国内外应急管理发展历程

国内外应急管理发展历程_现代应急管理理论与技术

应急管理最早产生于军事和国家安全领域，随着经济社会的不断发展，层出不穷的突发事件严重威胁着社会的繁荣稳定，将突发事件作为管理对象开始成为一个备受政府关注的热点。应急管理主要经历了如下三个发展阶段。

应急管理在古代的雏形阶段。对于突发性事件的应急管理可以追溯到上古时代。在人类发展历程中，积累了大量的应急管理实践经验，并形成了一些最初的应急管理思想。如在中国，早在上古，就有因天裂而人类始祖女娲补天之说，反映了在突发情况下人类寄期望于超凡人物进行应急管理的美好愿望。但是古代世界并没有提出明确的应急管理概念。尽管如此，古人所面对的突发性事件是客观存在的，因此，采取的相应措施就可以被认为是应急管理的雏形。

近代的应急管理阶段。到了近代，无论是理论研究还是实践应用，应急管理都有了长足的发展。譬如，群体性事件中的人员疏散问题，就有很多相应的模型、方法对其进行描述，并提出解决方法。其他类型的事件如火灾、洪灾、流行性传染病等，也有相关领域的学者和政府管理者进行过不同深度和广度的应急管理应用与理论研究。但在这个阶段，总的来说，应急管理理论和实践都还不完善。

现代的应急管理阶段。现代应急管理诞生于西方发达国家，以政府设立专门的管理机构为开端。早在20世纪60年代，美国就成立了联邦应急管理署(Federal Emergency Management Agency)这一机构，专门应对国内发生的紧急事件，标志着现代应急管理在美国的确立。随着时间推移，特别是最近几年，危害较大的突发事件在全球范围内不断上演，如2001年美国的“911事件”、2004年年底的印度洋海啸、2008年中国的四川地震等。可以说，世界各国如何有效应对不断发生的突发事件这个现实的迫切需求促进了应急管理的长足发展。

全球重大突发事件发生的频率和危害性显著增加，并对国际社会产生了严重影响。越是发达的国家，政府应急管理体制的建设抓得越早，系统越完善。“9·11”事件后，许多国家认识到，原有的防灾行政体系已不适应新型危机的各种挑战。为此，各国政府纷纷采取行动，着手提高应急管理的能力。近年来，各国应急管理发展总体态势有以下几个特点: 由单项应急向综合应急管理转变; 由单纯应急向危机全过程管理转变; 由应急处置向加强预防转变。同时，政府、企业、社团组织和个人在危机全过程管理中都有明确的责任。在进行新的资源整合和体制整合中，最关键的是完善政府应急管理体制建设。虽然各国应急管理体制大不相同，但却有一些共同的特点和发展趋势。

1.3.1 国外应急管理发展历程

联合国与世界各国一道，为全球安全减灾和应对各类紧急突发事件付出了不懈的努力，“国际减灾十年(1990—2000年)”大规模行动取得了明显的成效，全球已有140多个国家成立了国家减灾委员会，继续推进“国际减灾战略”行动，以减轻自然、人为和技术灾害。

目前，世界各国政府都在迅速采取行动，预防和应对突发事件，美国、加拿大、意大利、俄罗斯等国已经建立了比较完备的紧急事件响应模式，值得我们借鉴和学习。

1．3．1．1 美国的应急管理

美国的应急管理以渗入生活所有领域中的新经济和新技术、遍布全球的恐怖主义威胁和特大灾害为三大主题。因此，美国的应急体系的内容，也以这三大主题为主。

1． 美国突发事件处置的主要特征

(1)系统化。为加强国家对危机事件的处理能力，美国高度重视应急处置系统化建设。首先在指导思想上，将重大突发事件视为对国家安全的威胁，从以往的孤立和局部认识，提升到维护国家稳定、经济安全、社会安全、政治安全的战略高度。其次在机构设置上，将20世纪70年代处于零散状态的上百个联邦机构逐渐整合，实行集中管理。特别是针对“9·11”事件暴露出的信息不畅、配合不佳等诸多问题，促使美国设立国土安全部，进一步完善危机管理系统。再次是在资源整合上，美国大力增强对危机事件的迅速反应与全面控制能力，构成了国家在危机条件下稳定社会经济的专门管理系统，积极整合包括信息资源、组织资源、知识资源、物资资源、社会资源、科技资源和国际资源等各种资源，有效避免了资源缺乏或未能有效利用而造成的失误。

(2)专业化。美国突发事件处置的专业化主要体现在四个方面: 一是多层次多方面布局。大体上有社会安全、经济安全和政治安全三方面，构成国家危机管理的主体格局。各方面形成了不同层次的专业职能机构和政策系统，各司其职。特别是美国的社会安全系统在“9·11”事件后向高度专业化和高效能方向发展。二是提高机构和人员的专业素质和业务能力。三是多部门合成参与危机处理。如美国联邦调查局和中央情报局广泛参与许多应急处理，美国陆军工程团、气象局、地质局、卫生机构等参与联邦应急管理署的救灾工作，美联储与司法部和安全机构在应对金融事件时有合作关系。四是地方政府的参与和合作。地方政府常处危机管理第一线，多数建有小型应急中心。

(3)法治化。应急处理涉及公民权利和政府权力运用的法律问题，处理或程序不当可能激化矛盾，因此需要强调法治。美国1976年制定的《紧急状态法》，对紧急状态发布程序和方式、期限，紧急权力和国会监督权等都作了详细规定。在实际应用中，紧急状态法和其他有关法律，形成专门法律系统和多种应用方法，既有全国紧急状态，也有局部紧急状态如环保紧急状态、疫情紧急状态，地震紧急状态甚至非法移民紧急状态等，使突发事件处置既有法可依，又保持高度灵活。

