应急预案的评审

应急预案评审是应急预案管理工作中非常重要的一个环节，重大应急预案编制完成后，应当组织有关人员对应急预案进行系统评审，通过评审来发现应急预案存在的缺陷和不足并进行及时纠正，充分满足应急预案发布和实施的要求。因此，应急预案评审是应急预案编制或修订完成后，决定预案能否发布和实施的关键工作步骤，规范和指导重大应急预案评审工作有着非常重要的理论和现实意义。

3.4.1 应急预案评审的意义

目前，国内不少研究人员对应急预案的评审进行了研究，并给出了应急预案评审的一些基本的评审类型和评审方法，为应急预案评审工作奠定了基础。美国对应急预案评审是以表格的形式给出了其应急预案的评价指标及各指标的分级标准，其选择的指标也都为定性指标，如应急手册内容的清晰性等，而分级标准则以文字形式进行描述。关于评审的基本的方法主要有定性化和定量化的评审方法，目前国内外在这些方面均有研究，定量评价对于应急预案评审的结果确定准确性比较高，可以对预案编制质量进行明确的分级，但这种方法在实际工作中不便于操作。定性评价主要依靠相关专家对应急预案编制的科学性以及可操作性等方面要求进行评审，专家评估是一种静态的评估方法，它是从现有预案的逻辑结构、应对措施的逻辑顺序、应急资源的配置情况等方面进行评估的方法，实际工作当中比较多采用这种方法。重大事故应急预案所涉及的系统复杂，尤其关于机构组成、人员培训等方面，采用定量指标难以描述，因此，目前国内外对重大事故应急预案的评审方面，主要以定性化的评审为主。

重大事故应急预案评审的主要目的是发现应急预案存在的问题，完善应急预案体系; 提高应急预案的针对性、实用性和可操作性; 增强生产经营单位应急预案与相关单位应急预案的衔接; 提高生产经营单位事故防范和应急处置能力。

3.4.2 应急预案评审时机与准则

应急预案评审时机的确定有以下两种情况: 定期评审和修订，不定期评审和修订。评审内容包括:

(1)培训和演习中发现的问题;

(2)重大事故灾害的应急经验与教训;

(3)国家或地方有关应急法规发生变化;

(4)本地区(单位)或周边危险源及环境变化。

重大事故应急预案的作用以及实施的目的决定应急预案的评审出发点。有关研究人员在对应急预案进行评估时，也相应考虑了应急预案的完备性和可操作性等方面的要求。应急预案的评审主要有七大准则:

(1)符合性准则。应急预案中的内容应符合国家相关法律、法规和国家标准的要求。我国有关应急预案的编制工作必须遵守相关法律法规的规定。我国有关生产安全应急预案的编制工作的法律法规包括《安全生产法》、《危险化学品安全管理条例》、《职业病防治法》和《建筑安全管理条例》等，因此，编制安全生产应急预案必须遵守这些法律法规的规定，并参考其他灾种(如洪涝、地震、核和辐射事故等)的法律法规。

(2)完整性准则。应急预案内容应完整，包含实施应急响应行动需要的所有基本信息。应急预案的完整性主要体现在下列几方面: 一是功能(职能)完整。应急预案中应说明有关部门应履行的应急准备、应急响应职能和灾后恢复职能，说明为确保履行这些职能而应履行的支持性职能。二是应急过程完整。应急管理一般可划分为应急预防(减灾)阶段、应急准备阶段、应急响应阶段和应急恢复四个阶段，重大事故应急预案至少应涵盖上述四个阶段，尤其是应急准备和应急响应阶段，应急计划应全面说明这两阶段的有关应急事项。三是适用范围完整。应急预案中应阐明该预案的适用地理范围。应急预案的适用范围不仅仅指在本区域或生产经营单位内发生事故时应启动预案。其他区域或企业发生事故，也有可能作为该预案启动条件。即针对不同事故的性质，可能会对预案的适用区域进行扩展。

(3)针对性准则。针对性准则主要是评审应急预案是否针对可能发生的事故类别、重大危险源、重点岗位部位。从应急预案的定义上来讲是针对可能发生的事故，为迅速、有序地开展应急行动而预先制定的行动方案。一是针对可能发生的各类事故。由于应急预案是针对可能发生的事故而预先制定的行动方案。因此，在编制应急预案之初就要对生产经营单位中可能发生各类事故进行分析和辨识，才能实现预案更广范围的覆盖性。二是针对重大危险源。重大危险源历来就是国家安全生产监管的重点对象，在《安全生产法》中明确要求针对重大危险源进行定期检测、评估、监控，并制定相应的应急预案。三是针对关键的岗位和地点。不同的生产经营单位，同一生产经营单位不同生产岗位所存在的风险大小都往往不同。特别是在重大工程、危险化学品、煤矿开采、建筑等高危行业，都有一些十分特殊或关键的工作岗位和地点，这些岗位和地点在同行业中常常是事故发生概率较高，或者发生概率低，但是一旦发生事故造成的后果却十分严重。四是针对薄弱环节。指生产经营单位为应对重大事故发生，而存在的应急能力缺陷或不足的方面。生产经营单位在进行重大事故应急救援过程中，人力、救援装备等资源可能会满足不了要求，针对这种情况，企业在编制应急预案过程中，必须针对这些方面内容提出弥补措施。

