应急管理机制

应急管理机制_现代应急管理理论与技术

“机制”一词最早源于希腊文。原指机器的构造和动作原理。在《现代汉语名词辞典》中对“机制”的解释是: “对事物变化的枢纽关键起制衡的限制、协调作用的力量、机构和制度等。”《现代汉语词典》中对“机制”的解释，“机器的构造和工作原理; 有机体的构造、功能和相互关系; 泛指一个复杂的工作系统和某些自然现象的物理化学规律”等。我国权威的大型综合性工具书《辞海》有一个比较详尽的解释: “原指机器的构造和动作原理，生物学和医学在研究一种生物的功能时，常借指其内在工作方式，包括有关生物结构组成部分的相互关系，及其间发生的各种变化过程的物理、化学性质和相互关系。阐明一种生物功能的机制，意味着对它的认识已从现象的描述进到本质的说明。”

应急管理机制可被定义为: 涵盖了事前、事发、事中和事后的突发事件应对全过程中各种系统化、制度化、程序化、规范化和理论化的方法与措施，及应急系统内各子系统、各要素之间相互联系、相互作用、相互制约的方式及其应变机理。具体而言，应急管理机制: 第一，是人类在总结、积累应急管理实践经验的基础上形成的制度化成果，是对政府在长期应急实践中使用的各种有效方法、手段和措施的总结和提炼，经过实践检验证明有效，并在实践中不断健全和完善。是适用于各种具体突发事件的管理而又凌驾于具体突发事件管理之上的普遍方法，一般要依靠多种方式、方法的集成而起作用。第二，其实质内涵是一组建立在相关法律、法规和部门规章之上的政府应急工作流程体系，能展现出突发事件管理系统中组织之间及其内部相互作用关系，而外在形式则体现为政府管理突发事件的职责与能力。第三，从运作流程来看，以应急管理全过程为主线，涵盖事前、事发、事中和事后各个阶段，包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、恢复与重建等多个环节。

2.5.1 应急管理机制基本内容

2．5．1．1 预防机制

从政府危机管理的目的和效果来看，危机预防比危机处理更重要。加强危机的预警和预防，就能最大限度地减少和避免危机的发生，并预见可能发生的危机，采取有效的应对措施。

奥斯本(Osburn，1996)认为，国家就像是一艘庞大的远洋班轮，所有昂贵的东西都堆放在甲板上，没有危机预警就像船上没有雷达，没有导航系统，也没有预防性保养维修一样，必然存在极大的风险。阿尔文·托夫勒(Alvin Toffler，1970)在《未来的冲击》中也曾经指出，由于不去预先考虑未来的问题和机会，我们正从危机走向危机。因此，政府危机管理的目的首先使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗。即应急管理从预警机制开始，充分体现事前的制度安排。与此同时，由于现代社会中危机爆发的突然性增大、危害性增强、危害面扩大，在事前预警常常也不足以控制事态的情况下，还需要事发后的大量救助与迅速处理能力，防止事态的进一步恶化。

1． 立法机制

法制化是危机管理的根本保障。2006年1月8日，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，标志着我国的公共危机管理开始纳入法制化轨道。《中华人民共和国突发事件应对法》作为我国突发事件应对处置方面的第一部综合性法律，已于2007年11月1日开始正式实施。突发事件应对法的实施，标志着我国的应急管理工作正式走上法制化的轨道。但是，建立健全危机管理的机制、体制和法制，把各项应急预案全面落到实处，还需要做大量深入细致的工作，以完善各部门的专门法律，明确规定在公共危机时各部门在人、财、物调度和问题处理方面的权责。

2． 综合协调机制

危机管理是政府的基本职能和职责之一。危机关乎公共安全，其发生后影响范围广，危机管理需要多个部门的协同作战。权威的指挥系统是保证统一指挥、果断决策和迅速行动的前提，是危机预防机制的核心部分，其职能是对各种潜在危机进行预测，为危机处理制定有关的策略和步骤，并在危机发生后，立刻作出反应，负责指挥危机的处理。

危机管理专家薛澜教授还建议中国政府成立一个类似于美国联邦紧急事务管理局那样的危机处理协调机构。这一机构须具备: 第一，制定危机管理的战略、政策和规划，动员调配必要的社会资源，评估危机信息和危机风险; 第二，在非危机时期，负责危机的预防和预警工作; 第三，在危机发生时期，要以最快的速度设立危机控制中心，调集训练有素的专业人员，配备必要的危机处理设备工具，以便迅速调查危机产生的原因及其影响程度，全面实施危机控制和管理。

我国目前正在推进的“大部委制改革”的思路，适合改革现行突发事件应对组织体制的要求。可设立集中统一管理突发事件应对工作的具有大部委性质的“应急管理委员会”(或者“应急部”)，设立常设性、专门性的危机预警部门，对危机事件进行正确的认识和把握，制定长期危机管理计划，加强各级政府、各部门之间的协调能力，将分散在各个机构中的力量迅速形成整体合力，以便决策层能够及时调动资源、有效支配并化解危机事件。

我国应该在县级以上政府中成立常设的危机处理协调机构，以立法形式授予其对其他相关危机管理职能部门进行协调和调度的权力。在国家层面的实际运作上，建立起处理不同危机事件之间的协调机制，一旦爆发需要动用各方资源的重大危机，能够保证政府在处理危机事件时的政策协调，避免由于体制原因造成扯皮而贻误时机。

3． 危机风险评估预警机制

美国行政学家奥斯本和盖布勒提出了“有预见性的政府——预防而不是治疗”的治疗模式。突发事件并非没有任何预兆，在尚未爆发时，发现预兆，把它消灭在萌芽状态，或者潜伏时期，是政府应急管理的最高境界。

所谓突发事件的预测预警机制是指为了避免、减少或延缓突发事件的发生，或是在发生突发事件时提高应对突发事件的能力。预测预警机制是政府应急管理的基础和前提，建立预测预警机制需要做好以下工作:

(1)建立监测预警网络，全面开展公共危机的监测工作。监测是预警、应急的基础，加强公共危机监测是建立预警、应急机制的关键手段。要树立危机意识，把应急管理纳入到常规管理之中。各级部门要结合实际，因地制宜，建立监测本地区公共危机的预测预警网络，形成上下结合、分工协作、效能统一的突发事件监测体系。建立网络就是要明确机构、明确人员、明确责任和任务，分工负责，实行常规和动态的监测预报。研究突发事件发生、发展的规律，探讨突发事件的预测预警指标，不断完善突发事件预测预警的指标体系，做到科学监测和预报。

(2)制定预测信息管理制度，开展预测预报工作。制定突发事件预测信息管理制度，建立健全信息汇集、报告、通报、发布制度。加强突发事件预测信息的统一归口管理。做好突发事件的统计、评估工作，同时建立起突发事件预测信息网络，并纳入预测信息系统，实现信息共享共用和有效传递。及时整理并发布突发事件预警信息。预测信息必须保持及时、客观、全面、真实、稳定、连续，保证信息网络的畅通。

(3)制定应急预案。应急预案是突发事件预测预警机制的重要组成部分，它的总目标是控制紧急情况的发展并尽可能消除危机，将突发事件对人、财产和环境的危害减少到最低程度。

应急预案又称应急救援预案，它一般包括应急预案制定的目的和依据、应急预案的适用范围、突发公共事件的分类分级、工作原则、组织领导体系、应急机制、保障措施、预案管理等相关内容。制定应急预案要做到科学、实用和权威。

应急预案编制出来以后还要进行预案的演练，以检验预案是否合理有效，发现问题及时进行修正完善; 同时也通过预案演习，锻炼管理人员和工作人员特别是救援人员的实战能力，提高协调配合水平和救援所需要的实际技术，加强人们的防范意识。

4． 应对保障机制

保障系统是应急管理结构体系的支撑，前面所提到的三个系统建设，并非空中楼阁，而是需要诸多方面的支持。保障系统就是法律、人、财、物、智、时空、信息等诸元素的集合。一般来说，保障系统应提供以下两个方面的支持: 应对突发事件提供物质资源保障; 应对突发事件提供非物质资源保障，如信息库、人才库、法律规范的保障以及社会支持系统等。

(1)财政的自发调节机制。当突发事件突如其来时，公共财政首先承担起应急管理的财力保障功能。突发事件的反应、处理系统的运作，人员的培训及技术的投入，物资准备的建立和调度等，需要庞大的开支，是单位和个人无法满足的公共需要。此时，只有通过投入和增加政府公共财政支出，提供公共产品，才能满足解决突发事件这一社会公共需求。同时，政府支出的增加，能够弥补由于其他支出减少导致的国民收入下降，实现均衡国民收入。