(4)社会化。广泛利用社会力量是美国突发事件处置的重要方法。西方社会有数量大、名目多的各种民间应急组织和其他组织，是应急处理必不可少的依靠力量。美国《国土安全的国家战略》就明确提出“动员全社会”的原则。事实说明，充分动员社会力量参与突发事件处置，既是对政府处置工作的有力补充，也是政府了解和把握民心、民意，树立政府形象和扩大危机管理社会基础的有效渠道。

2． 美国危机管理体系建设的经验

西方发达国家很早就重视突发事件危机管理体系的建立，在西方发达国家，社会(城市)应急联动系统等危机应对机制已经成为城市公共事业建设的标准配置。美国突发事件危机管理建设具有如下经验:

(1)建立政府危机管理控制指挥中心是处置突发事件的核心。总体而言，危机管理体制大都具有“核心小、范围大”的特征。“核心小”是指指挥中枢位高权重、反应迅速、决策灵活、处置果断; “范围大”是指紧急应对系统庞大，包括军队、外交、情报、警察、医疗、交通等重要职能部门。危机管理控制指挥中心是危机预防管理的核心部分，其职能是对各种潜在危机进行预测，为危机的处理制定有关策略和步骤，危机发生后，指挥中心立即作出反应，负责指挥危机的处理。美国早在1979年就组建了国家层面的危机应急管理机构——联邦应急管理局(FEMA)，2001年9月又成立了国土安全部。在今天这样一个高危机的社会里，只有成立常设规范的危机管理中心，才能将政府的危机管理纳入到科学、规范、有序的轨道。

(2)地方政府负责应急管理机制是处置突发事件的基础。由于突发事件的特殊性质，加之美国州政府具有较大的自治权，所以美国地方层面的突发事件管理机制是整个国家管理机制的基础。从国际经验看，美国以应急区域的各个地方政府为节点，形成扁平化应急网络，应急事务一般都是由当地政府直接处理，只有解决不了时，才请求上一级政府提供支持和帮助，由上级政府提供物资、资金、技术、人员等方面的必要帮助，上级政府或周边地区提供的增援到达该辖区后，接受该辖区地方政府的领导和指挥，应急指挥调度仍由当地政府负责。联邦和州政府应急管理机构只是该网络节点之一，主要为地方政府的应急工作提供支持和补充; 联邦、州政府应急官员到达现场后，并不取代地方政府的指挥权，而是根据地方政府的要求，协调相应资源，支持其开展应急救援活动; 跨区域应急时，联邦或州政府负责组织相关部门和地区拟定应急救援活动的总体目标、应急行动计划与优先次序，向各地区提供增援，但不取代地方政府的指挥权。在机构设置方面，每一个州和某些主要城市都设有相应的突发事件管理部门与联邦的FEMA相对应。在一些重要的州和城市，往往有多个与突发事件管理相关的部门。比如，在加利福尼亚州，除了有突发事件服务办公室(Office of Emergency Services)，还设立了突发事件医疗服务处(Emergency Medical Services Authority)、以及州长突发事件服务办公室(Emergency Services，Governor’s Office)。

(3)部门之间高度协作是处置突发事件的关键。突发事件管理涉及多个机构和单位，迫切需要部门之间的合作与联动。纽约州政府设立突发事件管理办公室(SEMO)作为核心机构。在任何自然、技术、人为的突发事件之前、之中和之后，这个机构提供领导、计划、教育和资源，来保护纽约州的生命、财产和环境。纽约州政府的SEMO并不是单枪匹马，而是通过与其他部门之间一系列稳定的合作计划来实现突发事件的管理功能。

(4)非政府组织与政府之间广泛合作是处置突发事件的依托。民间力量的参与是提高公共危机管理效率的重要因素——在危机管理领域，政府在掌控资源、人员结构、组织体系等方面虽有优势，但不可避免地存在局限性，因此不管是在危机预警、危机准备阶段，还是在危机发生后的灾难救助阶段，都积极吸纳和发挥民间力量的作用，调动社会力量，提高危机处理效率。美国的突发事件管理机制的另一个重要内容是企业、基金会和研究部门等非政府机构的积极参与。美国的突发事件管理的设备和后勤服务，很大程度上都依赖企业的服务。红十字会、基金会、协会、研究部门等非政府机构，在搜集信息、分析形势、提出建议方面发挥着越来越重要的影响，成为不可缺少的一部分。

(5)建立危机风险评估机制是处置突发事件的前提。危机预防管理的一项重要工作就是要对各种潜在危机风险随时进行评估。首先评估政府可能遇到的各种危机，把握政府危机的数量、种类、性质、特点及其规律，对危机的形态进行分类，并根据危机的不同性质，对危机划分等级; 其次，为每一类别或级别的危机制定具体的危机处理战略和战术，一旦发生危机，可根据危机应急机制马上进入危机处理。美国国土安全部将美国的安全分为5个等级，并相应作出不同的防御措施; 再次，监控危机的发生，注意搜集与危机有关的各种信息，通过对信息的整合、处理、判断和数据的分析，掌握危机的各种变化和最新信息，监测危机发生的概率和趋势，分析危机所可能产生的负面影响，对危机作出科学的预测和判断。

(6)提高公众危机意识是处置突发事件的重要条件。在美国危机防范意识和能力的培养、危机防范措施的改善与演习方面，走向经常化、制度化、法定化。全社会树立正确的危机防范意识，是形成完善的危机管理体系的关键之一。实践证明，不论是国家机构工作人员还是普通的社会公众，如果能够有较强的危机防范意识和能力，那么在应对公共危机时就能够减少损失并减轻社会震荡。而危机防范意识和能力的培养除了平时的宣传教育以外，规范化、制度化、法定化的危机演习是必不可少的。从美国情况来看，日常的情景训练和危机应对演习，对于提高危机管理效率、减少危机带来的损失、提高政府的威信都具有不可估量的作用。这种演习不是偶尔的，而是经常化、制度化，并写入有关危机管理的立法。

