应急管理与应急管理的区别

1.5.1 应急管理定义

应急管理作为一门新兴的学科，目前还没有一个被普遍接受的定义。相关机构对应急管理的定义比较具代表性的有美国联邦紧急事态管理局的定义: 紧急状态系指任何由总统确定，需要联邦政府帮助，加强州政府和地方政府的工作和能力，以拯救生命，保护财产，保护公共卫生和安全，或者，降低或转移美国国内任何一次灾难的威胁的事件或事故。相应地，应急管理是组织分析、规划、决策和对可用资源的分配以实施对灾难影响的减除、准备、应对和恢复。国内外学者对应急管理的定义不尽相同，詹姆士·米切尔认为，应急管理是指，为应对即将出现或已经出现的灾害而采取的救援措施，这不仅包括紧急灾害期间的行动，更重要的是，还包括灾害发生前的备灾措施和灾害发生后的救灾工作。布朗查德等人认为，应急管理是一种管理职能，它致力于创建一个框架，在此框架内降低社区对灾害的脆弱性，并得以处置灾难。凭借处置各种灾害和灾难的能力，应急管理寻求增进安全性，减轻脆弱性。计雷等认为，应急管理是在应对突发事件的过程中，为了降低突发事件的危害，达到优化决策的目的，基于对突发事件的原因、过程及后果进行分析，有效集成社会各方面的相关资源，对突发事件进行有效预警、控制和处理的过程。万鹏飞认为灾害的应急管理由四个环节构成，它们是预防、应对、恢复、减灾。

这些概念表述各有侧重，不尽相同，但可以归纳为广义和狭义两类。将应急管理的概念分成广义和狭义，是因为在应对突发事件整个过程中，实际上可以分为两个阶段: 第一个阶段是指一种非常态，具有一定风险的、特殊的管理阶段，这个阶段政府相关部门要紧急应对突发事件，做到果断判断危险来源，危险等级，并尽快排除危险和威胁，该阶段的主要特点突出体现在“应急”上，狭义上我们称之为“应急阶段”。由于应对突发事件需要政府部门采取与常态管理不同应对突发公共事件而实施的一系列的计划、组织、指挥、协调、控制的过程，其主要任务是及时有效地处置各种突发事件，最大限度地减少突发事件的不良影响，所以政府部门应急管理又是一种特殊的政府部门管理形态。第二个阶段即转入常态管理阶段，在这个阶段，危险与威胁已经过去，管理的基本目标已经回归到追求效率的管理常态目标上来。它与应急能力一起共同构成广义的应急管理概念。广义的应急管理，涵盖突发事件的预案管理、风险管理、预警管理、应急处置、恢复重建、应急管理的评价、反馈与改善等一系列环节，是一种对突发事件的全过程管理。它是在突发事件的爆发前、发生时、消亡后的整个周期内，依照既定的应急预案，通过事前的风险减缓、监测评估、预警、准备事中科学、及时的决策、指挥、调度和协调，向公众提供紧急救助信息和服务事后的理赔、恢复重建、评价、反馈与改善等工作，以实现用科学的方法对其加以干预和控制，使其造成的损失达到最小。目前人们一般讨论的应急管理理论与事件，多指广义上的应急管理。

1.5.2 应急管理与危机管理

应急管理，通常又称为危机管理或灾害管理。无论应急管理(emergency management)还是危机管理(crisis management)，国际视野看，这两个概念的提出都有相当长的历史。基本上，危机管理首先是从企业实践和工商管理学科发展起来的。因为西方国家市场经济自工业革命后就逐渐形成，工商管理学科是管理学科中最先发展，也是最为发达的分支。同时，企业运营过程中出现“危机”的情况也很普遍，所以危机管理最先从企业实践发展而来也很自然。与危机管理不同，应急管理从一开始就与政府紧密联系。英文文献中，emergency management概念的使用主要在美国。应急管理活动的出现被认为可以追溯到1803年，美国国会就通过法案确定联邦政府负有帮助遭受毁灭性火灾的城镇重建的责任。

