应急管理体系原则和目标

应急管理体系原则和目标_现代应急管理理论与技术

应急管理体系是指应对突发公共事件时的组织、制度、行为、资源等相关应急要素及要素间关系的总和。只有建立比较完善的应急管理体系，才能保证在预防、准备、响应、恢复等应急管理各环节中快速、高效、有序反应，防止突发公共事件的发生，或减少突发公共事件的负面影响。

突发公共事件应急管理体系由“一案、三制、一系统”即: 应急预案、应急机制、体制、法制和应急保障系统构成。应急管理的工作原则是: 以人为本，减少危害; 居安思危，预防为主; 统一领导，分级负责; 依法规范，加强管理; 快速反应，协同应对; 依靠科技，提高素质。

(1)以人为本，减少危害。切实履行政府的社会管理和公共服务职能，把保障公众+健康和生命财产安全作为首要任务，最大限度地减少突发公共事件及其造成的人员伤亡和危害。

(2)居安思危，预防为主。高度重视公共安全工作，常抓不懈，防患于未然。

增强忧患意识，坚持预防与应急相结合，常态与非常态相结合，做好应对突发公共事件的各项准备工作。

(3)统一领导，分工协作。在党中央、国务院的统一领导下，建立健全分类管理、分级负责，条块结合、属地管理为主的应急管理体制，在各级党委领导下，实行行政领导责任制，充分发挥专业应急指挥机构的作用。

(4)依法规范，加强管理。依据有关法律和行政法规，加强应急管理，维护公众的合法权益，使应对突发公共事件的工作规范化、制度化、法制化。

(5)快速反应，协同应对。加强以属地管理为主的应急处置队伍建设，建立联动协调制度，充分动员和发挥乡镇、社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，依靠公众力量，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。

(6)依靠科技，提高素质。加强公共安全科学研究和技术开发，采用先进的监测、预测、预警、预防和应急处置技术及设施，充分发挥专家队伍和专业人员的作用，提高应对突发公共事件的科技水平和指挥能力，避免发生次生、衍生事件; 加强宣传和培训教育工作，提高公众自救、互救和应对各类突发公共事件的综合素质。

2.2.1 建立应急管理体系的原则

突发公共事件的发生往往会对社会造成严重的危害，而各种突发自然灾害事故和人为事件的起因、表现、周期等复杂多样，且特点迥异。从前文针对国际国内突发公共事件应急管理的现状分析来看，各级政府和公民应对不同事件所采用的方法和措施也各不相同。但是，从总体上审视，仍可发现一些普遍性和规律性的原则。结合我国实际情况，在构建应急管理体系时必须遵循一些基本原则，最大限度地提高应急管理水平。

1． 预防为主、平战结合原则

正如戴维斯·杨所说: “面对任何危机，你首要的目标是尽快结束危机。而比这更重要的是要做到防患于未然。”无论是人为原因引发的突发公共事件，还是由于自然原因引起的灾害事故，从酝酿到形成阶段往往要经历一个复杂的过程。这一形成过程不管是短促还是漫长，都会通过程度不同的先兆表现出来。尽可能早地捕捉这些先兆，并对其进行及时、有效、客观的研究和分析，是及早预防的本质要求。因此，在构建应急管理体系时，要居安思危，未雨绸缪，加大对突发公共事件的监测力度。通过预测、预警、预控等系列措施，将突发公共事件控制在萌芽状态; 或通过采取预防措施将无法防止的突发公共事件造成的损失减轻到最低程度。平战结合是构建应急管理组织体系的一个基本出发点，它要求将平时的预防管理与突发公共事件爆发时的管理相结合，实现平时应急管理与爆发时的应急管理在组织体制、应急准备、指挥程序、队伍装备与反应能力等方面有机统一，通过平时的应急管理锻炼来提高战时的组织指挥能力、快速反应能力与应急处置能力，以更好地保护公共利益及人民生命财产的安全。

