、整合，形成了全新的涉检信访工作模式，并对应集中建设了“四间工作室”（调解室、心理疏导室、司法救助室、专家咨询室）。在依法受理涉检信访的同时，根据申诉人的具体情况，由咨询专家协助开展释法说理及心理疏导，或邀请区人大、区政法委及该院人民监督员共同进行公开听证，使申诉案件不仅在法律处理上公平公正，而且使申诉人心悦诚服。“四间工作室”的建设和运行受到了上级领导机关的高度重视，最高人民检察院曹建明检察长、省检察院龚佳禾检察长以及天心区区委主要领导均做出批示予以肯定。

四是检察联络和检民互动机制。该院于2010年在长沙市天心区城南路街道白沙井社区建立“两型社会”检察服务站，得到区政法委的支持，以文件形式向全区各政法单位、街道转发了该院关于建设“两型社会”检察服务站的《实施意见》，在全区十个街道进行增设，并聘请各街道分管政法工作的副书记以及88名社区主任担任兼职“检察联络员”，形成了以“两型社会”检察服务站为节点辐射全区基层一线的检察工作网。一般情况下，除每月固定两个工作日安排检察官现场办公外，还会根据社区不定期的需要配合开展各项综治服务活动；一旦社区发生重大信访问题或出现集体信访倾向时，通过检察联络员的联系，该院可以第一时间开展接访维稳工作，并会同有关单位对各类紧急事件予以及时妥善处理。

（二）强化“四大功能”，提高服务“两型社会”的执法效益

1．强化犯罪控制功能，维护社会治安和市场经济秩序

一是依法打击刑事犯罪，特别是直接危害“两型社会”建设的多发性刑事犯罪，2008—2012年4月，批捕1836件2787人，起诉2086件3052人，追捕追诉122件145人。其中，重大扰乱社会治安和市场经济秩序的犯罪115件160人。二是贯彻宽严相济刑事政策，适用刑事和解办理轻微刑事案件，促成161名轻微刑事犯罪人员与被害人达成和解，修复因犯罪行为而受损的社会关系。针对未成年犯罪嫌疑人心智发育尚不完全的特点，建立了一套完备的未成年人犯罪案件处理机制，通过分案审查、起诉以及较宽松的强制手段，区别地对待未成年犯罪嫌疑人，减少其受成年犯罪嫌疑人消极影响的机会。三是加强社区矫正法律监督，掌握了该区143名社区矫正对象的基本情况，防止和纠正了因不依法、不及时交付执行等原因造成的社区矫正对象脱管漏管问题，并积极参与对社区矫正对象的矫正改造工作，共进行法治教育10次，开展心理疏导10次，运用司法救助帮扶和鼓励2人，有效防止了社区矫正对象再犯罪，增加了群众安全感。

2．强化司法救济功能，创造先行先试的有利环境

一是严格按照“两扩大两减少”原则严把批捕关和起诉关，依法对725名初犯、偶犯、过失犯、未成年犯等犯罪情节轻微人员做出不捕不诉决定，最大限度地维护公民合法权益。二是依托自侦案件价值判断和风险评估机制，认真研究、慎重对待“两型社会”建设中出现的法律问题，正确区分和处理改革探索中的工作失误与违法犯罪的界限、执行政策出现偏差与钻改革空子实施犯罪的界限，先后对7起案件8名涉嫌人员依法作了撤案、相对不起诉处理。如该院在查办中南大学设计院有限公司管理层职务犯罪案件时，在侦查阶段始终注重利用高科技手段兼顾侦查的有效性和秘密性，审查起诉阶段通过风险评估和罪与非罪的证据审查，依法对涉案对象做了相对不诉处理，涉案款物依法发还原单位和当事人。三是在民行检察中重视公共利益和弱势群体的司法救济。以保护公共利益为出发点开展支持起诉、公益诉讼20件，对涉及劳动争议、补偿纠纷等领域的民行诉讼实施法律监督13件。如改制企业长沙市吉恒百货有限责任公司40多名职工被区法院以支付令的形式要求从拆迁补偿款中支付130余万元作为法律顾问费，该院在审查中发现律师事务所收费欠妥的事实后向区法院发出撤销支付令的检察建议。经过调解，当事方最终以支付10万元圆满结案，维护了改制员工的合法权益。