1．3．1．2 加拿大的应急体系

从20世纪六七十年代着手建立应急管理体系，经过长时间的探索和考验，加拿大已形成了一套相对完善行之有效的应急系统。

1． 制定突发事件处理原则

加拿大对突发事件的处置一般遵循如下原则: 一是基层化解，即力争在最基层解决问题，基层可以处理的事件不上交; 二是同类推断，即对类似事件采用相同的处理原则和相似的处理方法; 三是资源整合，主要利用现有机构处理突发事件，而不是在事件发生后临时组建一个机构; 四是统分结合，处置突发事件时，集中做决定，分散处理问题，各地区处理自己职责范围内的事情。

2． 建立应对紧急事件的法制保障

加拿大有完善的紧急事件管理(应急救援)法律体系。在联邦范围内，《联邦政府紧急事件法案》和《联邦政府紧急救援手册》对应急管理事务作出了明确规定; 各级政府还根据实际情况，制定了各自的减灾管理法规。通过立法的形式，建立专门机构，健全各类法规，培训救援队伍，划拨必要经费，以此来保证应急减灾工作的正常开展。如规定紧急事件管理机构是政府机关，只有选举产生的各级政府首脑才有权宣布本地区进入紧急状态。在紧急事件管理部门工作的官员，每年还要进行不预先通知的紧急事件处置演练。各级紧急事件管理部门每年都要拟制经费计划，用于拟制(或修改)本级应急计划(预案)，训练人员和部分基础设施建设。

3． 构建应急事务管理的组织架构

加拿大的应急事务管理体制分为联邦、省和市镇(社区)三级，实行分级管理。在联邦一级，专门设置了紧急事务办公室，隶属于国防部。省和市镇两级管理机构的设置因地制宜，单独或合并视情况而定。如安大略省，专门设立了省紧急情况管理署，与督察、消防一起隶属于省公共安全与保卫部。各级应急事务机构负责紧急事件的处理，负责减灾管理和救灾指挥协调工作，监督并检查各部门的应急方案，组织训练并实施救援。各级应急事务管理部门下设紧急事件管理中心，是协调机构，而不是权力机构。根据紧急事件的不同种类，中心可隶属于任何一个部门，在该部门的组织下负责协调应急救援工作，如发生火灾由消防部门负责，发生交通事故由交管部门负责。对于法律上没有明确的特殊重大的事件，各部门之间通过协调机制处理。例如，安大略省有21个核电站，就核事故问题，联邦政府与安大略省政府签订了《应急救援计划谅解备忘录》，作为发生核事故后的协调准则。

4． 加强应对紧急事件的队伍建设

加拿大组建了专门的应急救援人员队伍，他们属于国家公务员编制。救援人员专业划分很细，涉及消防救援、水(冰)上救援、建筑物倒塌救援、狭窄空间救援、高空救援及生化救援等。各级政府投入巨资，购置了先进的救灾设备和救援人员防护装备，保证在遇有危急时能及时进行援助。各类专业救援人员除实际救援训练外，必须学习相关的理论课程并通过考试。每类救援人员的资格都有严格的规定，如生化救援人员要同时获取水(冰)上救援、狭窄空间救援、高空救援及生化救援四种资格证书，而且每年训练时间要在1150小时以上。此外加拿大还建立了一支庞大的志愿者队伍，在应急事件的处理中发挥着重要的基础性作用。如安大略省共有525支消防队，其中69%的消防队全部由志愿者组成。

5． 明确应对紧急事件的工作机制

(1)统一接警。911电话是政府设立的紧急事件接警中心，其网络覆盖全国各地，平时由警察负责管理。各地的紧急事件管理中心都与9·11电话接警中心相通。当接到报警后，距报警位置最近的警车、消防车、救护车从各自的值班位置同时出动去现场，由最先到达现场的人员负责指挥处理。当现场指挥认为事件严重，超出了他们的处理能力时，便会报告紧急事件管理中心，请求上级协助处置或支援。

(2)分级管理。加拿大目前形成了以家庭和企业单位自救为核心，市镇、省和联邦政府为后援的应急管理体制。《联邦政府紧急事件法案》把紧急事件分为四类: 一为公共安全事件，指危及公众安全的严重自然灾害或大型意外事故; 二为公共秩序事件，指严重威胁国家或地区正常秩序的人为事件; 三为国际事件; 四为战争事件。由于加拿大的资源主要掌握在各省手里，所以前两类事件一般由各省，市负责处理，必要时联邦政府予以协助; 后两类事件由联邦政府负责处理，各省配合支持。省、市紧急事件管理部门有一个由政府官员和专家组成的事件评估小组，负责对紧急事件的危害程度作出评估，提出是按预定计划处置，还是报上一级政府或是宣布本地区进入紧急状态的实施建议。进入紧急状态后，对于短期事件，要制定24小时、48小时处置计划; 对于延续时间较长的紧急事件，要拟定更长时间的计划。各个家庭也有义务在72小时内做好自救工作，并强调受灾人员之间的互援。

(3)协同配合。在处理紧急事件过程中，进入紧急事件管理中心(部门)工作的官员数量，由中心主管根据事件危害的严重程度来确定。对于一般事件，由几个与所发生事件主要相关政府部门的官员一起协调解决; 如果事件严重，危害较大，所有相关政府部门负责紧急事件的官员，都集中到紧急事件管理中心，集中讨论决定如何处置。