第一，通过税收机制实现自发调节。由于突发事件的影响，企业销售收入大幅度下降，流转税收收入自动减少; 同时，通过累进所得税制的安排，所得额迅速下降的企业、个人，自动适用更低档次的应税税率，从而减少所得税的上交。税收的减少，把更多的收入留给企业和个人，增强企业的投资能力和消费者的消费需求，通过减少撤出和延缓注入下降的速度，抑制财政乘数作用，避免经济更大的波动。

第二，通过失业救济金制度实现自动调节。紧急时期，失业人数大幅度增加，政府的失业救济支出将自动增加。当一国政府的失业救济制度非常健全和完善时，这种调节会自发实现由于政府支出的增加，一定程度上减缓了由于其他注入量下降造成的波动，减小财政乘数作用。

(2)应急资金投入机制。有效的应急管理是建立在充分的资源保障基础之上的。把应急管理经费纳入国家预算体系，建立国家反危机基金，建立资金的社会动员机制是建立应急管理的财政保障体系所必需的。作为应急管理主体的政府，在每年制定财政预算时，将处理突发事件的经费预留出来，是非常必要的。政府预算应当按照本级预算支出额的一定比例设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害开支及其他难以预见的特殊开支。

从目前我国现有的政府财政支付能力和财政体制来看，集中应对少数突发事件的力量是具备的。但从全方位防范、常规性防范、现代化防范的广度和深度的要求来看，资金的来源和保证还显不足。解决资金问题除了政府承担主体责任，扩大财政在公共事务方面的投入外，还应建立社会动员机制，扩大社会保险的覆盖面，广泛筹集社会资金。鼓励商业保险机构开发多种国民安全保障险种，引导公民进行长期自我保障投资，提高自我保护的能力和水平。

从一定意义上说，资金的制约是当前完善我国政府应急管理体系的一个最大的“瓶颈”。应建立起财政税收的优惠补偿机制。政府可选择改变政府支出或税率水平，即相机抉择财政政策。但是，财政支出的大幅度调整只能随预算编制一年进行一次，而税率的调整则涉及修改税法，需要更长的时间。只有当危机事件的影响很大，涉及面很广，持续时间较长时，适合采取相机抉择财政政策。因此，政府通过在编制政府预算时留有足够的余地，以能够迅速对经济状况的变化作出反应; 出台优惠的税费政策; 发放政府贴息贷款或过渡性贷款; 扩大失业救助的范围; 发行特别公债等措施，弥补财政资金不足，解决资金问题。

(3)应急物资保障机制。在应对突发事件中，物资的支撑是必不可少的。平时要建立基本生活物资的储备制度，准备必要的基本生活物资，以便在突发事件发生时能有效地调动资源，满足受灾群众的基本生活需要。同时，建立互相协调、互相联系、反应灵敏的物资调配网络。要保证在紧急情况下应急交通工具的优先安排、优先调度、优先放行，确保运输安全畅通。必要时有关部门还要对现场及相关通道实行交通管制，开设应急救援“绿色通道”，保证应急救援工作的顺利开展。加强物资调运、确保市场供应。千方百计组织货源，监控现金收支，严厉打击囤积居奇、哄抬物价的不法商贩，及时进行市场监控，通过各种方式，维护非常时期市场稳定，保障日常供应，满足人民群众的生活需要，杜绝大范围抢购的情况发生，使非常时期人民群众的生活需要可以得到保证，确保灾区群众有饭吃、有水喝、有衣穿、有住处、有病能得到及时医治，避免造成社会恐慌。政府应完善战略性资源的储备，编制资源目录，以便有效地调动资源。国家和社会应该加强人力资源的培养和训练，为危机管理提供充足的人力储备。公共危机发生以后，各级政府部门以及相关机构，应当保证应急处理所需的必要物品，例如，在突发性公共卫生事件中，要保证医疗救护设备、救治药品、医疗器械等物资的供应。要根据公共危机应急管理的需要，公共危机管理部门依法紧急调集人员、储备的物资、交通工具以及相关设施、设备; 必要时，对人员进行疏散或者隔离，并对突发事件发生地实行封锁。

(4)应急物资管理使用监督机制。在处理涉及面较广、危机程度较大的突发事件时，对于国家和社会各界提供的应急物资的使用需要建立监督机制。在我国目前的体制下，应该建立由纪委、监察等相关部门组成的监督体系，制定相关的审批程序和监督系统，对财政应急专项资金的管理使用实行跟踪监控和内部审计，保证资金专款专用。接受社会捐赠物资要严格按照有关法律法规，切实做到手续完备、专账管理、专人负责、账款相符和账目清楚，从而切实保证捐赠的物资能够用于应对突发事件。

(5)协调联动机制。做好专业应急队伍的组建、培训和应急骨干力量的准备和训练等方面的工作，建立各种应急力量的协调联动机制。各级政府要指定或建立与人口密度、城市规模相适应的应急避险场所，完善紧急疏散管理办法和程序，明确各级责任人，确保在紧急情况下公众安全、有序地转移或疏散，做好涉险人员和应急救援人员的安全防护工作。相关部门还要做好通信保障工作，提供科学技术支撑。

(6)技术保障机制。通过建立完善的危机管理信息和决策支持系统、资料库、知识系统、规范模型、危机预警系统、电子信息技术的应用平台，以及通过积极获取决策智囊系统的支持，来节约成本，减少损失，提高管理绩效。虽然政府应急管理体系的全面建立不可能一蹴而就，但可以肯定，我们的政府已经开始这方面的工作了，这个体系的建立不会太远了。这个体系一旦建立，危机来临时，我们就可以从容面对，从容而战，因为在突发事件刚发生时候，我们的政府、我们的人民已经有了属于自己的一道坚固的防护墙。

5． 教育与培训机制

应急管理的能力取决于多种因素，政府官员和公共管理者的应急管理意识和能力无疑是一个十分重要的因素。加强危机管理教育与培训是获取危机管理知识、提高应对危机技能的主要途径。

培训对象而言，可以分为两个层次，一是对政府应急管理主体(国家机关、企事业单位的人员)的培训，侧重于应急管理方法、程序的掌握，以提高应急管理能力进行的强制性的、系统的应急管理培训，以提高他们的突发事件反应能力。二是对公众的培训，侧重于突发事件特点、影响路径、突发事件预防等知识的传播，以提高公众抵御突发事件的自救、互助能力。

就培训方式而言，既可以效仿西方国家将应急管理知识作为公务员培训的课程，也可以依托培训机构、基层组织加大社会宣传。可以通过广播、网络、报纸、杂志、宣传手册等媒介向公民广泛开展安全教育，组织与公民生活息息相关的安全培训和演习，强化实践方面的操作能力。可以采取专业培训和普遍培训相结合的方法，编制危机教学手册，普及救险脱困知识，以有效预防危机，减少危机损失。

2006年4月3日，北京市政府就免费向市民们发放了防灾应急手册。该手册以市民家庭为对象，把主要突发公共事件分为12个专题、62个小问题，采取图文并茂、通俗易懂的方式，向市民进行应急重点解释和专家提示，同时配有《首都市民防灾应急手册》flash短片，并邀请参与《首都市民防灾应急手册》编写的相关委办局及专家走进直播间，向市民介绍《首都市民防灾应急手册》具体事宜，对提高社会公众维护公共安全意识和应对突发公共事件能力，普及预防、避险、自救、互救、减灾等知识和技能，起到了很好的宣传教育作用。

国家行政学院坚持高起点高标准，加快国家应急管理人才培训建设。按照国务院要求“建设成为全国应急管理人才培训中心、应急管理政策研究和咨询中心及国际交流与合作中心”，开展全方位、多渠道、宽领域的国际应急管理交流合作，是中国政府赋予国家行政学院的重要职责，也是筹建基地、创建国际一流行政学院的重要方面。2010年国家行政学院全面加快了国家应急管理人员培训基地建设的进程，成立应急管理的相关机构，总建筑面积2.3万m2的应急管理教学楼和学员宿舍楼正在紧张地建设中，面向国内外招聘和选调各类应急管理人才工作也已全面展开。

2.5.1.2 预警机制

所谓预警机制是指根据有关突发事件的预测信息和风险评估结果，依据突发事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展态势，确定相应预警级别，标示预警颜色，并向社会发布相关信息的机制。预警机制是在突发事件实际发生之前对事件的预报、预测及提供预先处理操作的重要机制，主要包括以下内容: ①对预警范围的确定。需要严格规定监控的时间范围、空间范围以及监控对象范围。②预警级别的设定及表达方法的规定。例如，美国核安全管理委员会对突发事件制定了5种警戒级别，按照从轻微到严重的顺序，分别以5种颜色表示。香港对暴雨的预警也分成了多个以不同颜色表示的级别。③紧急通报的次序、范围和方式。一旦发生了突发事件，第一时间以及之后应该顺序通知哪些机构、人，以何种方式通知。④突发事件范畴与领域预判。对突发事件涉及的范畴和领域进行预判，初步对突发事件给出一个类别和级别，以匹配应对预案。