3．强化监督制约功能，优化“两型社会”建设的管理环境

一是对涉嫌基础设施、生态环境建设中挪用项目资金、工程发包承包招投标过程中的行贿受贿、徇私舞弊，以及社会保障、劳动就业、征地拆迁、移民补偿、抢险救灾、医疗卫生、招生考试等领域的职务犯罪案件线索进行细致、重点排查，查处了一批大要案件。如2011年上半年，该院针对城区商品房开发与交易监管这一重点领域，集中立案查办了包括长沙市房屋交易管理所抵押科科长兼河西分理处科长唐某（正科级）涉嫌受贿的各类职务犯罪案件10件10人，并深挖出一系列窝案串案。二是采取建立对口联系、设置检察信箱、定期走访等方式，加大对负有经济监管、社会管理、公共服务职责的职能部门的职务犯罪预防工作。对案件多发、易发的医疗卫生、地税、电力系统开展了长期的系统预防；对重大工程建设、重大公共投资、大宗物质采购等重大经济活动开展专项预防；对重点联系的近20家职能单位开展系列预防宣传，受教育者达4000多人。与重点领域纪检监察部门组建职务犯罪预防协会，启动职务犯罪预防调查项目11个；提交、发出犯罪分析、预测预警报告和检察建议59份。三是对“两型社会”建设中的重点企业，尤其是资源集约、技术集约的高新企业开展重点帮促，通过法律咨询、援助与宣讲，帮助企业健全内部管理机制，封堵经济违法犯罪漏洞，防止企业资金流失。

4．强化矛盾化解功能，营造和谐友好的民生环境

一是依托专家咨询和公开听证机制妥善处理群众申诉信访矛盾，妥善处理了一批涉检信访案件，实现了信访积案的全部清零，其中包括申诉人龙某请求退还被扣缴的财物及孳息一案这样17年未决的疑难积案。二是对涉嫌犯罪的未成年人做出从宽处理后及时跟进教育，先后选派10名优秀检察官担任法制副校长，定期对在校学生进行法律教育，及时掌握未成年人群体的学习生活动向。与社区干部、妇联同志一起深入社区家庭开展针对未成年人的家庭暴力预防宣传和法律援助活动，倡导树立“环境友好、和谐相处”的理念。三是在依法打击网络犯罪的同时密切关注网络舆情动态，设置专职网络舆情员，针对网络上恶意中伤党和政府、国家机关等各种不利于社会和谐的言论及时进行驳斥，对可能误导群众的不实信息予以纠正和正确、健康的引导，对发生在天心区的各种重大事件和信息及时上报。落实检务公开，自2008年以来，通过对外门户网共宣传发布法律法规、检察工作动态、重大案件办理情况等信息155条，共计阅读量64000余次，有效地促进了网络社会环境的净化与和谐。

（三）实施“三个对接”，提高“两型社会”建设中检察公信力

天心区检察院在服务保障“两型社会”建设的同时，以“两型社会”建设要求为参照，以提高检察公信力为目标，进一步加强自身科学化管理，既保障了执法服务的有效开展，又发挥了检察机关在“两型社会”建设中的示范引领作用。在实践中他们实施“三个对接”：

一是执法思想上与营造和谐友好的司法氛围对接。为规范检察权的运作，防止执法不当产生新的矛盾，该院通过持之以恒的理论学习，使检察干警认识到权力膨胀的天然秉性，在履行职务犯罪侦查、审查批准逮捕等司法权力时，自觉践行理性、平和、文明、规范的执法观。如查处原省电力建设总公司总经理朱某特大受贿案时，耐心听取各方当事人的陈述，认真分析证据，采纳律师的正确意见，不仅案件办理有理有节，当事人认罪服法，而且该院提出的“健全有关招投标管理制度，加强工程管理的过程控制”的检察建议，被省电力建设总公司采纳。近几年，该院先后在中国移动长沙分公司、省送变电公司、省电力线材厂、中建五局一公司、长沙5712飞机工业有限责任公司等近20家单位查处职务犯罪案件，由于注重司法理性，讲究方式方法，不仅没有给这些企业带来负面影响，而且树立了检察官亲和、文明的执法形象。一些发案单位及主管部门主动要求建立职务犯罪预防联系点，形成了重点领域、重点单位检企共同开展系统预防和专项预防的新格局。