平战结合原则要求突发公共事件没有发生时，应急管理体系处于平时运行状态，主要工作是处理一些基本的管理任务，并适时监控相应的指标，当信息反馈体系一旦发现突发公共事件的先兆，就及时确定突发事件级别，并采取应对措施，发出警告; 当利用各种手段和方法都无法避免或阻止突发公共事件最终爆发时，就应激活战时状态; 在保障系统对突发公共事件处理结束后，应及时关闭战时保障系统恢复平时状态。

2． 快速决断、科学有序原则

鉴于突发公共事件的巨大破坏性、危害性，任何犹豫不决或拖延决策都可能给政府或组织带来巨大的伤害和严重的负面影响。因此，危机爆发后，政府或有关组织必须迅速而果断的作出战略抉择，做到第一时间警觉、第一时间判定、第一时间决策，在最短的时间内作出正确的判断，采取正确有效的措施，迅速调动人力、物力和财力实施救助行动。如立即组织在场人员抢救生命，在靠近事发现场的地方设立应急指挥中心; 根据事态的发展向政府相关部门寻求必要的援助; 迅速恢复和重新建立通信联络; 尽快将现场情况、事件趋势、可能产生的后果以及应对措施和援助要求等报告上级有关部门。科学有序就是对突发公共事件的处理要抓住主要矛盾，分清轻重缓急和先后顺序，集中精力抓好当务之急。应急管理行为的实施，必须依据一定的评估标准和优先秩序，确定现场控制及处理的工作程序。针对那些因工业技术而引起的灾害以及由自然灾害而造成的突发公共事件，在应对中一定要注意科学性、技术性，多征求特定技术领域专家的意见，杜绝盲目蛮干。

3． 以人为本、安全第一原则

突发公共事件常常会给人们的生命、财产带来危害，因此，抢救生命与保障人们的基本生存条件是应急管理的首要任务。“以人为本”的原则就是要求凡是可能造成人员伤亡的突发公共事件发生前，要及时采取人员避险措施; 当事件发生后，通过切实有效的应急处理行动，最大限度地避免和减少突发公共事件造成的人员伤亡和危害，确保受害和受灾人员的安全，最大限度地保护参与处置突发公共事件的应急人员的生命安全，尽力保障国家和人民公共财产的安全。

4． 统筹规划、组织协调原则

应急管理体系应能够涵盖处置各类突发事件的所有方面，任何方面的遗漏都有可能在遇到突发事件时暴露出来，并可能导致灾难性的后果。我们在构建应急管理体系时，要根据我国的特点和现状，统筹规划，从整个地区层面上建立起一套高效的功能综合体系，即以政府统一领导下的突发公共事件主管部门为主、各相关部门和民间团体参与的应急管理组织，做到人流、物流、信息流、资金流互联互通、资源共享。在突发公共事件发生后，政府与不同职能部门之间要实现协同运作，优化整合各种社会资源，以发挥整体功效，最大限度地减少事故损失。

5． 分级管理、统一指挥原则

根据突发公共事件的严重性、可控性、所需动用的资源、影响范围等因素，启动相应的管理部门及应对预案，建立健全分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。实行应急管理工作各级行政领导责任制，要求在必须采取应急处置措施的紧急情况下，立即明确一名主要领导人作为总指挥，专门负责应对突发公共事件的全面工作。在总指挥的领导下，应急管理机构对事件的控制和处理工作进行统一指挥、组织协调，避免由于多头领导造成矛盾和混乱，耽误处理危机的最佳时机。另外，在对外联络与沟通方面，也要遵循统一指挥原则。应急管理机构要用一个声音通报事件情况，保持口径的一致性，避免由于口径不一致而在国际社会和国内民众中引发不信任情绪的被动局面。统一指挥原则的重要性在我国处理SARS危机时得到了充分的体现。