(4)各司其职。紧急事件管理中心的计划部门，根据对现场情况的分析研究，指导救援现场的行动并把分析研究结果向管理中心通报; 物质保障部门协调解决人力、食品、衣物和救援设备; 财务部门负责提供资金，对救援行动中各项开支和社会各界的捐助进行统计、记录、对事后的支付、赔偿提出处理意见。

(5)及时发布。加拿大政府认为，在发生紧急情况时政府有责任向公众提供真实灾情。如安大略省紧急情况管理署专门设立了联合信息中心，负责向媒体、公众发布相关灾害信息，保证公众及时，不间断地获得灾害的各种信息。这样做既消除公众中产生的某些不必要的恐慌，又制止谣言在社会上扩散，减少媒体对灾情的不实报道，为把各类灾害造成的损失降至最低程度，争取到宝贵时间。

6． 应急管理的预防措施

加拿大政府十分强调应急减灾的全过程管理。它们把整个减灾工作分为预防及减少灾害发生、灾前准备、灾时救灾反应、灾后恢复四大部分，而且更加重视预防及减少灾害发生这种基础性工作，基本形成了预防为主、防救并重的减灾工作格局。预防工作主要表现在三个方面:

(1)未雨绸缪。各级政府从实际出发，针对本地区可能发生的各种灾害，都制定了本地区紧急事件应急方案和实施计划，为处置紧急事件做了较充分的准备。政府部门、企事业单位及居民都能按照法律、法规所规定的权利和义务规范自己的行为。

(2)广泛宣传。政府通过多种渠道进行广泛充分的宣传，强化民众的应急救灾意识。加拿大政府在每年三月的第一周举行紧急预案周活动，这些活动包括散发自助手册，建立信息亭和进行信息交流，以增强公众对紧急预案的关注。政府减灾管理部门或非政府社会团体也经常组织减灾公众教育宣传活动，从内容到形式都比较贴近生活、贴近实际。家庭、学校以及社会公共组织经常对幼儿和青少年开展形式多样的逃生救护教育。

(3)社会动员。动员和吸收非政府组织参与应急管理，是加拿大危机管理的一个重要特点。如加拿大灾害损失减轻协会是一个不以赢利为目的的社会公共组织，其使命是开展各类预防灾害发生、减轻灾害损失的学术研究和工程建设。并向广大公众和单位提供咨询和教育，使大家懂得灾害发生后的自救互援是法律赋予每个公民的职责。这些非政府组织协助政府做了大量减灾管理工作，发挥了不可替代的作用。

1．3．1．3 意大利的应急体系

意大利政府非常重视突发事件的应对工作。1992年在内政部成立了国家民事救援办公室， 2001年国家民事救援办从内政部脱离，由总理直接领导，负责全国范围的应急指挥协调和救援工作。2002年成立国家应急委员会，负责重大应急事件救援决策的协商。2004年建成了新的指挥中心大楼，建立了应对突发事件决策指挥系统、应急救援信息共享系统、资源配置体系和联合办公机制等。

1． 实时监控、注重协商

意大利国家民事救援办非常注重平时的信息收集工作。民事救援办新建的指挥中心大楼内部建有监控和情况分析中心，利用网络信息通信技术与各机构的灾害监测系统相联，实时获得各种可能的突发事件信息。例如: 国家民事救援办可以随时调出全国数字地震台网记录和全国火山监测网的数据及境内8座活火山口的实况录像。另外，国家民事救援办的监控和情况分析中心还24小时关注美国有线电视新闻网、英国广播公司和国内各大电视台新闻节目，使工作人员随时关注社会事件的发展态势。监控和情况分析中心内火警、军队、内政部等单位派代表进驻联合办公，使国家民事救援办与上述各部门信息共享。

2． 重视演习、时刻备战

为保证救援工作的顺利开展，国家民事救援办非常重视救援演习工作。2004年印度洋海啸地震发生后，意大利为应对以后可能发生的类似事件。于2005年10月13—16日联合欧盟五国在西西里大区举行了联合救灾演习。该演习假想在意大利南部工业区发生海底大地震并引发了海啸，意大利、法国、希腊、葡萄牙、瑞典和英国各派出了15人组成75人的联合救援队，进行为期三天的联合救援演习。欧盟其他19国派观察员参观演习，联合国人道主义协调办公室、世界卫生组织的观察员也到了现场参观演习。

3． 协调一致、应急救援

为成功应对突发事件，建立完善的协调机制，当有突发事件发生时，国家民事救援办立即对发生事件的损失和严重程度进行评估，再决定是由市政府、省政府、大区政府、中央政府来组织应对和救援。必要时申请宣布“紧急状态”，并在国家民事救援办的协助下，由政府将各部门协调起来，联合应对各种突发事件。在整个应对过程中，国家民事救援办主任直接向总理负责。2003年意大利总理签署法令，在紧急状态下，国家民事救援办主任作为总理特派员全权处理除内政部长权力以外的其他一切活动。

4． 科学评估、减少损失

为准确判断灾害的形势，国家民事救援办非常重视灾害评估的工作。国家民事救援办内设地理监控和情况分析中心、制图中心，可以综合处理不同类型的矢量和向量数据。国家民事救援办与国家研究委员会等研究机构密切合作，应用各种最先进的灾害评估数学模型，建立了自己的灾害评估系统，为判断灾害走势、预测结果及救援决策提供了科学的依据。