二是检察管理上与资源节约、协调友好的“两型社会”主题对接。为强化资源节约和协调友好的工作理念，该院在各业务科室和全体干警中开展创节约型科室和争当节约型检察官活动，将爱护电脑等技术装备、降低办公成本纳入业务科室和干警的年终考核，把养成节约一度电、一张纸、一滴水、一滴油等良好习惯纳入检察官职业道德评价标准。围绕优化人力资源配置与建立和谐友好的执法、工作环境这一主题，完善了执法质量考评办法，全面建立了业务部门干警执法档案，健全内部监督和追责体系。科学设置内设机构，构建科学的绩效考核机制，通过“部门竞争加个人激励”使考核目的具体化，通过“业务成绩加队伍建设”使考核内容全面化，通过“全院参与加全员管理”使考核方式科学化，通过“科学对比加标准分值”使考核标准客观化，通过“平时积累加定期总结”使考核程序简约化，通过“直接运用加结合运用”使考核结果运用规范化。面对案多人少的突出矛盾，该院着眼机关内部挖潜，打破单一侦查架构，建立了有效整合全院内部资源的“1＋X”办案模式，提升了查办效率。

三是专业素质上与“两型社会”建设的实践要求对接。该院在专业化素质建设中紧扣“两型社会”建设的实践要求，坚持学习、调研、实践三位一体，在学习中夯实知识基础，在调研中强化理性思维，在实践中提高执法服务能力。首先，把个人自学与集中学习结合起来，在引导和鼓励干警充分利用业余时间不断充实自己、提高自己的同时，精心组织专题学习会和研讨班，促进集中交流讨论，达到互相启发、互相促进、共同提高的目的。三年多来，全院干警撰写学习体会文章120余篇，50余名干警在读书会、研讨会上作交流发言。其次，把“请进来”与“走出去”结合起来。每年邀请政治、经济、文化、法律等领域的专家学者或领导干部，与检察干警进行面对面交流，先后就国家安全、社会稳定、金融危机、网络舆情等问题举办专题讲座，帮助大家准确把握国际国内形势。组织班子成员、部门负责人以及重点岗位的干警40余人先后到浙江、江苏、上海等先进单位取经学习，定期前往中南大学、湖南大学感受文化氛围、开展学习交流活动，在全院上下形成了自觉学习的浓厚气氛，在实践中增长了社会知识。2011年，该院作为全省检察机关的唯一代表获评全省首批“学习型党组织建设示范点”。

三、天心区院“四四三”执法服务模式的法理评析

（一）“四四三”执法服务模式体现了执法观念的重要转变

人们从“四四三”执法服务模式的运行中，首先看到的是天心区院领导班子和全体干警顺应“两型社会”建设的时代要求和人民群众的司法期待，在执法观念上实现了从传统的国家本位到国家、社会、个人三者并重的转变；在办案目的上，实现了从单纯追求法律效果到注重法律效果、政治效果和社会效果有机统一的转变；在办案方式上，实现了从注重办案数量、规模到注重办案数量、质量、效果、安全“四位一体”的转变；在办案业绩上，实现了从只有揭露犯罪、打击犯罪是成绩到保障诉讼当事人合法权益，还犯罪嫌疑人以清白也是成绩的转变。该院近三年业务数据见表1和表2。

上述数据显示，该院在打击危害“两型社会”建设的刑事犯罪方面，共批捕起诉刑事犯罪案件3922件5839人，追捕追诉122件145人。在查办“两型社会”建设重点领域的职务犯罪方面，依法查办重大工程项目建设领域，企业改制、经济管理等经济结构调整领域，社会保障、医疗卫生、劳动就业等民生领域的职务犯罪案件41件48人。在保障人权和保护改革及投资创业积极性方面，依法对公安报捕和移送起诉的460件725人做出不捕不诉决定，依法对自侦职务犯罪案件7件9人做出撤案和不起诉处理；对劳动争议、补偿纠纷等领域的民行诉讼实行法律监督13件，保护公共利益支持起诉或提起公益诉讼20件，适用刑事和解案件183件237人，运用心理疏导、专家咨询、司法救助调处的诉讼及信访矛盾40件。这些数据客观反映了天心区院“四四三”执法服务模式打击与保护并举、执法与服务同步、惩治与预防并行的检察执法的多元价值。

