民生工程建设的法治保障

近年来，安乡县检察院把强化检察预防职能作为服务社会主义新农村建设的重要举措，以涉及全县经济发展的“民生工程”——土地开发整理建设为重点，创新预防工作机制，探索实行“院党组领导、预防办牵头、自侦部门尽责、有关部门配合”的“一盘棋”预防工作模式，有效发挥了检察机关预防职务犯罪的整体功能。2008年，该县因土地开发整理建设工程全部实现“双优”即“工程优良，干部优秀”受到国土资源部通报表彰，土地整理专项预防工作被评为全省检察机关预防职务犯罪“十大优秀工程项目”之一。

一、顺应新农村建设的司法需求，创新检察预防工作机制

随着社会主义新农村建设的推进，土地整理逐步成为安乡县的一项全局性工作。当时，困扰县委、县政府和国土资源等相关职能部门的突出问题主要有三个：一是项目投资的安全问题。侵害外来投资人员的犯罪时有发生；内外勾结、层层转包、侵吞建设资金的现象并不鲜见。全县敲诈勒索、职务侵占、挪用资金犯罪案件占有较大比例。二是房屋拆迁土地补偿问题。每年土地整理涉及搬迁的移民补偿户占全县的35％，随着土地整理工程规模的扩大，由此引发的利益冲突和矛盾纠纷大幅增加，维护社会稳定的任务加重。三是项目建设、资金管理的职务犯罪问题。反映国土管理人员违法的举报投诉占全县总数的29％。一些国土管理人员经不起土地资源追逐者“金钱”的诱惑，职务犯罪案件频发，有的从事项目管理不到半年，即因受贿入狱，严重损害了土地管理的公信力。为此，院党组敏锐地感到，县级检察机关服务大局就要围绕经济社会发展的突出问题加强工作。近年来，检察机关虽然依法打击和惩治了一批危害新农村建设的刑事犯罪分子和职务犯罪分子，但由于职能部门之间协调不够，打防工作脱节，检察工作的预防价值尚未得到充分体现。如何有效发挥检察执法的治本功能，为新农村建设创造良好的法治环境还有较大的探索空间，于是决定从改革完善预防工作机制入手，建立由预防办公室牵头，各职能部门配合的“一盘棋”工作模式，制定了《安乡县土地整理检察预防工作方案》、《土地整理检察预防工作考核细则》，规定了预防工作中的职责定位、业务范围、工作程序和考核标准，并把土地整理专项预防工作纳入业务考评范围，促使反贪、反渎、侦监、公诉、控申等业务部门从各自的职能出发，制定相应的对策措施，形成了在检察长领导下，以预防办为主导，各职能部门紧密配合的预防工作新范式。

二、立足检察职能，创造性地开展预防工作

一是开展预防调查，研判犯罪风险。检察调研组首先深入到多个曾经发生过职务犯罪案件和群众举报反映土地管理人员违法犯罪的项目所在地进行调查，向村组、施工单位、拆迁移民、土地补偿户收集有关线索和证据资料；组织乡村两级基层干部和群众代表、国土局相关职能股室的干部职工召开座谈会，深入细致地了解本项目的各环节、部位状况，在此基础上，深入分析、判断本项目哪些地方存在违法犯罪的风险，该立案的移送立案，该移送党政处分的移送处理，该教育的教育，及时加以防范。随着土地整理建设规模的扩大，县检察院先后对全县60多个建设项目进行了预防调查。近三年来，共调查走访150多个村组，80多个项目竞标、施工单位，收集各类信息资料1800多份，从而基本上做到了四个心中有数，即对投资来源、投资规模、管理模式、施工单位心中有数；对竞标人员资质、经营、有无违法劣迹心中有数；对土地整理涉及的征地、拆迁户基本上心中有数；对工程项目可能引发犯罪的部位和环节心中有数。

二是深化警示教育，营造守法氛围。针对土地开发中职务犯罪往往是一些单位和个人为取得土地使用权而向国土干部行贿，导致其中的意志薄弱者“落马”的发案特征，着重从两个方面加强了预防宣传教育。一是在国土管理人员中开展举案说廉活动。由资深的反贪、反渎干警给大家授课，以建设领域职务犯罪案例为反面教材，析原因，挖根源，论是非，讲危害，在思想上绷紧廉洁履职这根弦。据统计，检察人员先后在县直机关和乡镇驻地办法制讲座、案例讨论50多场（次），受教育率达到国土管理人员总数的100％。二是深入各项目所在地举行巡回法制宣传。侦监起诉部门从综合治理的要求出发，有针对性地在竞标人员和施工单位进行举案说法，帮助他们树立以非法手段为耻，以依法依规竞标、施工为荣的思想观念，并采取集中宣讲、散发传单、展示图板等形式进行法制教育，有近600多竞标人员和施工方代表受到教育。