考虑到社会安全事件的特殊性，如比较敏感，紧急程度、发展态势和可能造成的危害程度不易预测的特点，未要求社会安全事件必须划分预警级别。在国际上，预警一般分为五级的较多，如美国，依次用红色、橙色、黄色、蓝色和绿色标示。我国预警级别分为四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别。预警级别的确定往往是预测性的，一般是突发事件还处于未然状态，而突发事件的分级则是确定的，是基于突发事件已然状态的划分，预警级别和实际发生的突发事件的应急响应级别分级标准不一定一致，需要负责统一领导或者处置的人民政府根据实际情况及时调整和确定。同时，确定预警级别的要素主要是突发事件的紧急程度、发展态势和可能造成的危害程度，而突发事件的分级主要是按照社会危害程度、影响范围来划分。

1． 预警过程

(1)信息监测。加强监测制度建设，建立健全监测网络和体系，是提高政府信息收集能力，及时做好突发事件预警工作，有效预防、减少突发事件的发生，控制、减轻、消除突发事件引发的严重社会危害的基础。

①根据自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的种类和特点，建立健全基础信息库。所谓突发事件基础信息库，是指应对突发事件所必备的有关危险源、风险隐患、应急资源(物资储备、设备及应急队伍)、应急避难场所(分布、疏散路线和容纳能量等)、应急专家咨询、应急预案、突发事件案例等基础信息的数据库。建立完备、可共享的基础信息库是应急管理、监控和辅助决策的必不可少的支柱。目前，我国突发事件的基础信息调查还比较薄弱，信息不完整、家底不清现象还普遍存在，信息分割现象还比较严重。建立健全基础信息库，要求各级政府开展各类风险隐患、风险源、应急资源分布情况的调查并登记建档，为各类突发事件的监测预警和隐患治理提供基础信息。要统一数据库建设标准，实现基础信息的整合和资源共享，提高信息的使用效率。

②完善监测网络，划分监测区域，确定监测点，明确监测项目，提供必要的设备、设施，配备专职或者兼职人员，对可能发生的突发事件进行检测。这是对监测网络系统建设的规定。完善监测网络系统，一是在完善现有气象、水文、地震、地质、海洋和环境等自然灾害监测网的基础上，适当增加监测密度提高技术装备; 二是建立危险源、危险区域的实时监控系统和危险品跨区域流动动态监控系统; 三是在完善省市县乡村五级公共卫生事件信息报告网络系统的同时，健全传染病和不明原因疾病、动植物疫情、植物病虫害和食品药品安全等公共卫生事件监测系统。无论是完善哪一类突发事件的监测系统，都要加大监测设施、设备建设，配备专职或者兼职的监测人员。

2． 信息发布

全面、准确地收集、传递、处理和发布突发事件预警信息，一方面有利于应急处置机构对事态发展进行科学分析和最终作出准确判断，从而采取有效措施将危机消灭在萌芽状态，或者为突发事件发生后具体应急工作的展开赢得宝贵的准备时间; 另一方面有利于社会公众知晓突发事件的发展态势，以便及时采取有效防护措施避免损失，并做好有关自救、他救准备。

突发事件预警信息的发布、报告和通报工作，是建立健全突发事件预警机制的关键性环节。一般来说，建立完整的突发事件预警信息制度，主要包括以下几个方面的内容:

①建立完善的信息监控制度。有关政府要针对各种可能发生的突发事件，不断完善监控方法和程序，建立完善事故隐患和危机源监控制度，并及时维护更新，确保监控质量。

②建立健全信息报告制度。一方面要加强地方各级政府与上级政府、当地驻军、相邻地区政府的信息报告、通报工作，使危机信息能够在有效时间内传递到行政组织内部的相应层级，有效发挥应急预警的作用; 另一方面要拓宽信息报告渠道，建立社会公众信息报告和举报制度，鼓励任何单位和个人向政府及其有关部门报告危机事件隐患。同时要不断尝试新的社会公众信息反应渠道，如在网络和手机普及的情况下，开通网上论坛，设立专门的接待日、民情热线、直通有关领导的紧急事件专线连接等。

③建立严格的信息发布制度。一方面要完善预警信息发布标准，对可能发生和可以预警的突发事件要进行预警，规范预警标志，制定相应的发布标准，同时明确规定相关政府、主要负责单位、协作单位应当履行的职责和义务; 另一方面要建立广泛的预警信息发布渠道，充分利用广播、电视、报纸、电话、手机短信、街区显示屏和互联网等多种形式发布预警信息，确保广大人民群众第一时间内掌握预警信息，使他们有机会采取有效防范措施，达到减少人员伤亡和财产损失的目的。同时还要确定预警信息的发布主体，信息的发布要有权威性和连续性，这是由危机事件发展的动态性特点决定的。作为预警信息发布主体的有关政府要及时发布、更新有关危机事件的新信息，让公众随时了解事态的发展变化，以便主动参与和配合政府的应急管理。因此，可以预警的突发事件即将发生或者发生的可能性增大时，有关政府应当依法发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，同时向上一级政府、当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的政府报告或通报。

3． 三、四级预警措施

突发事件即将发生时，有关政府应当根据突发事件发生的紧急程度、发展态势和可能造成的危害程度，发布相应的预警级别。其中，三、四级预警是比较低的预警级别。发布三、四级预警级别后，预警工作的作用主要是及时、全面地收集、交流有关突发事件的信息，并在组织综合评估和分析判断的基础上，对突发事件可能出现的趋势和问题，由政府及其有关部门发布警报，决定和宣布进入预警期，并及时采取相应的预警措施，有效消除产生突发事件的各种因素，尽量避免突发事件的发生。

发布三、四级警报后，政府采取的主要是一些预防、警示、劝导性措施，目的在于尽可能避免突发事件的发生，或者是提前做好充分准备，将损失减至最小。在这一方面，美国的应急预警机制为我们提供了有益的启示。在美国政府应急系统运作的四大战略步骤(减轻、准备、反应、恢复)中，作为预警环节的减轻、准备工作便占了很大的比重。他们认为应急系统的基础是即时反应和准备，应急系统准备是一个连续不断的过程，充足的准备可以降低紧急状况时的“未知因素”。应急事件的预警措施包括如下内容: 信息分享; 细节性的演习; 随着客观条件的变化而随时修改应急计划; 在各个合作单位之间制订互助计划; 准备和维持应急计划所需的人力、物力; 对公众进行教育; 使应急反应系统的工作人员和公众对现实以及将来的灾难有充分的了解; 综合制订并协调应急计划等。相比之下，我国自然灾害应急法律中的预警机制和预报机制依然处于初步建立阶段，有些灾种的预警预报机制甚至还没有建立起来; 公共卫生应急预警预报机制在SARS之后有了长足的进步，但也没有一些有关预警期、预警措施的具体规定;其他应急法律中的预警预报机制基本上没有建立起来，只是在少数法律法规中有简单的规定。因此，应该对发布三、四级预警级别后政府应当采取的应对措施进行系统、明确的规定。

借鉴国际上应急立法及实践的成熟经验，并结合我国的实际情况，三、四级预警期间政府可以采取的预防、警示和劝导性措施主要包括:

①立即启动应急预案。凡事“预则立、不预则废”，各国应急法制都比较重视应急预案制度的建立，即在平常时期就进行应急制度设计，规定一旦发生危机状态，政府和全社会如何共同协作，共同应对危险局势。完善的应急管理预案以及其他各项预报、预警准备工作，有利于政府依法采取各项应对措施，从而最大限度地减少各类危机状态所造成的损失。

②要求政府有关部门、专业机构和负有特定职责的人员注意随时收集、报告有关信息，加强对突发事件发生、发展情况的监测和预报工作。信息的收集、监测和预报工作有利于有关机构和人员根据突发事件发生、发展的情况，制定监测计划，科学分析、综合评价监测数据，并对早期发现的潜在隐患以及突发事件可能发生的时间、危害程度、发展态势，依照规定的程序和时限及时上报，为应急处置工作提供依据。

③组织有关业务主管部门和专业机构工作人员、有关专家学者，随时对获取的有关信息进行分析、评估，预测突发事件发生可能性的大小、影响范围和强度。对即将发生的突发事件的信息的分析和评估，有利于有关部门和应急处理技术机构准确掌握危机事件的客观规律，并为突发事件的分级和应急处理工作方案提供可靠依据。