表1 依法打击危害“两型社会”建设犯罪情况统计（件／人）

表2 “两型社会”建设主体合法权益司法保护情况统计

（二）“四四三”执法服务模式体现了执法方式的重要进步

“两型社会”建设的“先试先行”意味着，凡是有利于两型建设的生产和消费方式，技术、工艺和产品，各种开发建设活动，可持续发展的绿色产业等等，都可从探索和实验。这就需要司法机关彻底改变机械执法、就案办案的陈旧方式。为此，天心区院通过建立自侦案件价值和风险评估机制，对立案侦查、审查批捕、审查起诉等环节进行是否有利于“两型社会”建设的价值判断和是否影响“两型社会”建设的风险评估，强化法律监督的犯罪控制功能和司法救济功能，使犯罪得到惩罚、权益得到维护、正义得到伸张、探索得到保护，保证了对不同性质、不同法律后果和社会影响的案件，依法做出多方面考虑和多元化的处理。“四四三”执法服务模式的要义，就是实现了由单纯的执法办案到多元的执法服务的转变，把法治精神、法律规则与大局需求紧密结合起来，按照最大限度地激发社会活力、最大限度地增加和谐因素、最大限度地减少不和谐因素的总要求，坚持围绕“四个维护”、“两个促进”的根本目标，努力实现打击、预防、监督、教育、保护职能的有机统一，为经济社会又好又快发展创造良好的司法环境。

（三）“四四三”执法服务模式体现了执法为民的本质要求

在以“四化”为基础的“两型社会”建设的特定背景下，由利益冲突引发的社会矛盾凸显，刑事案件、民事案件增加的因素也在增长。为及时有效地化解矛盾冲突，天心区院创造性地引入专家咨询机制，与中南大学、长沙理工大学合作设立了湖南首家涉检信访专家咨询组，并将其与人民调解、心理疏导、司法救助三项工作进行规范、整合，形成了全新的涉检信访工作模式；建立检察联络和检民互动机制，在街道、社区聘请兼职“检察联络员”，形成了以“两型社会”检察服务站为节点辐射全区基层一线的检察工作网，从而满足了人民群众的涉法诉求，使申诉案件不仅在法律处理上公平公正，而且使申诉人心悦诚服。“四四三”执法服务模式的本质，就是切实尊重和保障人权，维护弱势群体的合法权益，让人民群众从检察机关办理的每一起案件、接访的每一个诉求、化解的每一个矛盾中，真正感受到社会主义制度的优越性和检察机关的公正性，确保人民赋予的检察权始终为人民服务。

（四）“四四三”执法服务模式体现了与时俱进的内在品格

天心区院适应“两型社会”建设的新形势、新任务、新要求，注重以理论上的清醒保持政治上的坚定，以学习上的自觉促进实践中的创新。由党组成员和调研骨干组成的课题组边实践，边总结，开展了各类调研活动，撰写了一批有较高质量的调研报告和理论研究文章。并在省支持下召开“‘两型社会’建设与基层检察工作创新”专题研讨会，在有关专家的指导下，完成了《“两型社会”建设与检察工作创新》重点研究课题。在专业化素质建设中紧扣“两型社会”建设的实践要求，坚持学习、调研、实践三位一体，在学习中夯实知识基础，在调研中强化理性思维，在实践中提高执法服务能力；坚持把个人自学与集中学习结合起来，把“请进来”与“走出去”结合起来，把读书学习和调查研究结合起来，从而增强了执法服务的履职本领，提高了法律监督公信力。正是在这个基础上，才催生了“四四三”执法服务模式。这一模式集中体现了检察工作与经济社会的发展同频共振的内在品格，是“两型社会”建设中一条救济权利、保障安全、稳定秩序的制度通道。正是这一执法模式，明确了改革配套试验区的检察机关在“两型社会”建设格局中的角色定位，强化了以维护经济社会秩序为主旨的犯罪控制功能，以保障公民合法权益为取向的司法救济功能，以规范权力运行为目标的监督制约功能，以增进和谐友好为根本的矛盾化解功能，为两型社会的改革试验提供了有利的司法产品和司法保障。

[1]＊ 本文是在与天心区检察院两型试点工作联系中，于2012年8月完成并上报的调研成果，受到高层领导关注。最高人民检察院检察长曹建明批示：请办公厅酌编检察工作简报。中央政法委秘书长周本顺批示：此件发中政委调研报告，加编者按。湖南省委副书记、省长徐守盛批示：文雄同志，在“两型社会”建设中创新检察工作很有新意，请审示。湖南省委常委、政法委书记孙建国批示：省检察院围绕全省工作大局，充分发挥职能作用，积极研究对策措施，抓好试点工作，及时总结经验，推进执法服务创新，为“两型社会”建设服务，成效明显，应予充分肯定。湖南省委常委、长株潭“两型社会”试验区工委书记张文雄批示：“两型社会”建设需要法制的强有力支持。省检察院调研总结长沙市天心区检察院“四四三”执法服务模式，把“两型社会”建设与检察工作创新紧密结合起来，成效明显，经验值得推广。省检察院党组书记、检察长龚佳禾批示：天心区院服务“两型社会”建设的积极探索，并取得了多方面的良好效果，值得肯定、值得学习、值得宣传。