1．3．1．4 俄罗斯的应急管理体系

俄罗斯1993年《宪法》颁布后，总统不再仅仅作为国家执行权力的首脑来执行立法机构的决策，而是成为整个应急管理的核心主体，任何重大的应急管理方案与行动都必须由总统来决定，从而直接拥有了应急管理的决策权和执行权。由于应急管理的关键是在尽可能短的时间内，动员和整合各种社会资源，防止、控制和化解危机及消除各种不良后果，所以在具体的应急管理行动中，根据危机的不同性质事先明确相应的应急管理部门职责和任务是相当重要的。目前，俄罗斯应急管理组织体系分为中枢指挥系统和支援保障与信息管理系统两大类。其中，联邦安全会议和联邦民防、紧急情况与消除自然灾害部(简称紧急情况部)，是应对不同性质危机的两个极为重要的部门。

1． 俄罗斯联邦安全会议

俄罗斯联邦安全会议是应急管理中枢指挥系统的重要组成部分，是在俄罗斯总统领导下保障国家安全的整个国家机制的核心。《俄罗斯联邦安全法》明确规定，联邦安全会议是“负责准备俄罗斯联邦总统有关保障个人、社会、国家重要利益免受内外威胁的决定、在保障安全领域推行统一的国家政策”和“保障俄罗斯联邦总统履行自己保护公民的权利和自由，保卫俄罗斯联邦主权、独立和领土完整的《宪法》权限的《宪法》性机构”。

2． 紧急情况部

俄罗斯联邦民防、紧急情况与消除自然灾害部简称紧急情况部。近十几年来，俄罗斯自然灾害、环境紧急灾害、毒物渗透、人为灾害的数量一直在不断增加。为了更有效地处理这类灾难，按照俄罗斯1994年1月10日发布的总统令建立起来的紧急情况部，在管理和应对上述自然灾害和人为事故方面发挥了重要的作用。根据该总统令，紧急情况部肩负如下使命: 提出职责范围内的应对危机的建议或倡议; 在俄罗斯联邦范围内管理民防、搜救和营救; 为州灾害管理系统制定职责、提供发展机遇; 指导旨在消除大规模灾害、突发灾祸和其他应急事故后果的活动; 监管分拨给行政部门的抗灾资金的使用; 指导全俄罗斯灾害管理机构和部队应急救灾工作; 在职责范围内进行相关国际合作活动。

3． 组织网络体系

俄罗斯政府建有与反恐怖主义有关的组织网络体系。俄罗斯联邦反恐怖应急管理机制由总统统一领导，俄联邦政府相关部门负责具体实施。职责范围直接涉及反恐怖的联邦政府部门主要有俄联邦安全局、内务部、国防部、对外情报局、保卫局、边防局等，它们在俄联邦内对不同范围、不同层次、不同性质的各种恐怖主义活动进行预防、调查和打击。为协调各机构的反恐行动，根据俄联邦总统或俄联邦政府的决定可以设立联邦或地方级的反恐小组，负责研究、协调、指挥俄联邦权力执行机关的反恐行动，所有参与反恐行动的军人、工作人员、专家在行动开始后都必须受反恐行动小组的负责人的领导，反恐行动小组领导人有权确定进行反恐行动的区域范围，决定使用开展反恐行动的人力、物力和资金。其他任何人，不论官职大小，均不得干涉反恐行动小组的领导事务。

4． 法律体系

俄罗斯建有应急管理的法律体系。前苏联解体以来，特别是叶利钦执政时期，俄罗斯国内危机四伏，经济发展和社会稳定受到了严重的冲击。普京执掌政权后，重视加强国家权力体系建设，着力解决国家面临的各种危机，其重要的一步就是完善危机管理的法律体系。2001年5月30日，普京总统签署《俄罗斯联邦紧急状态法》，2002年1月30日，又签署了《俄罗斯联邦战时状态法》，俄罗斯应急管理的法律体系开始得以逐步确立和完善。

此外，俄罗斯联邦在应急管理方面的主要法律规范还有《俄罗斯联邦安全会议章程》、《俄罗斯联邦安全局条例》、《俄罗斯联邦紧急情况部章程》和《俄罗斯联邦反恐怖主义斗争法》等，它们和《俄罗斯联邦紧急状态法》一起构成了俄罗斯联邦较为严密的应对和管理突发事件的法律体系。

1．3．1．5 英国的应急管理体系

英国近十几年来曾多次发生重大突发事件，如1988年的北海油田大爆炸、2000年的洪水、2001年的疯牛病、口蹄疫等等。英国政府认识到，由于英国的经济发展高度依赖国际贸易，大量的人口流动和国际交往增加了发生公共卫生和恐怖袭击的风险。同时，英国是一个多民族国家，不同的文化背景和宗教信仰也容易引发社会冲突。特别是美国“9·11”事件和我国“非典”之后，英国政府审视了本国的应急管理体制，认为单一部门应对，基本上没有跨部门协调的体制存在明显缺陷，其中最主要是在中央层面缺乏强有力的组织协调，以及负责应急管理的相关部门间缺乏协同、配合。为此，英国政府以强化中央层面协调和各部门协同为重点，着力改变应对紧急状态的方式，整合了各方面的应急资源，在应急机制上进行了改革和调整。

首先，在中央层面，明确首相是应急管理的最高行政官，应急管理协调和决策的最高机构为内阁紧急应变小组(COBR)。COBR不是一个常设机构，通常在面临重大危机并且需要跨部门协同应对时启动，以召开紧急会议的方式运作。其组成人员不是固定的，而是根据事态的性质和严重程度由相关层级的官员参加，主要职能是及时、准确掌握危机的现实情况，制定应急管理的战略性目标，快速形成应急决策。