④定时向社会发布有关突发事件发展情况的信息和政府的分析评估结果，并加强对相关信息报道的管理。发布预报和预警信息是一种权力，也是政府的一项重要责任。一方面，基于突发事件的紧迫性和对人民生命财产的重大影响性，及时、准确的灾害预报、预警信息往往能成为挽救人民生命财产的有效保障，这也是满足公民知情权的需要。另一方面，我国目前已经初步建立了预报、预警信息发布机制和体系，但是缺乏明确的问责规定，不能充分遏制有关机构和人员在灾害预报、预警工作中不依法及时发布预报、预警信息的现象，因此还应当加强对相关信息报道的管理。

⑤及时向社会发布可能受到突发事件危害的警告，宣传应急和防止、减轻危害的常识。突发事件的来临和可能造成的危害一般都有一定的可预见性，因此充分向社会发布相关警告，宣传应急和防止、减轻危害的常识，有利于社会各方面做好预备工作，正确处理危机，稳定社会秩序，尽可能减少损失。

4． 一、二级预警措施

发布一、二级预警级别后，政府的应对措施主要是对即将面临的灾害、威胁、风险等做好早期应急准备，并实施具体的防范性、保护性措施，如预案实施、紧急防护、工程治理、搬迁撤离以及调用物资、设备、人员和占用场地等。

一、二级预警相对于三、四级预警而言级别更高，突发事件即将发生的时间更为紧迫，事件一触即发，人民生命财产安全即将面临威胁。因此，有关政府除了继续采取三、四级预警期间的措施外，还应当及时采取有关先期应急处置措施，努力做好应急准备，避免或减少人员伤亡和财产损失，尽量减少突发事件所造成的不利影响，并防止其演变为重大事件。发布一、二级预警后，政府采取的主要是一些防范、部署、保护性的措施，目的在于选择、确定切实有效的对策，作出有针对性的部署安排，采取必要的前期措施，及时应对即将到来的危机，并保障有关人员、财产、场所的安全。·

在这个预警阶段采取的应对措施，既有助于防止灾害损失的发生，但同时又可能对公民权利和正常的生产生活秩序造成一定程度的影响。从我国当前法律法规的具体规定来看，有关人、财、物等各个方面的预备措施的规定还是比较完善的。例如，依据我国《突发公共卫生事件应急条例》的有关规定，国务院有关部门和县级以上地方人民政府及其有关部门，应根据突发公共卫生事件应急预案的要求，保证应急设施、设备、救治药品和医疗器械等物资储备; 县级以上各级人民政府应当加强急救医疗服务网络的建设，配备相应的医疗救治药物、技术、设备和人员，提高医疗卫生机构应对各类突发公共卫生事件的救治能力; 设区的市级以上地方人民政府，应当设置与传染病防治工作需要相适应的传染病专科医院，或者指定具备传染病防治条件和能力的医疗机构承担传染病防治任务。根据《银行业监督管理法》有关规定，银行业监督管理机构发现可能引发系统性银行业风险、严重影响社会稳定的突发事件的，应当立即向国务院银行业监督管理机构负责人报告; 国务院银行业监督管理机构负责人认为需要向国务院报告的，应当立即向国务院报告，并告知中国人民银行、国务院财政部门等有关部门。根据《价格法》有关规定，当重要商品和服务价格显著上涨或者有可能显著上涨，国务院和省、自治区、直辖市人民政府可以对部分价格采取限定差价率或者利润率、规定限价、实行提价申报制度和调价备案制度等干预措施。这些制度和措施实际上都是在危机来临之前的应急反应，属于应对危机的预备措施，在很大程度上能够起到抑制危机爆发的作用。总结起来，发布一、二级预警级别后政府应当采取的应对措施，可以归纳为: 要求有关应急救援队伍、负有特定职责的人员进入待命状态，动员后备人员做好参加应急救援工作的准备工作; 调集应急所需物资、设备、设施、工具，准备应急所需场所，并检查其是否处于良好状况、能否投入正常使用; 采取必要措施，加强对核心机关、要害部门、重要基础设施、生命线工程等的安全防护; 向其他地方人民政府预先发出提供支援的请求; 根据可能发生的突发事件的性质、严重程度、影响大小等因素，制定具体的应急方案; 及时关闭有关场所，转移有关人员、财产，尽量减少损失; 及时向社会发布采取特定措施防止、避免或者减轻损害的建议、劝告或者指示等。

5． 预警的调整和解除

突发事件具有不可预测性，当紧急情势发生转变时，行政机关的应对行为应当适时作出调整并让公众知晓，这不仅是应对突发事件的需要，也是降低危机管理成本、保护行政相对人权益的措施之一。任何突发事件的应对，不能只考虑行政机关控制和消除紧急危险的应对需求和应对能力，更重要的着眼点还在于如何避免行政紧急权力对现存国家体制、法律制度和公民权利的消极影响和改变。行政紧急权力的设计和使用应当受到有效性和正当性两方面的制约，离开具体应急情形的改变而一成不变地采取应急措施，既不能有效地应对危机，还会增大滥用行政紧急权力的可能性。因此，有关应对机关应当根据危机状态的发展态势分别规定相应的应对措施，并根据事件的发展变化情况进行适时的调整。总的来说，在应急预警阶段，预警级别的确定、警报的宣布和解除、预警期的开始和终止、有关措施的采取和解除，都要与紧急危险等级及相应的紧急危险阶段保持一致。即使是具有极其严重社会危害的最高级别突发事件，也有不同的发展阶段，并不需要在每一个阶段都采取同样严厉的应对措施。因此，一旦突发事件的事态发展出现了变化，以及有事实证明不可能发生突发事件或者危险已经解除的，发布突发事件警报的人民政府应当适时调整预警级别并重新发布，并立即宣布解除相应的预警警报或者终止预警期，解除已经采取的有关措施。这既是有效应对突发事件、提高行政机关应对能力的要求，也是维护应急法治原则和公民权利的需要。国家应急制度建设的重点，就是寻找和确定在应急环境下实行依法行政原则的基本平衡点，使行政机关的应对行为既能够有效地控制和消除突发事件导致的紧急危机，又能够防止行政紧急权力的滥用和保障公民的基本权利。

2．5．1．3 突发事件预警制度

突发事件预警制度是指，根据有关突发事件的预测信息和风险评估结果，依据突发事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展态势，确定相应预警级别，标示预警颜色，并向社会发布相关信息的制度。在突发事件发生前或进行过程中，往往会显示出事件严重程度、发生事件等方面的征兆，对于显示可能发生的突发事件，有关部门可以着手进行应对准备工作，如宣布某地区进入紧急状态，调用应急储备物资，向当地驻军通报有关情况等; 对于已经发生并且又可能进一步扩展影响的突发事件，有关主管部门则必须启动相应的预案，如派专门应急救援人员赴事发地点处理突发事件，紧急调用军队、警察和民兵，采取强有力的措施控制突发事件。因此，根据突发事件发生前的各种信息进行科学分析和判断，针对不同发展程度的突发事件，在此基础上发布不同等级的预警，以便于有关部门采取不同的措施，积极开展突发事件应对工作。

世界各国都高度重视危机预警工作，一般将预警制度作为危机管理的基础，根据危机发展程度划分预警级别。例如，法国的公共健康安全应急防范机制特别强调预防原则，认为遵循预防原则是政府的职责。为了贯彻该原则，法国1998年7月1日颁布的《公共健康监督与产品安全性控制法》规定，政府在公共安全事务中(包括食品安全、医用产品安全和环境污染等)，不仅要承担监督职责，更要起到警戒和预防的作用。加拿大的危机宣告制度(declaration of emergency)也将预警作为进入危机状态的前提条件。根据《加拿大危机法》第14条的规定，在总理决定危机宣告前，应该咨询受危机直接影响的各省副省长的意见。当总理有合理的理由相信存在危机并有必要采取特殊的临时性措施来处理危机时，可以在根据法律所要求进行的咨询之后，用公告的形式予以宣布。一旦进行了危机宣告，相应的政府机构和地区就进入了危机状态。

这种危机宣告制度，一方面保证了对突如其来的危机进行快速应对的可能性，另一方面又能适当地控制不适当的危机宣告所带来的危害。

1． 存在的问题

经过长期的探索和实践，我国基本建立起了对突发事件提前进行准备和积极应对的机制，但是对于预警制度则缺乏统一的规定，有的地方有预警机制，有的没有; 有的地方预警级别划分不一致，标示也不统一。具体包括以下三个方面。

(1)预警缺乏启动程序

根据《突发事件应对法》第42条的规定，有关部门在突发事件发生时，可以根据事态的发展程度，宣布相应级别的预警。但在实践中，我们经常发现，在监测到突发事件信息后，有关部门对于是否立即启动预警还存在不同做法。例如，在2008年我国南方抗击罕见低温雨雪冰冻灾害时，一些地方因对灾害的持续实情和影响范围估计不足，在雨雪已经持续一段时间甚至还在进一步扩大范围的情况下，仍然处于局部调度人员扫除积雪、到车站疏散群众状态，没有及时启动预警程序，导致其他区域没有响应应对雨雪灾害，给突发事件的应对工作带来不利影响。