(4)科学性准则。应急救援工作是一项科学性很强的工作，编制应急预案也必须以科学的态度，在全面调查研究的基础上，实行领导和专家相结合的方式，开展科学分析和论证，制定出决策程序和处置方案、应急手段先进的应急反应方案，使应急预案真正具有科学性。科学性重点体现在应急预案的组织体系与职责、预防预警与信息报送、应急响应程序和处置方案是否合理。

(5)可操作性准则。应急预案应具有实用性或可操作性。即发生重大事故灾害时，有关应急组织、人员可以按照应急预案的规定迅速、有序、有效地开展应急与救援行动，降低事故损失。为确保应急预案实用、可操作，重大事故应急预案编制机构应充分分析、评估本地可能存在的重大危险及其后果，并结合自身应急资源、能力的实际，对应急过程的一些关键信息如潜在重大危险及后果分析、支持保障条件、决策、指挥与协调机制等进行详细而系统的描述。同时，各责任方应确保重大事故应急所需的人力、设施和设备、财政支持以及其他必要资源。

(6)规范性准则。应急预案应当包含应急所需的所有基本信息，这些信息如组织不善可能会影响预案执行的有效性，因此预案中信息的组织应有利于使用和获取，并具备相当的可读性。一是易于查询。应急预案中信息的组织方式应有助于使用者找到他们所需要的信息，各章节组成部分阅读起来较为连贯，使用者能够较为轻松方便地掌握章节安排的基本原理，查询到所需要的信息。二是语言简洁，通俗易懂。应急预案编写人员应使用规范语言表述预案内容，并尽可能使用诸如地图、曲线图、表格等多种信息表现形式，使所编制的应急预案语言简洁，通俗易懂。应急预案中应主要采用当地官方语言文字描述，必要时补充当地其他语种; 尽量引用普遍接受的原则、标准和规程，对于那些对编制应急预案有重要作用的依据应列入预案附录; 高度专业化的技术用语或信息应采用有利于使用者理解的方式说明。三是层次及结构清晰。应急预案应有清晰的层次和结构。由于面临的潜在灾害类型多样，影响区域也各有不同，因此，应急管理部门应根据不同类型事故或灾害的特点和具体场所合理组织各类预案。

(7)衔接性准则。重大事故应急预案应与其他相关应急预案协调一致、相互兼容。其他预案的范围包括: 上级应急预案，如政府、主管部门应急预案; 下级应急预案，如生产经营单位的应急预案; 相邻生产经营单位的应急预案; 本地其他灾种的应急预案，如防洪预案。

3.4.3 应急预案评审类别

应急救援预案评审类别如表3－2所示。

表3－2 应急预案评审表

应急救援预案评审方法——评审、发布过程(如图3－6所示)。

图3－6 应急预案评审流程

3.4.4 应急预案评审方法

应急预案评审分为形式评审和要素评审，评审可采取符合、基本符合、不符合三种方式简单判定。对于基本符合和不符合的项目，应提出指导性意见或建议。

3．4．4．1 形式评审

依据有关规定和要求，对应急预案的层次结构、内容格式、语言文字和制订过程等内容进行审查。形式评审的重点是应急预案的规范性和可读性。主要内容如表3－3所示。

表3－3 应急预案形式评审的主要内容

3．4．4．2 要素评审

依据有关规定和标准，从符合性、适用性、针对性、完整性、科学性、规范性和衔接性等方面对应急预案进行评审。要素评审包括关键要素和一般要素。为细化评审，可采用列表方式分别对应急预案的要素进行评审。评审应急预案时，将应急预案的要素内容与表中的评审内容及要求进行对应分析，判断是否符合表中要求，发现存在的问题及不足。

1． 关键要素

关键要素是指应急预案构成要素中必须规范的内容。这些要素内容涉及生产经营单位日常应急管理及应急救援时的关键环节，如应急预案中的危险源与风险分析、组织机构及职责、信息报告与处置、应急响应程序与处置技术等要素。

2． 一般要素

一般要素是指应急预案构成要素中简写或可省略的内容。这些要素内容不涉及生产经营单位日常应急管理及应急救援时的关键环节，而是预案构成的基本要素，如应急预案中的编制目的、编制依据、适用范围、工作原则、单位概况等要素。要素评审的主要内容如表3－4所示。

表3－4 综合应急预案要素评审的主要内容

续表3－4

注: * 代表应急预案的关键要素。

3.4.5 评审程序

应急预案编制完成后，生产经营单位应在广泛征求意见的基础上，对应急预案进行评审。

(1)评审准备。成立应急预案评审工作组，落实参加评审的单位或人员，将应急预案及有关资料在评审前送达参加评审的单位或人员。

(2)组织评审。评审工作应由生产经营单位主要负责人或主管安全生产工作的负责人主持，参加应急预案评审人员应符合《生产安全事故应急预案管理办法》要求。生产经营规模小、人员少的单位，可以采取演练的方式对应急预案进行论证，必要时应邀请相关主管部门或安全管理人员参加。应急预案评审工作组讨论并提出会议评审意见。

(3)修订完善。生产经营单位应认真分析研究评审意见，按照评审意见对应急预案进行修订和完善。评审意见要求重新组织评审的，生产经营单位应组织有关部门对应急预案重新进行评审。

(4)批准印发。生产经营单位的应急预案经评审或论证，符合要求的，由生产经营单位主要负责人签发。