其次，设立了应急管理办事机构。由于灾害的突发性，而且“其影响总是超出一个单一部门的职权范围”，因此，“内阁办公室应是最适合来召集和协调政府应对困难形势的部门”。2001年7月，英政府在内阁办公室设立了国民紧急事务秘书处(CCS)，充分发挥应急管理办事机构的职能作用。该秘书处的宗旨是“通过协调政府内外各方，在危机的预见、预防、准备和解决方面提高英国应对突发挑战的能力”。其职能: 一是负责应急管理体系规划和物资、装备、演习等应急准备工作; 二是对风险和危机进行评估，分析危机发生的几率和发展趋势，确保预防和控制灾难的规划和措施发挥效应; 三是在危机发生后，确定“领导政府部门”名单以及是否启动COBR，制定应对方案，协调各相关部门、机构的应急处置; 四是对应对工作进行评估，从战略层面提出改进意见，协调推动应急管理立法工作; 五是负责组织应急管理人才培训。CCS的成立，协调了跨部门、跨机构的应急管理工作和紧急救援行动，由此英国的国民防护职责从内政部转移到CCS。

1．3．1．6 澳大利亚的应急管理体系

澳大利亚有较为完善的国家灾害管理体系，其设置三个层次的关键性机构。第一，在中央设置的反危机任务组(CCDTF)，主席由总理和内阁任命，委员为各部门和机构的代表。第二，危机管理局(EMA)，具体领导和协调全国的抗灾工作，职责是提高全国的抗灾能力，减少灾难的损失，及时准确预警。第三，在国家危机管理协调中心(NEMCC)设危机管理联络官(EMM)，为政府各部门的联络员，专门负责协调危机管理局下达的跨部门任务。在灾害管理中，澳大利亚表现出有较为先进的管理理念、法律依据充分、技术指导力度大、管理规范以志愿者为特色的社会广泛参与以风险管理为基本管理方式等特征。

1．3．1．7 日本的应急管理体系

日本受地理环境因素的影响，自然灾害频发，国民的生存忧患意识和政府的危机管理意识也相对较强。日本经历了1995年阪神大地震的惨痛教训后，也加强了应急管理，强化政府纵向集权应急功能，以《紧急事态法》作为法律基础，建立了完善的全国性应急管理体制。日本改变了传统上以防灾部门和卫生健康部门为主的分立管理方式，以内阁府为中枢，采取了整个政府集中应对的一元化管理体制。在纵向上，实行中央、都(道、府、县)、市(町、村)三级防救灾组织管理，建立了加强横向和纵向的协调，以及各省、厅分工合作的应急机制。其政府危机管理体制的构建，也是一个历史的动态过程，它主要由4个部分构成: 首相、内阁官房、安全保障会议和中央防灾会议。其中，首相处于核心地位; 内阁官房是首相的辅佐机构和危机管理的最高指挥机关，在日本的危机管理体制中发挥着举足轻重的作用; 安全保障会议主要承担日本国家安全危机管理的职能; 中央防灾工作会议的主要职能是当某一地区发生地震、火山爆发、台风与洪水、海啸等自然灾害时，负责制定和促进防灾规划的实施。同时，还设有由专家学者及官员组成的专门委员会。日本政府还在首相官邸的地下一层建立了“全国危机管理中心”，指挥应对包括战争在内的所有危机。其政府危机管理方面完备的法律法规体系、透明的信息传导机制、精确高效的情报系统都很有借鉴意义。日本应急管理体系的总体特征可概括为“行政首脑指挥，综合协调机构联络，中央会议制定对策，地方政府实施”。

1.3.2 国内应急管理发展历程

世界上最早的应急管理思想诞生于中国。我国古代文化博大精深，“存而不忘亡，安而不忘危，治而不忘乱，思所以危则安矣，思所以乱则治矣，思所以亡则存矣”是中国居安思危思想的经典概括; “塞翁失马，安知非福”、“祸兮福之所倚，福兮祸之所伏”是对事件两面性的辩证思考; “亡羊补牢，未为晚也”是对事件发生后进行总结学习的思想; “凡事预则立，不预则废”、“未雨绸缪”，强调的则是对突发事件的预防、预测。但由于种种原因，致使“我国对于危机与应急管理的系统理论研究起步较晚，特别是对其作为决策学的一个重要分支进行实证性研究尚属空白。19世纪末，我国开始了现代政治学的研究，其中包括对政治危机的研究。国内最早的应急管理实践主要出现在企业微观层面。但是这时候和此前的应急管理，仍然是秉承中国自古以来的“兵来将挡，水来土掩”式的“以不变应万变”的传统思维。

改革开放三十多年特别是近年来，我国政府高度重视应急管理工作，坚持把构建中国特色应急管理体系作为预防和应对各种风险、危机，促进科学发展、和谐发展的重大任务，围绕应急管理预案、体制、机制、法制即“一案三制”建设进行了不懈努力，开展了多方面卓有成效的工作，应急管理思想理念不断明确，应急管理预案体系基本形成，应急管理体制初步建立，应急管理机制不断完善，应急管理法制得到健全，应急管理队伍体系已经形成，应急管理保障能力逐步提升，应急管理教育培训明显增强。建国以来我国应急管理发展大致经历了如下四个阶段。

1．3．2．1 第一阶段: 应急管理研究的非正常化时期

新中国建国以后直至20世纪70年代末的30年里，特殊背景下的决策非正常化自然让这个时期的突发事件管理打上了时代的烙印，这个时期突发事件的处置有一个显著特点，就是全民运动式的救急，可以在极短的时间，高效动员一个地区乃至全国的力量应急。如唐山在地震发生后的极短时间内，“举国上下全力支援唐山，来自各地的10万名解放军官兵、5万名干部和工程技术人员、十多万建筑大军以及数十万吨救灾物资，给唐山带来了生的希望，也给唐山的重建奠定了坚实基础。