(2)突发事件预警信息的评估、发布以及通报系统不完善

关于突发事件预警信息的评估、发布以及通报系统主要包括信息的分析和评估，在确定一定级别的预警警报后，由负责处置突发事件的政府及其有关部门对社会进行发布，但事态发展有可能超出当地政府的处置能力时，负责发布预警信息的政府及其有关部门还要将预警信息向相邻地区人民政府、当地驻军等单位通报。目前，我国的预警信息评估、发布以及通报系统还不完善: 一是主体呈现出分散性的趋势，即在多个部门建立分散的评估机构，或者在突发事件发生后临时确定信息的评估、发布以及通报主体，影响了应急管理系统的处理预警信息的及时性和有效性。二是对突发事件信息的评估能力不强，评估机构提供的分析结论在质和量上都难以满足应急管理决策的需要。三是预警信息的透明度和公开化程度较低，一些地方政府在获知预警信息后，为了避免公众出现恐慌情绪，刻意隐瞒一部分信息内容，导致社会公众不了解事态发展的真实情况，无法准确判断应当采取何种应对措施。四是预警信息的通报缺乏明确的对象和范围，在实践中，突发事件的处理主要由事件发生地政府负责处理，当事态发生变化，危机有可能波及相邻区域的安全时，地方政府需要自主判断是否属于重大突发事件，从而自主决定是否需要向上级人民政府有关部门、当地驻军和可能受到危害的毗邻或相关地区的人民政府通报。这种通报的对象和范围都缺乏明确的规定，赋予地方人民政府过大的通报自主决定权，造成有的地方故意隐瞒突发事件的真实情况，以合理的理由拒绝通报。

(3)突发事件预警级别的调整缺乏明确的规定。

有关突发事件的警报发布后，政府所采取的应急措施涵盖了应急处置、应急保障以及临时管制等方面的内容，这些措施所对应的是突发事件在各个阶段、各种状态的实际应对需要。根据《突发事件应对法》第47条规定，发布突发事件警报的人民政府应当根据事态的发展，按照有关规定适时调整预警级别并重新发布; 有事实证明不可能发生突发事件或者危险已经解除的，发布警报的人民政府应当立即解除警报，终止预警期，并解除已经采取的有关措施。在实践中，当可能导致突发事件发生的条件已经产生变化，或者采取的应对措施已经超出应对当前突发事件发展状态时，警报发布机关不及时对警报进行修正或解除，甚至存在警报已经解除但应急措施仍然在实施的情况。出现上述问题的原因主要有以下三个方面: 一是警报发布机关与危机处置机关缺乏协调和配合，在危机处置机关发现需要调整预警级别或解除警报时，警报发布机关没有及时作出反应; 二是调整或者解除警报的条件缺乏明确的衡量标准，警报发布机关难以准确判断是否需要调整或解除警报; 三是在应急管理所采取的应急措施已经开始实施的情况下，一旦警报发生变更，因为应急措施较为系统或复杂，短时间内难以作出调整。

2． 完善建议

完善突发事件预警制度应当从以下四个方面入手:

(1)完善突发事件预警启动程序

在预警制度中，三级、四级与一级、二级所对应的危机程度呈现从一般到较严重再到非常严重的过渡，其中，一级、二级一般针对事态非常严重，有关部门必须采取非常强有力的措施进行处置。因此，必须在预警制度中建立健全启动程序，将预警启动与监测信息评估挂钩，对于监测到的有关信息，一经确认满足预警指标的，有关部门应当立即启动相应的预警。具体有以下方面的内容:

①规定启动预警的条件。各地各部门在制定相关的预警程序时，应当明确规定启动一定级别的预警应当满足的条件，当条件符合时不需要再经过烦琐的审批程序，有关部门应当随即启动预警。

②完善启动和解除宣告制度。在预警制度中应当规定，预警启动后，有关部门立即按照应急预案的要求，在一定范围内宣告预警启动，以便负责应对突发事件的各单位迅速采取措施统一行动; 当危机过去，预警解除时，有关部门应当立即宣布预警解除，使各种应对措施恢复至正常状态。例如，2009年2月19日，辽宁沈阳、鞍山、盘锦等地区普降大雪，下午14时30分，辽宁电力有限公司迅速反应，及时启动黄色预警通知，防范电网风险。通知下发后辽宁公司所属各单位迅速行动，加大设备巡查力度，增加值班及抢修力量，密切关注电网运行情况。2月20日7时55分，根据天气及电网运行状况，辽宁公司黄色预警宣告解除。由此可见，在预警启动程序中，不仅需要明确启动预警的条件，而且还必须建立统一的启动和解除宣告制度，以便各有关部门或单位及时响应，根据突发事件的发展情况统一采取行动。

③在预警启动程序中明确启动主体。在预警启动程序中，突发事件发生地人民政府可以根据突发事件的实际情况，宣布该地区启动一定级别的预警。同时，有关部门在职权范围内，也可以宣布某类突发事件的预警信号。例如，气象部门可以根据监测到的气象灾害情况，发布台风、暴雨、泥石流、沙尘暴等预警信号。这样一来，当突发事件涉及多个部门或多个区域时，预警启动程序应当如何启动，成为避免多头预警、信息混乱所必须考虑的问题。因此，我们认为应当按照与突发事件联系最紧密的原则确定启动主体，即在涉及多个领域的突发事件发生前或发生后，与该突发事件事件联系最紧密或最先发现的有关部门向同级人民政府报告后，由该人民政府统一启动预警; 当突发事件涉及多个区域时，可以由多个区域的上级人民政府启动预警程序。

(2)尽快制定预警级别的划分标准

为了应对突发事件，有关部门能够根据事件发展的状态，确定较为科学的预警级别，必须制定预警级别的划分标准。由有关部门结合收集到的各种信息，参照该标准进行评估，一旦发现符合某一标准的突发事件，则立即将其确定为一定级别的预警。考虑到不同的突发事件的性质、机理、发展过程的不同，法律难以对各类突发事件预警级别规定统一的划分标准，《突发事件应对法》第42条规定，预警级别的划分标准由国务院或者国务院确定的部门制定。实践中，有的已经在国务院专项应急预案中做了规定，有的在国务院部门应急预案中做了规定。各地各部门应当结合自身实际情况，参照国务院有关预案中确定的预警级别划分标准，制定符合当地实际情况和各领域需要的预警级别划分标准。

(3)针对不同类型的突发事件设定预警级别调整标准

当实际情况发生变化或突发事件应对的实际需要发生变化时，已有的预警级别设定的标准，就必须进行相应的调整。需要指出的是，预警级别的划分标准关系到预警级别是否足以应对突发事件。同样的道理，调整预警级别同样需要考虑能否满足应对突发事件的需要。因此，在规定预警级别划分标准的同时，可以规定调整预警级别应当遵循的标准。例如，卫生防疫部门可以将某类禽流感的三级、四级预警确定为影响范围在某区县、依靠当地卫生防疫部门可以解决的突发卫生公共事件，当该疾病的发病情况发生变化，当地卫生防疫部门难以预防或控制时，则应当及时将该疾病的预警级别从三级、四级调整至一级、二级，采取更有力的措施加以控制。随着环境污染、气候变化等因素的影响，需要对禽流感预警级别设定进行调整时，卫生防疫部门在修改预警级别划分标准的同时，对预警级别的调整标准也应当进行修改。

(4)健全突发事件信息通报制度

突发事件信息通报制度是及时传递突发事件信息，政府负责应对突发事件的有关部门迅速响应，积极采取应对措施应对突发事件的前提。突发事件的有关信息一经确认为预警信息，就必须由发布预警的有关部门对突发事件信息进行甄别，重大突发事件的主要通报对象是上级人民政府、相邻区域政府、当地驻军以及可能存在影响的其他地区人民政府等。实践中，突发事件预警警报发布后，哪些区域可能会受到影响，是否有必要对这些区域进行通报，这些通报措施的决定权在于负责处理突发事件的有关部门。这种机制的弊端在于，突发事件一旦发生，可能存在因为突发事件管理机关认为影响不大而不及时通报，往往贻误了最佳的处置时间。因此，健全突发事件信息通报制度可以从以下两方面着手:

①在预警分级所对应的措施中增加在何种情况下必须进行通报，在何种范围内必须通报的规定，将信息通报与突发事件预警有机结合起来，形成预警警报发布后，有关突发事件的信息按照预先制定的程序和方法由一定渠道向有关主体进行通报，以有效避免在突发事件发生后出现瞒报、谎报现象。