6． 效率优先、灵活适度原则

突发公共事件发生后，往往会波及比较大的社会范围，这就要求政府在应急管理时要抓住主要矛盾，集中力量，组织精干有效的救援队伍，实施有效救助。由于引发突发公共事件的因素很多，危机情势也往往扑朔迷离，因此，在构建应急管理体系进行危机决策时，必须遵循灵活适度的原则，具体情况具体分析，有针对性地采取应对措施，灵活调控，做到目标适度、手段适度、范围适度和进程适度，确保对突发公共事件的有效控制。

7． 经济实用、可操作性强原则

在构建应急管理体系时，不能盲从，应从经济学的角度分析，看成立应急机构后的预期损失与机构成本之和是否小于成立机构前的预期损失，只有小于机构成立前的预期损失才符合经济学原理。建立应急管理体系的目的，就是为了能够在突发事件发生的情况下可以立刻进行处置，这就要求构建出来的应急管理体系必须具备可操作性。即在突发事件战时状态下能够救灾和减灾，在平时状态下则可以用来训练人员和普及突发事件应急知识; 当计划赶不上变化时，要求构建出来的应急管理体系的各个功能模块能方便地进行运行和切换; 在体系本身由于需要深入事件发生地点，部分功能丧失时，有多种互相独立的方案可供选择。

8． 重视法律、依法管理原则

在应急管理工作实践中，大都会涉及法律问题，法律是应急管理合法性的基础。在危急情境下，政府或组织虽然拥有许多特殊权力，但也不能误用、滥用，要尽可能做到有法可依，特别是对一些涉及政治、经济、宗教和外交等方面突发事件的处理，更应当强调依法合法。重视立法调研，颁布符合本地区情形的突发公共事件管理条例、法规等，坚持依法行政，妥善处理应急措施与常规管理的关系，合理把握非常措施的运用范围和实施力度，应对突发公共事件所采取的措施应该与突发公共事件造成的社会危害的性质、程度、范围和阶段相适应。

9． 社会动员原则

现代政府的应急管理趋势是向“小政府、大社会”的方向发展，也就是说政府要从以往几乎无所不包的“万能政府”的影子中彻底脱离出来，更多的依靠公民社会的自身力量来实行社会有序的管理。社会突发事件应急管理机制正是利用社会流动整合力作用进行社会动员的基本方法之一。能否充分调动全社会齐心协力的参与是影响应急管理成败的一个重要因素。这种社会动员的能力虽然和政府在紧急状态来临时的呼吁和影响有关，但更关键的是和国家的公民社会发展水平有关，和社会的民主、法制化程度有关，和国民的综合素质有关，实际上它是在一定社会环境下的社会整合力作用的结果。面对那些重大的社会危机，没有全社会的积极参与和大力支持，仅仅依靠政府的力量来圆满地解决危机是不可能的。

2.2.2 建立应急管理体系的目标

应急管理体系建设是通过组织整合、资源整合、信息整合和行动整合、形成统一应对各种突发事件的应急组织体系和应急行动程序。按照国际经验，现代应急组织体系一般有政府和全社会共同参与、相互合作的组织系统，有统一指挥、分工协作的应急组织结构，有信息共享的预警系统和信息系统，有支持有力的保障系统，有健全的应急法律法规和预案等。现代应急行动程序一般是以预防、准备、响应和恢复的全过程为主线，来设定应急行动的具体措施和步骤。

构建我国应急管理体系的目的是，提高我国保障公共安全和处置突发性事件的能力，最大限度地预防和减少突发性事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展。通过加强规划，整合资源，分步骤有重点地加快我国城市突发性事件的管理体系建设。逐步建立起具有高效的突发性事件决策机制，良好的突发事件预警机制，完善的部门联动机制，科学的预案演练机制，快捷的信息传递机制，权威的公众沟通机制以及弥补损失，变革提高的事后处理机制; 建设好协调一致的突发性事件应对机构，提供友好的信息平台，统一高效的应急指挥系统，训练有素的应急救援队伍，充分有力的财力支撑等硬件设施，实现我国突发性事件管理的科学化，系统化。