1．3．2．2 第二阶段: 应急管理研究的萌芽时期

在2003年以前，关于应急管理的研究主要集中在灾害管理研究方面。自20世纪70年代中后期以来，随着地震、水旱灾害的加剧，我国学术界在单项灾害、区域综合灾害以及灾害理论、减灾对策、灾害保险等方面都取得了一批重要研究成果。而对应急管理一般规律的综合性研究成果寥寥无几。对中国期刊网社会科学文献总库中关于应急管理的研究文章进行检索，多数是以专项部门应对为主的灾害管理为研究对象的成果。目前可以检索到最早研究应急管理的学术文章是魏加宁发表于《管理世界》1994年第6期的《危机与危机管理》，该文较为系统地阐述了现代危机管理的核心内容。此外，中国行政管理学会课题组《我国转型期群体突发性事件主要特点、原因及政府对策研究》、薛澜《应尽快建立现代危机管理体系》，也是早期较有影响力的文章。许文惠、张成福等主编《危机状态下的政府管理》，胡宁生主编《中国形象战略》是较早涉及突发事件应急管理的力作。一些学者将应急管理的发展追溯到了建国初期甚至中国古代。

1．3．2．3 第三阶段: 应急管理研究的快速发展时期

进入21世纪以来，我国重、特大事故时有发生，突发事件开始成为严重威胁和影响国家安全和社会稳定的重要因素，如何应对这些危机? 我国的危机管理机制如何? 因此，近年来我国开始逐步建立并完善应急管理机制，“非典”之后，党中央、国务院提出了加快突发公共事件应急机制建设的重大课题。党的十六届三中、四中全会明确提出，要建立健全社会预警体系，提高保障公共安全和处置突发事件的能力。由于这一时期的应急管理实践和研究处于快速发展和繁荣时期，将这一时期研究大致分为两个阶段: 前半阶段是从2003年“非典”事件至2006年年底，后半阶段则是从2007—2008年年初。

前半阶段，研究主要受“非典”事件的影响，既有针对该事件本身的研究成果，如彭宗超、钟开斌《“非典”危机中的民众脆弱性分析》、房宁等主编《突发事件中的公共管理——“非典”之后的反思》等; 同时也有从整体的角度对政府的应急管理进行反思和总结，如马建珍《浅析政府危机管理》等。理论和实践的需要，使得2003年成为中国全面加强应急管理研究的起步之年，应急管理研究主要集中在“应急管理、危机管理、突发性事件”等基本概念的辨析、“一案三制”以及突发事件的分类等本体论研究方面。薛澜等在《防范与重构: 从“非典”事件看转型期中国危机管理》是早期较为全面的论述危机管理的文章，该文从现代危机管理的定义、特点、阶段、诱因、管理现状以及新的治理结构的转换等方面探讨了危机管理。也有学者从学科的高度探讨应急管理研究的方法论问题，他们首先从我国危机管理概念不统一、理论薄弱、研究方法单一等现状出发，继而提出了从生命周期、系统模型、组织行为、案例分析等研究方法进行危机管理研究，该文是国内最早研究应急管理方法的文章，也是较早提出应急管理学科建设的文章。除此之外，也有学者探讨应急管理中主体问题，提出了政府主导、社会参与的模式。一些学者则从政府权责一致的角度探讨了应急管理主体问题。而有的学者更是前瞻性地提出了中国特色的危机管理整合模式。还有自然科学方面的学者，提出建立综合风险管理体系，通过建立信息共享平台与综合风险管理的科技支撑体系支撑政府综合风险管理行政体系的完善。总的来看，在这一时期，宏观层面的研究成果比较丰富。

在理论著作方面，比较有代表性的有: 薛澜的《危机管理: 转型期中国面临的挑战》、郭济的《政府应急管理实务》、《中央和大城市政府应急机制建设》和吴江主编的《中国危机管理能力》等。这些著作已广泛应用于应急管理培训。同时，这一时期也出现了应急管理方面的教材，例如，张小明主编的《公共部门危机管理》、肖鹏军主编的《公共危机管理导论》、计雷主编的《突发事件应急管理》等，这标志着应急管理教育开始起步。

如果说，前半阶段是研究管理多元化研究的开端，那么，后半阶段的研究则进入了应急管理研究的繁荣期，不论是行政管理学科内、还是社会科学内以及社会科学与自然科学的多学科交叉研究都初现端倪。这一时期的主要学术著作有: 桂维民著《应急决策论》，张沱生、史文〔美〕主编《中美安全危机管理案例》，董传仪主编《危机管理学》。主要论文有高小平的《综合化: 政府应急管理体制改革的方向》(《行政论坛》2007第2期)、范维澄的《国家突发公共事件应急管理中科学问题的思考和建议》(《中国科学基金》2007年第2期)。另外，在行政管理学的一些著作里，应急管理作为其中的章节开始出现。

各研究机构和高等院校成立了与“应急管理”相关名称的研究机构，例如清华大学危机管理研究基地、中央财经大学危机管理研究院、上海交通大学应急管理研究中心，一些科研机构和高等院校开始招收危机管理、应急管理方向的研究生。这一系列措施逐步形成了研究队伍的扩大，也促使应急管理教育、宣传普及得到快速发展。

在政府应管理发展方面，众所周知，在2003年抗击“非典”的过程中暴露了我国政府管理存在的诸多弊病，特别是应急管理工作中的薄弱环节，同时也推动了应急管理理论与实践的发展，促使新一届政府结合事前准备不充分，信息渠道不畅通，应急管理体制、机制、法制不健全这一系列问题全面加强和推进应急管理工作。2003年7月，胡锦涛总书记在全国防治“非典”工作会议上深刻指出，我国突发事件应急机制不健全，处理和管理危机能力不强; 一些地方和部门缺乏应对突发事件的准备和能力。我们要高度重视存在的问题，采取切实措施加以解决。