三是畅通诉求渠道，化解矛盾纠纷。在土地整理工程中，全县80％的缠诉上访都是因征地拆迁、土地补偿等利益纠纷引发的。预防办了解到产生纠纷的原因，主要是国土管理方资金使用不当、补偿渠道受阻、补偿额度过低，或是有关部门挪用、克扣等，而少数农民群众法律知识薄弱，不懂得通过合法途径维护自身权益。针对这一情况，我们一方面以专题报告和联席会议等形式当好国土管理部门和基层党委、政府的参谋，加强资金管理，做到专款专用，确保补偿资金及时、足额拨付到位。另一方面，加强涉检信访工作，认真受理群众对征地拆迁、土地补偿等过程中的问题的信访和投诉，做到事事有结果、件件有回音。与此同时，还有重点地深入村组，为农民排忧解难，先后走访180多个村委会，下访群众320多次，妥善化解矛盾纠纷40多件涉及250多人，化解群体性事件3件89人。

四是落实检察建议，促进源头治本。在深入开展预防调查工作的基础上，先后对36个土地整理项目中容易引发违法犯罪问题的78个具体部位或事项从制度措施上提出检察建议。这些建设主要涉及到土地整理工程建设的六个环节。一是工程招投标环节容易出现的串标、围标、泄露标底、行贿受贿，以及招投标程序的不规范和入围单位施工资质不合格等问题；二是拆迁补偿环节容易出现拆迁计划不周全、工作不认真、失职渎职问题，造成拆迁户利益受损，进而引发群体性事件；三是工程施工环节容易发生行贿受贿、失职渎职致使工程监督管理不到位造成工程材料质量不合格问题；四是工程设计变更环节容易发生工程承包单位不按正常报批程序擅自改变工程设计的现象；五是工程款项拨付环节容易出现工程承包单位资金短缺，违反资金管理制度和工程款拨付规定，提前拨款，甚至套取、挪用工程款；六是工程验收环节容易出现一些达不到验收标准的工程质量，施工单位往往企图通过贿赂的方式来达到验收合格的目的。检察建议发出以后，县院在县委、县人大的支持下，适时组织回访调查，督促建议事项的落实。

三、土地整理检察预防取得的成效及实践启示

安乡县检察院实施“土地整理检察预防模式”的初步成效主要体现在以下几个方面：

一是优化了新农村建设的投资环境和政务环境。经审计部门审计，三年来全县土地整理建设项目的国家投资和引进资金全部做到了专款专用，没有发生一起贪污、贿赂、挪用、侵占资金等违法犯罪问题。参与土地整理建设项目的国土干部在“廉洁守法”的氛围下勤奋工作，使该县土地整理建设赢得了新的发展机遇。2008年底，国土资源部和省国土资源厅来安乡实地考察，确认安乡投资安全、资金使用规范合理，在国际金融危机的影响下，国家在紧缩开支，仍决定在各地土地开发整理工程削减一半的情况下，2009年给安乡增加专项资金50％。

二是畅通了诉求渠道，维护了村民权益。通过了解民情、民怨，促进了村民权利保障机制的建立，建设单位和设计单位必须公告项目的整体工程布局，土地平整范围及田块设计，农田水利工程、田间道路工程及农田防护林等主要工程的设计方案；对涉及到拆迁补偿的土地开发整理项目，公告需拆迁的房屋户主、住房结构、建筑面积、补偿金额等拆迁补偿事宜，如项目研究后，项目区农民群众充分享有知情权，不仅从根本上防止了利益纠纷的发生，还杜绝了由暗箱操作引发的职务犯罪。

三是密切了检民关系，树立了良好的执法形象。以往群众对检察工作就是“封账、搜查、抓人”的印象彻底消除。通过开展预防职务犯罪工作，很多单位和群众理解了检察工作，更感受到检察工作不仅是法律的执行者，而且是正义的捍卫者和群众利益的维护者。目前，全县已有25个县直机关、乡镇主动邀请检察院开展检民共建专项预防。“预防也是生产力，抓预防就是抓发展”，已成为安乡县委、政府、人大和检察机关的共识。去年底在湖南省民调机构组织的执法形象测评中，该院的执法形象在全省名列前茅。