②整合应急资源，建立统一信息处理标准下的多渠道合一的突发事件信息通报制度。我国在一些大中城市里已经普遍建立了专业的应急通报系统。例如，110报警指挥系统负责处理各种报警信息，按照指挥中心的要求向各单位发布预警信息，指挥各单位联合行动; 120急救系统负责统一接收求救信息，根据需要指挥就近的急救中心负责处理。但是，有些城市的应急系统还没有衔接起来，已经着手整合的应急系统内部还缺乏相互配合。因此，为了使这些预警信息能够迅速到达参与处置突发事件的有关部门，需要按照一定的标准将信息统一处理，再由一个指挥中枢及时向有关系统进行通报。实践中，这种做法已经开始发挥其高效、有力、快速、便民的优势。例如，北京市已经将全市范围内已有的监控摄像头采集到的信息，交由应急指挥中心统一协调处理。一旦发现火灾、交通事故等突发事件，可以迅速向消防、公安交通、医疗急救、保险理赔等相关单位发布预警信息，并调集人员采取联合行动，最大限度地降低损失。

2.5.1.3 应急处理机制

1． 完善快速反应机制

突发事件出现后，政府应依据相关法律规定，采取多方面非常态管理措施，应运用所有资源开展危机救治，迅速启动应急反应机制，采取有效措施，积极查找突发事件产生的根源，加大政府干预的力度，制定和执行带有强制性的政策，及时化解危机。遏制突发事件的发展和升级，迅速解决突发事件，恢复社会的正常秩序。快速反应机制包括: 信息报告制度、独立调查制度、内部协调制度、财政预算制度、物资储备制度、培训演习制度等。其中特别是独立调查机制的建立，可以公正可信地发现问题和防范问题。

2． 合作机制

在一个开放的、多元化的社会里，突发事件所威胁的是整个社会的利益。虽然政府因其职责和能力，成为应对突发事件的主要力量，但毕竟不是万能的，没有社会力量的参与，政府无法有效应对突发事件。有效的应急管理需要以政府为主体建立起有效的动员机制，发动国内和国际社会各种力量共同参与突发事件的管理。

20世纪90年代以来，国际上兴起了一股新公共行政运动，其主要内容之一是要求实现“从政府到治理”的转变。政府不能充当公共管理的唯一角色，需要多种角色参与公共管理，共同实现治理。包括政府在内的公共部门、私营部门、非政府组织等，都可以通过不同的方式参与公共危机管理。在公共危机管理中特别需要广大民众的广泛参与。公共管理的有效运作需要公民的支持与配合。成熟而广泛的公民参与不仅可以丰富和充实公共管理的内容，强化政府的公共责任，而且还可以提升公共服务的品质，推进和保证公共利益的实现。公共危机管理更需要公民的参与，使危机决策得以迅速实施，提供丰富多样的物质资源和人力资源，缓解由于危机造成的社会心理压力，达到协调有序的目的。

在我国现阶段，首先要发挥党委、政府的领导作用和执行职能，在此基础上充分发挥人大和政协的监督作用。另外，要积极动员各种群众群体和民间组织参与突发事件的管理，发挥它们的作用。优秀的群团和民间组织能够与国家力量之间形成协调互动的良性关系。要发动各类群团组织和民间社团，面向大众，聚拢人心，鼓舞斗志。工会、共青团和妇联应在应对突发事件中发挥群团组织的优势，为应对突发事件做出各自的贡献。在城市，要积极发挥社会基层自治组织的作用，加强社区管理委员会的建设。在农村，加强农村委员会建设。另外，要积极培育和发展非赢利组织，政府从不规其管理的社会领域中退出，尽快建立非赢利组织发展的制度机制。加强政府间的合作，大力推进应急管理研究。各级政府应和科研部门进行通力合作，选择实际案例，建立各类突发事件的案例库并从理论总结到实践操作，全方位寻求符合我国国情的解决方案。

突发事件并不是孤立的，随着区域化和全球化的发展，各地区或国家的突发事件可能演变为全球范围的突发事件，全面、正确地认识和妥善应对突发事件已成为世界各国共同面临的问题。加强和促进应急管理的国际合作也是政府应急管理的一个重要内容。在这个变得更加相互信赖的世界中，政府有责任，也有必要与国际组织在政府危机管理方面开展合作，积极争取国际性和地区性的组织在资金、人员、技术、教育和培训以及道义上的支持，加强与国际组织在信息方面的沟通。充分利用国际资源解决人类面临的共同问题，实现地区、国家之间的相互促进与共同发展。

3． 信息发布机制

“公关之父”艾维·李有一个非常有名的“说真话”的主张，认为“公众必须被告知”，公众有知情权。从传播学角度来看，社会上无论发生什么重大事件，如果单纯地想捂住盖住，在目前的传播环境下几乎是不可能的。而政府部门，如果不及时公布权威信息，就会导致信息传播的失真、放大，这不仅掩盖了危情，还会使外界对政府的信誉和形象产生怀疑。突发事件所涉及的公共信息应及时、公开、透明地披露，以稳定公众的信心。在这方面，媒体所发挥的作用是显而易见的。媒体作为一种重要的社会力量，在政府危机管理中的作用越来越凸现，越来越不可替代。同时，对媒体要加强管理，通过法律规范媒体的行为，保证媒体真实、及时、公正地报道危机事件。

信息的及时和真实传播是应急管理的关键。政府及时发布准确信息，作出明确的说明和解释，有利于危机事件向好的方面转化。公众在了解真相后会更多地表现出宽容和理解，支持政府采取的措施。在2008年汶川地震危机中，我国政府定时向社会发布灾情，积极引导舆论，让民众远离谣言，克服恐惧心理，对危机的控制起了至关重要的作用。事实证明，信息越公开，社会就越稳定。稳定是经济社会发展的基础，平安是每个公民最朴素的愿望。完善信息披露机制应做到:

(1)建立突发事件应急报告制度。事发地应急管理部门有责任及时、准确地向上级管理部门报告突发事件发生的情况。报告的内容包括引起突发事件的时间、地点、原因、性质、危害、波及的范围、已经采取的应急措施、可能的发展方向等，以便于政府作出正确的决策。任何单位和个人对突发事件不得隐瞒、缓报、谎报、漏报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报或者漏报。接到下级报告的有关部门应当立即组织力量对报告事项调查核实、确证，采取必要的控制措施，并及时向上级机关报告调查情况。

(2)建立突发事件举报制度。仅仅建立应急报告制度是不够的，还需要建立突发事件的举报制度，使突发事件的报告成为管理部门和公众的事情。各级公共管理部门有责任向上级机关报告突发事件，公众有权向各级公共管理部门报告突发事件。对于隐瞒突发事件的部门，公众有权检举揭发。政府应急管理部门向社会公布统一的突发事件举报电话，使任何单位和个人有权有渠道向管理部门报告隐患及本地公共管理部门不履行职责的情况。接到报告、举报的有关部门，应当立即组织对隐患、不履行或者不按规定履行危机管理应急处理职责的情况进行调查处理。

(3)建立突发事件信息分析制度。在处理突发事件的过程中，应建立规范化的信息统计分析制度，统计分析工作应立足于主动、及时、规范，统一人员、时间、内容、报表，每天对各种信息进行及时有效的分析，并从中提取准确有价值的信息，全面、准确地分析和总结，随时根据工作的需要，在最短的时间内，拿出相应的数据分析情况供领导参考。

(4)建立突发事件的信息发布制度。在处理突发事件过程中，公共管理部门要及时向社会发布真实信息，以争取社会的理解、配合和支持。新闻发布要注意适度，讲究策略，认真策划，循序渐进，充分考虑到群众的心理接受能力，注意消除和化解公众的恐慌情绪，维护社会的稳定。当突发事件发生时，可以开通专门的热线电话和网站，保证信息渠道畅通、及时、权威，形成政府危机管理部门和社会的良性互动。也可以利用电视、广播、互联网、报刊、杂志、墙报、板报等宣传工具和方式向国内国际社会及时报道相关消息。对于造成重大危害的公共危机，应急管理部门还应该建立新闻发言人制度。

2.5.1.4 善后处理机制

应急管理的恢复重建机制是政府为恢复正常时期的社会状态而进行的一系列活动。突发事件结束后，要及时、全面地进行总结、彻底清除隐患和同类事件发生的根源，消除由于突发事件造成的不良影响，建立应急管理的善后处理机制。

1． 责任追究机制

应急管理中要明确每一项工作中的政府责任，并把责任明确到每一个具体的工作机构和人员。责任的实现，需要在严格监督基础之上建立起责任追究制度。只有实行责任追究制度，才能震慑住不负责任的现象，改正实现责任过程中的缺点和错误。建立责任追究制度，要完善责任监督体系，包括政府内的和政府外的、部门内的和部门外的、自上而下的和自下而上的各种监督。