2.2.3 应急管理的分类分级

正如诸多程序运行一样，在突发事件的应急管理中也离不开分类分级。事件爆发时，为了有效地应对，就应该有一个初步的判断，明确它的类型和级别，以此来启动相应的响应级别，选择应急救援预案。例如，某一地区发生火灾，没有及时对发生的火灾进行分类分级，派出的救援队伍和设施如果不满足救助需求，就会耽误救援时间，扩大灾情，如果救援物资和人力超出了需求，那么又会造成不必要的浪费。因此，分类分级作为突发事件应急管理中的重要基础工作，需要进行详细准确的论述和研究。

对突发事件的识别和评价，首先要建立在分类分级的基础上。这是因为合理划分突发事件的类别和级别是应急管理部门迅速、科学地配备人员、装备和器材的基础依据，是预案编制的首要前提，也是突发事件应急管理的关键技术。与此同时，也要对应急保障机构进行分类、分级，使得相应机构与相应突发事件挂钩，以便职责要求明晰、处置及时有效，提高应对处置的工作效率。

2．2．3．1 突发事件分类分级

在应急管理过程中对突发事件的应急处置，首先要建立在分类分级的基础上。这是因为合理划分突发事件的类别和级别是应急管理部门迅速、科学地调配人员、装备和器材的基础依据，是突发事件应急管理的关键技术之一。

应急管理中的分类是为了更好地应对突发事件救援工作，在发生突发事件后便于及时提出相应的应急预案。分级则是针对解决问题的重要程度对突发时间进行级别上的确认。

分类分级是预警系统发挥作用的基础，根据分级分类的结果，可以对系统所面临的风险进行识别和预测，针对不同类别和级别的事件隐患发出相应的预警信号，启动相应的应急防范措施。分类分级也是处置实施系统发挥作用的基础，根据分类分级的结果和方法，首先正确识别灾情的发生发展特征，确定事件的类别和危险级别，然后选择调配相关类别和疾病的救援力量和资源，快速形成有效的应急实施方案，在最短时间内把灾害的影响降至最低。

对突发事件进行分类分级，目的是有效利用资源。政府的资源总是有限的，不能任意动用而不担心机会成本。应对突发事件首先是避免资源浪费，把低度紧急情况当作高度紧急情况处理，便浪费了应急的资源和能力。

突发事件的分类是根据事件的特征，把各种突发事件划分为不同的类别。对事件的分类是应急管理工作的基础，只有首先确定事件的类别，才能更快地找到处理问题的应对方案。例如危险品运输中，发生危险品外泄事故，首先就需要确认外泄的危险品属于哪个类别，有何种性质，因为不同类型的危险品需要采取的救助措施不同，所用的应急资源也不同。这里所说的分类与学科上的分类有所不同，这里的分类是相对应急管理层面而言，如都用水可以处理的危险品属于一类。

目前，世界各国对突发事件分类分级工作展开了大量的研究。如: 美国联邦应急体系对突发事件分为紧急事件、重大灾难、灾害、自然灾害、危害等，它将事故严重程度分为五个等级，分别以五种颜色编码。在我国，有些学者认为，影响事件分类的因素众多，一般要结合突发事件具体的背景进行确定，最主要的影响因素包括突发事件的表现特征、发生地点、发生起因、动用资源类型。对突发事件进行分类的方法比较多，而且专业性很强，需要在实际工作中根据背景制定详细的分类目录。根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为以下四类:

(1)自然灾害，主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等。

(2)事故灾害，主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。

(3)公共卫生事件。主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。

(4)社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等。

在事件分类的基础上，进入事件分级环节。目前世界各地的突发事件应急管理工作都采用了分级技术，例如美国联邦应急计划、北京市的应急分级等，综合分析这些分类分级技术，它们都遵循一个共同的业务流程，如图2－1所示。