纵观安乡县检察院“土地整理检察预防模式”的实践，主要有以下几点启示：

其一，要准确把握检察预防工作的职责定位。所谓职责定位，是指这项工作在党和国家大局、反腐败工作全局中所处的位置和所要履行的职责。目前，反腐倡廉建设已进入保障科学发展的新阶段，我们党在确立“党委领导，党政齐抓共管，纪委组织协调。部门各负其责，依靠群众支持和参与”的领导体制和工作机制的基础上，提出了“建立健全教育、制度、监督并重”的惩治和预防腐败体系。从领导体制和工作机制上看，检察机关是反腐败的一个职能部门，担负的任务是查办和预防反腐败现象中最严重的贪污、贿赂、渎职等职务犯罪；从惩治和预防腐败的体系上看，检察机关是“监督”环节的重要组成部分，通过强化法律监督遏制和减少职务犯罪的滋生。在党和国家大局中，检察工作是服从和服务；在反腐败全局中，检察预防是领导和被领导关系。安乡县检察院“土地整理检察预防”的实践之所以取得成效，首先在于他们摆正了位置，坚持围绕中心，服务大局，把职务犯罪预防工作置于党和国家工作大局中开展，以新农村基础建设——土地整理工程为切入点，在县委的领导和有关部门的配合下，发挥法律监督的预防功能，一不失职，二不越权，尽职尽责，做好工作。

其二，要根据经济社会发展需要，确定预防工作重点。检察机关作为公共权力部门，其职能运行的合理性就在于适应先进生产力发展和社会文明进步需求，检察工作只有与经济社会同步协调发展，才能有效保障和服务经济社会发展。因此，检察工作发展的实质就是提高执法能力和服务水平，满足社会文明进步的司法需求，而社会文明进步所产生的司法需求，就是检察工作发展的逻辑起点。预防工作作为检察工作的重要组成部分，要在新形势下创新发展，就必须从经济社会发展需要出发，确定工作重点。这不仅是检察资源有限性的内在要求，也是职务犯罪发案规律之使然。安乡县检察院从社会主义新农村建设的司法需求出发，以涉及全县经济发展的“民生工程”——土地开发整理建设为重点，紧紧围绕土地整理工程建设的关键性问题如项目投资的安全问题、房屋拆迁土地补偿引发的涉法上访问题、项目建设和资金管理中的职务犯罪等问题，制定预防工作对策，创新预防工作机制，落实预防工作措施，通过办案研究发案，通过个案研究类案，提高了调查研究、了解社情民意的能力，提高了发现犯罪隐患、防范社会风险的能力，释法说理、化解矛盾的能力，提高了结合执法办案、提出预防对策的能力，收到了良好的预防效果。他们的实践说明，只有突出工作重点，才能整合有限的检察预防资源，以发挥最大的检察预防效应。

其三，要从法律监督整体功能出发创新预防工作机制。检察机关的职务犯罪预防是以减少和限制职务犯罪的发生为目的而采取的各种防范性、控制性、警示性、预测性的措施和行为，是法律监督职能的职权活动，属于司法预防的范畴。这一特定属性决定了职务犯罪预防工作不能脱离法定职责或超越法律权限。必须同执法办案紧密结合起来，围绕检察职能和行使检察权的程序，把预防工作落实到检察工作的各个环节，贯穿于检察机关依法查办职务犯罪的整个诉讼过程，寓于检察机关的法律监督和与之相关的非诉讼活动之中。它的基本任务就是充分发挥法律监督对职务犯罪的预防功能，遏制职务犯罪的滋生，维护公平正义、促进党风廉政建设和科学发展大局。因此，就一个基层院来说，它不仅是一个部门工作，更是一项全院性工作。但从检察机关法律监督权能配置上说，职务犯罪预防不属法定的检察权力，而是法律监督职权活动的合理延伸，是检察权派生的职能活动。这就决定了这项工作的开展，不能以机构升格和人员扩充为路径，而应走挖掘各职能部门预防潜力的内涵式发展之路。从目前基层院实际情况看，有预防机构的一般配备1至2人，无预防机构一般在反贪部门配备1名预防专干。要有效开展预防工作，仅靠预防机构和专干是不够的，必须建立体现法律监督整体功能的预防工作机制。安乡县检察院建立由预防办公室牵头，各职能部门配合的“一盘棋”工作模式较好地解决了这个问题。通过规定预防工作中的职责定位、业务范围、工作程序和考核标准，促使各部门从自身的职能出发，极大地丰富了预防调查、涉检信访、警示教育、检察建议等预防措施的内涵，形成了在检察长领导下，以预防办为主导，各职能部门紧密配合的预防工作新格局。

[1]＊ 本文是2009年5月根据湖南省国土资源部门提供的信息，到安乡县检察院及相关部门调研形成的。调研中得到了县委县政府及国土资源部门、有关乡镇的大力支持，县检察院杨善平、潘文炎同志全程参与。本文首先是县委主要领导批示以县委文件转发各职能部门，一度形成全县工程建设领域预防职务犯罪的“小高潮”。省检察院和省国土资源厅内刊相继刊发。省委政法委《政法动态》和最高人民检察院《检察工作简报》先后刊登。当年安乡县检察院国土资源预防工作被评为全国职务犯罪预防精品项目。