与此同时，温家宝总理提出“争取用3年左右的时间，建立健全突发公共卫生事件应急机制”，“提高公共卫生事件应急能力”。同年10月，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》强调，要建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力。这期间主要发生的政治事件如下:

2003年5月7日，国务院第7次常务会议审议通过了《突发公共卫生事件应急条例》; 同年12月，国务院办公厅成立应急预案工作小组;

国务院在安排2004年工作时，把加快建立健全突发公共事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力，作为全面履行政府职能的一项重要任务作出了部署;

2004年1月，召开了国务院各部门、各单位制定和完善突发公共事件应急预案工作会议;

2004年9月，党的十六届四中全会进一步明确提出: 要建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力;按照党中央、国务院的决策部署，全国的突发公共事件应急预案编制工作有条不紊地展开;

2005年1月26日，《国家突发公共事件总体应急预案》经国务院第79次常务会议讨论通过;

2005年2月，中央政治局常委会听取并原则同意国务院关于国家突发公共事件应急预案编制工作的报告; 当月底，国务院向全国人大常委会报告突发公共事件应急预案编制工作情况;

2005年4月，国务院作出关于实施国家突发公共事件总体应急预案的决定;

同年5—6月，国务院印发四大类25件专项应急预案，80件部门预案和省级总体应急预案也相继发布;

同年7月下旬，国务院召开全国应急管理工作会议，温家宝总理在会上强调: 加强全国应急体系建设和应急管理工作，必须做好健全组织体系、运行机制、保障制度等工作;

同年11月16日，国务院第113次常务会议通过《重大动物疫情应急条例》;

2006年1月6日，国务院授权新华社全文播发了《国家自然灾害救助应急预案》;

2006年1月8日，国务院授权新华社全文播发了《国家突发公共事件总体应急预案》;

2006年1月10日起，国务院授权新华社陆续摘要播发五件自然灾害类突发公共事件专项应急预案和九件事故灾难类突发公共事件专项应急预案;

2006年6月15日，新华社授权发布《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》;

同年7月7—8日，国务院在北京召开全国应急管理工作会议……

2007年2月23日，由国务院办公厅主管、中国行政管理学会主办的国内第一本应急管理综合刊物《中国应急管理》创刊，杂志以工作指导和学术研究相统一、思想性与可读性相统一为宗旨，是应急管理研究者们的一个交流平台，成为理论和实践结合的纽带。

同年2月28日，国务院转发国家安监总局等部门《关于加强企业应急管理工作的意见》;

同年5月30日，国家安监总局副局长、应急指挥中心主任王德学在京会见了法国巴固德洛集团首席执行官安瑞先生一行，双方就在中国应急救援领域的合作进行了深入的交流;

同年8月31日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《中华人民共和国突发事件应对法》，并于2007年11月1日正式实施;

同年9月27—29日，由国家安监总局主办的第一届中国国际安全生产应急管理和应急救援论坛暨中国国际应急救援技术与装备展览会在北京举行。论坛和展览会的主题是: 提高防范和处置事故灾难能力，保障公众生命安全与健康，实现安全发展。

1．3．2．4 第四阶段: 应急管理研究质量提升时期

2008年对中国应急管理来说是一个特殊的年份。年初，南方雪灾、拉萨“3·14”事件和汶川特大地震，为应急管理研究提出了严峻的命题。党和政府以及学术界从不同角度深入总结我国应急管理的成就和经验，查找存在问题。

2008年3月5日，温家宝总理在十一届全国人大第一次会议上作政府工作报告，提出要完善预报、预警、预防和应急救援体系。

同年10月8日，胡锦涛总书记在党中央、国务院召开的全国抗震救灾总结表彰大会上指出，“要进一步加强应急管理能力建设”。我国应急管理体系建设再一次站到了历史的新起点上。

2009年4月1日，国家安监总局发布《安全生产事故应急预案管理办法》。

同年5月2日，国家减灾委、民政部发布消息，经国务院批准，自2009年起，每年5月12日为全国“防灾减灾日”。

2009年7月2日，由国家安监总局主办的第二届中国国际安全生产应急管理和应急救援论坛暨中国国际应急救援技术与装备展览会在北京开幕。张德江副总理参观了展览会，他强调加强应急救援体系建设，着力提高事故防范和应急能力，切实保障人民群众生命财产安全。

由于国家重视应急管理体系建设，使我国应对各种突发事件的动员能力、反应能力、处置能力和恢复重建能力有了明显提高。近年来，我国在预防和应对各种重大突发事件中取得了比较显著的成效，包括及时、有力、有效地应对了破坏力极强的地震灾害和极端气候灾害以及重大突发事件，保障了我国改革开放的不断深化和经济社会的持续发展。同时，我们也要清醒地看到，目前我国正处在工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的过程中，面临着体制转换、结构调整、保护环境、改善民生、消除贫困等多重压力，社会利益关系错综复杂，各种自然灾害频繁发生，安全生产事故难以避免，公共安全面临许多新的挑战，应急管理工作形势严峻。这就要求我们必须增强忧患意识，更加重视应急管理工作，为全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化提供一个稳定、安全、和谐的社会环境。我们要认真研究探索应急管理工作的规律，学习借鉴世界各国应急管理的成功做法和经验，继续全面构建中国特色应急管理体系。

当前和今后一个时期，我国加强应急管理体系建设的基本任务是: 以提高全社会应急管理综合能力为主线，以强化基层应急管理工作为重点，以健全完善突发事件预测预警预防体系、综合协调机制和社会矛盾化解机制等为主要内容，形成统一指挥、结构合理、功能完善、反应灵敏、协调有序、运转高效、特色鲜明的应急管理体系，使全社会预防各类风险和危机的意识进一步增强，应对各种突发事件的能力水平显著提高，为促进经济社会科学发展、和谐发展提供有力保障。