应急管理的主体是政府和企业领导人，必须建立起其承担与职权相应的政治责任、行政责任制度，对其在公共危机管理中的权利和义务进行界定，防止滥用权力和渎职行为，保证应急管理机制的有效运转。要充分发挥新闻舆论和各民主党派适时监督政府的作用，帮助政府提高决策的准确性; 通过公正严格的司法程序，对各类事件负有直接重大责任的政府官员、临阵逃脱者以及其他责任人员进行惩治。建立应急管理的责任制其实就是要求建立责任政府、责任企业。不论在公共领域还是私人领域，只要关系到公民利益的事，政府、企业都应当负起责任来。

2． 心理救助机制

心理危机，可以指心理状态的严重失调，心理矛盾激烈冲突难以解决，也可以指精神面临崩溃或精神失常，还可以指发生心理障碍。据世界卫生组织(WHO)统计，全球目前至少有5亿人存在着各种精神心理问题，约占世界总人口的10%，其中2亿人患有抑郁症，世界卫生组织专家断言，从现在到21世纪中叶，没有任何一种灾难能像心理危机那样给人们带来持续而深刻的痛苦。从疾病发展史来看，人类已进入“心理危机时代”了，被列为当今人类十大死因之一的自杀，大多是由于心理疾病引起的。

心理危机的产生一般源自环境的改变。我们所处的内、外环境是不断变化的。我们的机体也在不断地进行自我调整，以适应外界的变化而保持这种平衡。只要保持平衡，人就处于正常状态之中。但事物变化并不总是以人的意志为转移，“天有不测风云，人有旦夕祸福”，有时会突然发生一些意外事件。如果当事人无法用以往的经验和方法来解决问题，心理上就会出现严重的失衡反应，甚至认为自己的一切都完了，准备一死了之，心理危机因此而产生。然而，面对突然降临的灾难或意外事件，并不是每一个人都会发生心理危机。

比如一场大灾难之后，对众多的幸存者和遇难者家属来说，他们所遭受的打击与应激源强度是相同的，但其中有人能很快地从悲伤情绪中解脱出来，一部分人则难以自拔，产生严重的心理危机。经验告诉我们，事件发生越突然或事件持续时间越长，心理损害的结果就越严重，越易使人发生危机。比如汶川的冯祥，就是在突然降临的灾难和近一年的心理压力下而倒下的。建立心理救助机制可以分两方面，一方面是危机预防阶段的心理救助机制，即在危机爆发前通过健全社会宣泄机制，引导公众以较为平和的方式释放不满，并把难以完全消除的不满情绪控制在社会可以承受的限度之内，使其不至于危害社会政治大局的稳定。一是建立社会不满情绪减压“安全阀”。在化解公众不满情绪、解决社会矛盾中，设置一个经常性、制度化的通道，让人们把自己的不满在合理和适度的范围内以相对理性的方式表达出来，减轻对社会和谐稳定的冲击和破坏。如设立心理热线等。二是着力研究构建国家与社会、精英与平民、富人与穷人等不同社会主体之间正常沟通和中介传导机制，建立健全不同社会群体的利益表达机制和日常性的沟通反馈机制，为各社会阶层提供利益表达、发泄不满的制度性平台。三是进一步完善领导接访、民主评议等形式，建立健全民意调查制度、信息公开制度、听证会制度、协商谈判制度、公民投票制度等等，畅通社情民意反映渠道。另一方面是突发事件过后，政府应做好后期沟通工作。突发事件的突发必然对社会民众的心理造成极大的负面影响，政府应及时采取各种策略和措施，向公众承诺今后的措施，表达政府的诚意，通过社会保障和社会保障资金的援助，心理咨询机构的帮助，安抚与慰藉民众的心理创伤，恢复生活信心。

2.5.2 应急管理机制构建原则

2．5．2．1 信息整合能力最大化原则

应急管理理论认为，突发事件的显著特征是突发性和信息的非对称性、时间的有限性等，如何在最短的时间内获取最多的信息并且整合为相关的有效信息是正确决策的关键，因而该原则是突发公共事件管理的专业性要求。政府建立突发公共事件管理机制从某种意义上讲就是建立信息收集、整合及互动能力最大化的机制。

2．5．2．2 权威统一原则

该原则一方面体现突发事件管理机理中决策执行的要求，另一方面体现了应急管理中的信息获取要求，同时还是治理理论中强调的便于公众参与的要求。

突发公共事件管理中的权威和统一是相辅相成的。“统一”是前提，是“权威”的保证，反过来，“权威”又促进“统一”。决策者具有权威性，就能快速支配突发公共事件管理所需要的各种资源综合管理机构的统一，既便于决策者集中掌握决策信息，又便于执行者执行，也便于公众参与。

2．5．2．3 平战结合原则

平战结合、多主体参与的治理结构是改善突发公共事件管理现状的根本途径。平战结合原则是指政府突发公共事件响应机构既负责日常一般突发公共事件管理，又作为重特大突发公共事件的基础力量或重要组成力量。这里的“战”是相对于一般突发公共事件而言的。平战结合、多主体参与既能使重大突发公共事件的管理有良好的基础，又能使一般突发公共事件得到充实，同时政府用于突发公共事件管理的运行成本和交易成本也大大降低。

2．5．2．4 整合优化原则

这一原则是针对我国突发公共事件管理的现实突出的。目前，政府突发事件力量分散，“单灾种”的应急“版本”多，综合性的少，处置各类重特大突发公共事件的部门较多，但大都各自为政。优化整合原则，既对国外合理的经验兼收并蓄、博采众长，又立足现实、充分利用现有资源，无疑是建立符合我国国情、与我国经济基础现状相适应的突发公共事件管理机制的有效途径。

2.5.3 构建特色应急管理机制

机制建设就是用事先准备的、作为国内外政府应急管理经验结晶的标准工作流程来替代时间有限、信息有限、领导者个人经验有限条件下的应急决策，通过规范应急管理工作流程，实现应急管理事前各项事务的制度化、规范化授权。我们需要在总结并分析我国应急管理现状与特点的基础上，大力推进“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”应急机制的建设。为了达到这一目标，就需要做到:

(1)国家要以应急机制建设为重点，推动我国应急体系建设。

注重机制的顶层设计，国家应在全面部署全国范围内应急管理机制建设工作的基础上，对需要国家进行总体协调的重点机制建设狠抓落实。

第一，出台相关文件，针对应急管理机制建设提出整体建议，统一并规范全国范围内的机制建设。

第二，在《突发事件应对法》与《国家突发公共事件总体应急预案》等相应法律、法规和文件的整体框架下，完成应急管理机制的顶层设计，完善并进一步细化和规范贯穿在应急管理全流程中的各个机制，在全国范围内规划并统一建设应急管理机制的整体框架。具体而言，应急管理机制的整体框架要以应急管理全过程为主线，涵盖事前、事发、事中和事后各个阶段，主要包括预防与应急准备、监测预警、应急处置与救援、恢复与重建等多个环节，从而实现在统一全国应对突发事件方法和手段的基础上，全方位调集与整合各方资源，实现应急管理行动的协调统一。

第三，针对一些需要在国家层级进行协调统一，但又相对薄弱的领域，有重点地加强相关机制的建设工作。这主要包括: ①风险评估，尤其是巨灾的风险评估机制; ②对重要基础设施与关键资源的保护机制; ③协调联动机制，尤其是军地协调机制; ④高效的决策指挥机制，重点加强并突出“战略决策—战役指挥—战术执行”的应急决策层级与处置原则; ⑤第三方评估机制，充分发挥人大和专家等第三方评估力量的作用，重点关注对问题和教训的总结，通过有效的评估机制的实施反过来促进体制、机制和法制的建设; ⑥问责机制。

第四，利用制定“十二五”规划的契机，针对机制的顶层设计与关键机制建设的核心内容，对机制建设按照分阶段、分步骤地进行优先次序的排列与部署，从而实现有次序、有步骤、系统性地推动全国的应急管理机制建设。

(2)各地各部门应在全面展开机制建设工作的基础上，按照分层分类的原则，有重点、有步骤地开展应急管理机制建设。

目前，应急管理工作还处于“建管并重”的推进阶段，在各种亟待解决的矛盾和问题面前，各地、各部门应当在国家统一部署下，从应急管理工作的实际需要出发，结合各自特点、分清主次，抓关键，优先开发有助于把应急管理工作推上一个新台阶的关键机制，以提高机制建设的效率。

第一，全面分析各自的应急管理工作特点与实际需求，对机制建设进行全面的调研与部署。各级领导、各地、各部门应在做好组织体系准备并理顺各组织之间关系的基础上，提出一套与各地、各部门现行应急管理体制相结合的应急机制建设方案，完成研究成果转化，出台应急管理运行机制相关文件、规章和制度，并通过做好日常的宣传教育、培训演练、监督检查等工作，不断提高应急管理工作的制度化、规范化、程序化水平，使得应急管理各项工作都能够基于制度，成于规范。