但在当代中国，应急管理和危机管理两个概念主要与近十多年改革开放实践中所面临的公共安全方面的挑战密切相关。在众多的专著中，对于“应急管理”和“危机管理”这两个概念间的界定很模糊，甚至相混淆。从字面而言，危机管理的对象显然是危机。危机一词，有学者从汉语字义解释为“危险+机遇”，而英文crisis有着类似的解释，指“有可能变好或变坏的转折点或关键时刻”，也包括“困难或危险的时刻或不稳定状态”的含义。危机可以视为一种急迫而又构成重大威胁和危害的事件。应急管理的对象则是突发事件。应急管理与突发事件的这种对应关系实际从2003年中共中央十六届三中全会就确定，之后在《国家突发公共事件总体应急预案》等多项重要相关文件、政策中均较充分表述。因此在公共管理实践领域，应急管理与突发事件的概念界定还是非常清晰的。在学术界，会出现应急管理与危机管理的混淆，可能是由于对危机和突发事件间关系界定不清晰所致。

美国学者里昂纳德(Herman Dutch Leonard)和休伊特(Arnold Howitt)对此有清晰讨论(里昂纳德和休伊特，2007)。危机事件是包含在突发事件之内的。危机就是那些极端的突发事件，或者特别重大的突发事件，更为清晰地区分常规型突发事件和危机，还可以从时间和事件的严重性两个维度来分析不同类型的事件，如图1－2所示。

危机管理和应急管理的管理内容有很大程度的相似之处。但细究起来，应急管理的管理内容比危机管理更宽泛一些。应急管理延续的时间要比危机管理长很多，危机管理更多到复位阶段就结束了，而应急管理则还包括重建和重构。危机管理的事前准备更纯粹一些，就是为了应对发生概率小而危害重的危机，而应急管理的事前准备工作更加庞杂琐细。最大的区别在于，应急管理的管理内容还包括大量危机管理所不涉及的，介乎于常规程序化处置与突发应急处置之间的，对常规型突发事件的应对，例如消防队大部分时间内的工作，都无法归入危机管理，但属于应急管理不可或缺的部分。

图1－2 不同事件的严重性随时间变化图

1.5.3 应急管理的基本任务

从国际总体的发展趋势来看，应急管理正从以往单部门、单灾种的单一管理模式向综合的、全面的、全流程的应急管理方向发展，成为多学科交叉支撑的前沿领域，需要综合应用自然科学与社会科学、工程技术与管理科学等多种学科理论与方法。世界各国都把应对突发公共事件的应急管理工作提升为国家战略，建立了为确保国家安全和国民生活安定的国家应急管理体制，形成了日常行政管理、突发事件管理、紧急状态管理的整套管理制度。从国家应急管理层面看具体任务表现为:

(1)强化领导权威，构成强有力的指挥协调中枢。

(2)设置直属领导的综合性应急管理机构，辅助领导进行全面应急管理。

(3)形成由各方代表共同参与的委员会，就应急管理问题进行决策和沟通协调。

(4)以现有政府组织机构为依托，通过重新界定现有政府组织职能，重塑现有政府组织职能结构，增加应急管理职能，构建政府的应急管理系统。

(5)加强政府间的相互援助和良好合作，形成政府间应急管理联动机制。

(6)实现政府和社会、公共部门和私人部门之间的良好合作，实现普通公民、社会组织、工商企业组织在应急管理中的高度参与。

从应急管理专业角度看基本任务有:

(1)预防准备。要通过应急管理预防行动和准备行动，建立突发事件源头防控机制，建立健全应急管理体制、制度，有效控制突发事件的发生，做好突发事件应对工作准备。

(2)预测预警。采取传统与科技手段相结合的办法进行预测，将突发事件消除在萌芽状态。一旦发现不可消除的突发事件，及时向社会预警。

(3)响应控制。突发事件发生后，能够及时启动应急预案，实施有效的应急救援行动，防止事件的进一步扩大和发展，是应急管理的重中之重。

(4)资源协调。应急管理机构应该在合理布局应急资源的前提下，建立科学的资源共享与调配机制，以有效利用可用资源，防止在应急中出现资源短缺的情况。

(5)抢险救援。确保在应急救援行动中，及时、有序、科学地实施现场抢救和安全转送人员，以降低伤亡率、减少突发事件损失。

(6)信息管理。突发事件信息的管理是避免引起公众恐慌的重要手段。应急管理机构应当以现代信息技术为支撑，如综合信息应急平台，保持信息的畅通，以协调各部门、各单位的工作。

(7)善后恢复。应急处置后，应急管理的重点应该放在安抚受害人员及其家属、稳定局面、清理受灾现场、尽快使系统功能恢复或者部分恢复上，并及时调查突发事件的发生原因和性质，评估危害范围和危险程度。