图2－1 突发事件分类分级业务流程图

在具体事件分级过程中，具体来讲，首先要收集丰富的信息资料(包括历史资料、模拟演练资料和专家知识等)，然后借鉴实际经验，系统分析突发事件的起因、性质、影响和危害程度等特征，研究其内在运行机理，提取事件分级的评价因素。影响突发事件分级的要素复杂众多，计雷从事件自身和应急管理两个方面考虑，全面归纳了8个维度的影响要素。

事件要素包括以下4个维度:

(1)时间要素，一是指发生时刻的特性，例如是白天还是夜晚，是工作日还是节假日等; 二是指突发事件可能持续的时间。

(2)危害/损失程度，例如人员伤亡、经济损失等。

(3)影响范围，包括地域因素、危险覆盖面积等。

(4)扩散要素，主要包括天气或气候状况、传输渠道等。

管理要素包括以下4个维度:

(1)认知程度。在现有的科学知识水平下，对突发事件发生机理以及处置机理的研究情况。

(2)社会影响程度。不同级别的突发事件对社会经济发展和人们生活造成的影响也会不同。尤其应该关注公众对该类突发事件的心理承受度，如果心理承受度低，那么这类突发事件容易造成社会恐慌，级别要相应提高。

(3)事件紧急程度。事件的紧急程度和事件严重程度并不完全相关。问责制下的突发事件分级是以事件后果严重程度为基准，目的是评估相应责任的大小; 而应急管理事件分级的目的是迅速制订相应预案，力争在最短的时间内有效控制。

(4)资源保障度。指在现有的人员、设备、其他社会救援协助力量的情况下，能够在一定时间内扑灭突发事件的保障度。如果保障度高，那么救援成功的可能性就大，在一定程度上影响其级别。

结合具体事件，根据以上要素，将各类突发公共事件一般分为四级: Ⅰ级(特别重大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)和Ⅳ级(一般)。依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。

(1)特别重大突发事件(Ⅰ级)，是影响范围很大(超出省、市疆域)和实际后果很大的紧急状况，可称为特大灾害/灾难，其特征包括:

①突发事件影响很大区域和很大人口数量，和重要设施;

②可能会要进行大规模的撤离，或提供临时性住处或其他福利;

③可能需要跨省、市范围的警示或公共信息;

④需要当地的所有的应急响应单元来处理;

⑤除当地应急响应单元外，需要大量的外部支持(包括当地政府和国家的增援)。

(2)重大突发事件(Ⅱ级)，是影响范围和实际后果都相当显著的紧急状况，可称为灾害/灾难，其特征包括:

①突发事件影响显著的区域和显著的人口数量，或/和重要的设施;

②可能需要进行大规模的撤离，或提供临时性住处或其他福利;

③可能需要地区范围内的警示或公共信息;

④需要当地的所有的应急响应单元来处置;

⑤除当地应急响单元之外，需要显著的外部支持(当地政府的增援)。

(3)较大突发事件(Ⅲ级)，使影响范围和实际或潜在后果都比一般突发事件更为严重的紧急状况，其特征包括:

①突发事件影响较大区域和较大人口数量，或/和重要设施;

②可能需要进行大规模的撤离，或提供临时性住处或其他福利;

③可能需要社区范围内的警示或公共信息;

④需要当地的一定规模的多种应急响应单元的处置;

⑤可能需要除当地应急响应单元之外的一定规模的外部支持。

(4)一般突发事件(Ⅳ级)，是影响范围和潜在后果都相当有限的紧急状况，可称为事故(incident)或一般紧急事件(emergency)，其特征为:

①突发事件影响有限的地区和/或有限的人员;

②受影响的人员是在突发事件的直接发生地;

③典型地由1或2个应急响应单元(如警车和/或救护车等)来处置;

④对援助资源的需求通常由代理机构(如保险公司等)提供;

⑤可能需要除当地应急响应单元之外的有限外部支持;