第二，以关键工作流程的开发和优化为重点，采取渐进式推进策略来建设应急机制建设。在应急管理法制环境与标准体系尚不健全的情况下，应急管理机制建设应以关键工作流程的开发、创新与规范化为重点，以解决应急管理实践中存在的突出矛盾和问题为目标，采取由点及面的渐进式推进策略，并与法制建设和标准体系建设形成良性互动，相互促进。

第三，对目前业已成熟的应急管理机制，可以进一步发展并固化或法制化。同时，各地、各部门要注重加强对一些典型突发事件的评估、总结，并通过相应案例的深入分析总结出经验并在一定范围内推广实施。比如经由广东省人大通过并于2010年7月1日正式实施的“指挥官”制度，北京市应急联动的“标志”制度(办法)和风险管理工作，北京市的阶段性、重点时期的公共安全形势的分析制度等等。

第四，在进一步完善现有机制建设成果的基础上，特别重点针对一些相对重要但仍旧较为薄弱的机制，有针对性地加强其建设工作，这就包括风险管理机制、巨灾保险机制、决策指挥机制、应急响应机制、问责机制等。其中，要尤其关注对协调联动机制的建设，借鉴美国FEMA将全国56个州划分为10个大的协调联动区域的经验，我国一些地区比如长三角、珠三角和环渤海等条件相对成熟的地区可以尝试建立区域联动机制，通过对这些区域充分授权促使它们自发联动起来应对突发事件，尽量减少行政审批环节和层级管理，优化应急管理流程。

(3)规范机制的形成程序，推进机制的标准化、规范化与制度化建设。

应急管理是一项复杂的、开放的系统工程，需要条块、条条和块块的配合、协调、联动，这就对流程设计中标准、术语的通用性与兼容性提出了更高的要求。目前，国内应急管理理论的普及性还有待提高，全国通用的术语与标准体系还有待开发，各地各部门的管理流程固然可以沿用已有的部门标准与专业术语，但涉及外部衔接的流程必须考虑相容与通用。这就需要按照系统化、标准化的要求，在全国范围内对应急管理的工作流程和制度进行统一谋划。

第一，建立健全应急管理机制的形成程序，提高机制建设质量。科学严密的程序是正确决策的重要前提，机制的建设过程要坚持符合科学、合理的权限和程序，要在正确认识和把握突发事件发展规律的基础上，顺应时代变迁和形势变化的要求，增强机制建设的科学性、合理性和可操作性。要坚决克服机制建设过程中的部门利益化倾向。同时，立“新”与改“旧”要并重，要做到及时分析评估，同时要把公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体讨论决定，作为制定应急机制的必经程序，特别是要注意鼓励各个利益相关方参加这一过程，这样更有利于协调各方利益关系，便于机制的执行和落实。

第二，机制建设要在确保内容与结构完整的基础上往标准化建设的方向发展。这就包括对机制的定义、内涵与外延、建设的基本原则、工作内容等方面进行统一和规范，提高机制的可操作性，为各地、各部门建设具体可操作的应急管理工作指南和流程提供统一的依据。值得注意的是，在推动标准化建设的同时，也要注意标准的科学化与合理化问题，从而实现在满足应急管理过程顺畅的基础上提高效率与效益。同时，还需要了解并明确各个机制之间的关系，促使各个机制之间的融会贯通。

第三，以科技手段促进机制标准化的建设与发展，优化机制内容。科学技术在应对各类突发事件过程中，起着至关重要的支撑作用，也为机制建设提供了技术保障，这就包括了以计算机网络技术为核心的应急管理平台建设、监测预警技术、应急决策与处置技术、风险评估手段、物联网技术等等。这些技术的引入与实施，对机制建设与流程开发提出了“硬性”要求，可为机制建设提供推动力。因为一方面，如果没有标准化、规范化的应急管理机制与工作流程，这些技术的实际功能就很难得到切实有效的发挥。而另一方面，通过技术方案的制定与实施，可以将效果反馈给机制设置，完成对机制内容的动态调整和优化。可以说，二者具有相互促进、相互提高的作用。

第四，在强调规范流程和统一标准的同时，更应鼓励创新性地开展机制建设。由于应急管理是一项新的课题，在具体工作中应当鼓励相关人员敢于负责、敢于决策，善于用改革的办法、创新的办法应对突发事件，并在实践中不断改进和完善，从而提高机制建设的质量与效果。这就需要鼓励具体工作部门在实际工作中对现有机制的改进与创新，并加强对这些创新型机制的研究、评估与总结，对于一些行之有效的机制与制度予以推广。比如2008年冰雪灾害中人工除冰的手段，“高速公路，低速运行”的规定，为保交通、保电力、保民生实施的“大分流、大破冰、大救援”，对车辆“不罚款、不卸载、不检查、不收费”的政策; 2008年汶川大地震中四川省委省政府“开仓放粮”、“发出粮食就是胜利!”的举措等等，都被证明是在当时紧急状态下缓解压力、提高应急管理效率的有效手段。值得注意的是，创新具有一定的风险，特别是在危机处置中，要鼓励指挥员敢于负责、敢于决策，并在应急处置中科学、冷静、果断决策，要在强化问责制的同时，对危机处置中的一些创新性决策行为予以支持，对决策中的失误予以“宽恕”。

(4)坚持以人为本，落实各级政府应急机制建设的责任制。

坚持以人为本是建设应急管理机制的总体原则，也是基本原则。应急管理中“以人为本”原则的精髓主要体现在: 第一，以人的生命健康为本，人的生命高于一切、先于一切、重于一切。第二，广大群众既是我们保护的主体，也是我们搞好公共安全工作，应对突发事件依靠的主体。第三，在应急管理过程中，特别是在处置过程中一定要坚持救人第一，并避免发生次生事故，注意救人的人的安全。建设应急管理机制时，必须坚持以人为本，把保障人民群众生命财产安全放在首位，把公众利益放在首位，兼顾管理对象、工作人员及所有利益相关者的具体权利与利益，而不能把管理方便放在首位。第四，大力提高各级领导干部的素质。认真贯彻落实胡锦涛总书记的指示，提高党的执政能力要求，提高各级领导干部处置公共事件的能力。要认真研究，并采取有效的措施，对干部进行必要的培训，在实践中不断总结经验，得到提高。

以此为前提，应当进一步落实各级政府应急管理机制建设的责任，提高各级领导干部的综合素质，提高领导干部的宗旨意识、机遇意识、忧患意识、责任意识、大局意识、创新意识和科学意识。

第一，在建设应急管理机制的过程中，要正确处理好局部与全局的关系，防止政出多门、政令不一和各行其是。各地、各部门要顾全大局，严格遵守相关规定，按照法定权限及程序出台规范性文件，加强审查，做到机制之间不矛盾、不抵触、“不打架”。要加强备案审查制度，发现问题坚决纠正，同时要注意保持机制的连续性、稳定性。

第二，严格按照应急管理机制的相关规定进行应急决策与处置，确保政令畅通，坚持依法行政、依法办事、依法决策。各项机制一旦公布实施，就必须得到有效贯彻执行，做到令行禁止，提高制度的执行力和公信力。这就包括: ①按照法定权限办事; ②要按照法定程序办事。

第三，强化应急决策责任制，建立健全跟踪反馈和评估制度，实现决策权和决策责任相统一。在应急决策的执行过程中，要定期通过多种途径了解决策实施情况，全面评估决策执行效果。根据评估结果，适时调整和完善有关决策，及时采取补救措施或停止执行错误决策，最大限度地减少损失。对违反科学民主决策规定、出现重大决策失误、给国家和人民造成重大损失的，要按照谁决策、谁负责的要求追究责任。

第四，严格落实机制实施的责任制，进一步规范机制实施行为，对违反制度并造成不良后果的要严肃追究责任。机制的实施是由政府大量的行政活动组成，与人民群众的切身利益密切相关，因此，要按照规范、公正、文明的要求，加强和改善应急机制的实施行为，规范主体、界定权限、减少层级、整合资源、改进方式，要狠抓纪律和职业道德教育，全面提高应急管理人员的素质。

第五，健全监督体系和问责制度。规范应急管理机制的建设与运行工作，首先，应进一步完善监督体系，这就包括人大及其常委会、政协、人民法院、政府系统内部的监督，以及新闻舆论、人民群众等社会监督。其次，要进一步加强执法监察，积极推进行政问责和绩效管理监察，严肃查处有令不行、有禁不止和失职渎职等行为。督促和约束各级政府机关和工作人员依法行使职权、履行职责。

第六，遵循“最小代价原则”。采取的措施应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应，讲求经济效益和社会效益的有机统一，避免“不计成本、不论代价”，“预防时舍不得投入、反应时不计成本”的倾向，力争以最小的成本实现最大的安全保障。