⑥事件分级是一个综合的评价过程，由于分级指标多、层次多，所以在评价过程中选择合适的评价方法和模型十分重要，需要根据具体情况进行相关方法的集成。

2．2．3．2 应急响应分级分类

对突发公共事件进行分类分级是进行紧急动员和明确应急处置资源需要和手段的基础，因为它事关处置机关的分类分级。这时，对事件信息的收集、分析、评估、判断极为重要，时间就是生命。在这方面，地震多发岛国的日本的首都东京政府就制定了明确的应急处置时间表，分别对灾前、灾后3小时之内，灾后3～12小时，6～12小时，12～24小时，24～48小时，48～72小时的主要工作做了规定，它要求灾后，3小时之内设立灾害对策指挥部，根据灾情发出1级到5级的紧急状态动员令。我国的各类、各级应急预案也对突发公共事件信息的初报、续报、核报及响应程序、时间、原则作了明确规定。一般要求事件发生地要在第一时间向相关部门上报初步情况，严禁缓报、瞒报、错报、报喜不报忧。负责机构在2小时内完成初步审核和汇总事件相关数据。在灾情续报方面执行24小时零报告制度，特别重大事件随时报告。在核定灾情和事件影响后，立即启动相应的应急响应，明确各响应等级的应急指挥，应急行动、资源调配、安全保障、应急避险等响应程序。

响应等级由低(四级)到高(一级)逐级递进，作出升级的依据是事件的规模、应急资源的保障、危害程度、可控性，是否对事件发生地以外的地方造成风险等等。当出现严重态势时，也可直接跃进，以快速反应、提高处置实效为原则。

分类分级和应急响应的标准化程序是: 接警、响应级别确定、报警、应急启动、开展救援、扩大应急、应急恢复和应急结束。有关专家认为，事件发生后，报警信息应迅速汇集到指挥中心和上级指挥机构。接报方要做好详细情况记录和联系方式等。报警得到初步认定后按规定程序发出预警信息，及时发布警报。根据事件的详细信息，对警情作出判断，初步确定响应级别。当现场指挥中心感到事态无法有效控制时，可向上级指挥中心(或场外指挥中心)请求实施扩大应急响应，主要是提高指挥级别，扩大应急范围等。

发布三级、四级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府应当根据即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列措施:

(1)启动应急预案;

(2)责令有关部门、专业机构、监测网点和负有特定职责的人员及时收集、报告有关信息，向社会公布突发事件信息的渠道，加强对突发事件发生、发展情况的监测、预报工作;

(3)组织有关部门和机构、专业技术人员、有关专家学者，随时对突发事件信息进行分析评估，预测发生突发事件可能性的大小、影响范围和强度以及可能发生的突发事件的级别;

(4)定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理;

(5)及时按照有关规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话。

发布一级、二级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府除采取本法第四十四条规定的措施外，还应当针对即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列一项或者多项措施:

(1)责令应急救援队伍、负有特定职责的人员进入待命状态，并动员后备人员做好参加应急救援和处置工作的准备;

(2)调集应急救援所需物资、设备、工具，准备应急设施和避难场所，并确保其处于良好状态、随时可以投入正常使用;

(3)加强对重点单位、重要部位和重要基础设施的安全保卫，维护社会治安秩序;

(4)采取必要措施，确保交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施的安全和正常运行;

(5)及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告;

(6)转移、疏散或者撤离易受突发事件危害的人员并予以妥善安置，转移重要财产;

(7)关闭或者限制使用易受突发事件危害的场所，控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动;

(8)法律、法规、规章规定的其他必要的防范性、保护性措施。

“5·12”汶川特大地震发生在龙门山断裂带，受害地区基础设施相对落后，由于震后通信中断，受灾地区变成“信息孤岛”，虽然各级政府和各个部门及社会各界在与时间赛跑，但由于收集的信息有限，地震造成的严重危害送报不出，使得国家减灾委最初启动的响应级别是二级响应，到当晚明确惨烈状况和波及范围等情况后迅速改为一级，但错失了震后大约4个小时的良好时机。虽然受到天时、地利等不可抗力的影响，但由于人和，举国上下齐心协力，此次以人为本、迅速高效应对的抗震救灾受到了国际社会的广泛好评。

2．2．3．3 应急保障能力的分类分级

机构的分类分级也可以称做对机构保障能力的评价，应急管理中对机构保障能力的评价是处置突发事件过程中指挥调度的依据，在事件爆发后，指挥调度中心会迅速判断事件的类型与级别，然后指挥相应类型和级别的机构参与救援。

对机构保障能力进行分级的目的在于，在资源分类的基础上，明确各类救助资源的数量和状态，评估资源的保障度，了解应急资源所在机构的现实保障能力和处置能力。对机构保障能力的评价可以分为两种，一种是不与事件结合的机构评价，称为静态保障能力评价，另一种是与事件结合的，称为机构综合保障能力评价。计雷指出，保障能力的评价不仅包括对机构静态保障能力的评价，还应在此基础上评价机构的综合保障能力，即机构评价一定要基于突发事件的分类分级，因为机构资源保障度与其实际处置事件的能力紧密相关。

1． 应急机构静态保障能力分类分级

某类机构静态保障能力评价的对象主要是各个机构的资源配备情况，包括人员配备、物资设备、资金支持、技术水平等，暂时不考虑事件的影响，即不考虑机构实际表现出来的处置突发事件的能力。具体的步骤可以参考事件分级的步骤。

在建立具体评价指标时，需要结合不同行业背景。这里主要给出建立指标时需要考虑的因素，一般涉及以下4个方面:

(1)力量要素。包括该机构可以动用的人员、技术力量等。

(2)装备要素。常规装备，也称为基本装备，一般包括通信装备、交通工具、照明装置、常规救助装备和设施等; 特种装备，也称为专业装备，一般包括侦检设备、高科技新型设备、特种防护设备，医疗设备等。

(3)配套要素。包括交通状况、气象部门提供的信息、备用力量、生活保障、周围经济环境等。

(4)布局因素。各种灾害事故的处置装备器材、药剂的具体型号、功能以及数量等因素。是否可调配，调配速度，调配量。

2． 应急机构综合保障能力分类分级

对应急机构的评价只是基于机构自身属性，没有顾及机构的工作对象。打个比方来讲，单独就某一个拳击运动员的身体素质来讲，可能在同一个级别中他是数一数二的，但是如果有一天让他面对比他级别高的拳击运动员时，他就相对较弱了。应急机构的评价中同样存在着这样的问题，由于突发事件的不确定性，某个应急机构面对的事件可能会超出它的应对能力范围。所以，对机构的评价除了要有静态保障能力的评价，还应该考虑机构在面对突发事件时的保障能力。这里的机构综合保障能力就是将机构评价与事件相挂钩，就是在静态保障能力评价指标的基础上加入事件的影响，即考虑机构管理水平和实际处置能力，对机构进行的综合评价。

鉴于对机构综合保障能力评价的现实需求，在此着重对机构综合保障能力的分类分级进行介绍。

图2－2 机构综合保障能力分类分级的业务流程

机构综合保障能力分类分级的业务流程如图2－2所示，首先进行事件的分类分级和机构静态保障能力的评价; 然后采用合适的决策方法将两者挂钩，综合考虑事件的严重程度、资源保障能力的要求、机构应急处置能力及所处的环境，再以历史数据为基础，通过求解度量模型和采用结构方程模型来估计相关因素对事件的严重程度影响度。之后通过调用相关数据求解出对机构综合保障能力的评价结果，并诊断出机构的薄弱环节，给出相关改进对策。最后，根据综合评价结果，对机构的综合保障能力进行排名和分档，得出机构分类分级的结果，并导入预案库中指导相关预案的制定。