应急管理信息平台建设

应急管理信息平台建设_现代应急管理理论与技术

5.2.1 应急管理信息平台分类

作为应对突发事件的一项系统工程，应急平台需要运用相关学科的一些理论方法进行最佳设计、最佳决策、最佳控制、最佳管理，以达到最佳的响应效果。而借助于先进的计算机科学和信息技术，可以提供对越来越复杂的突发事件的辅助管理。按照所使用的技术方法，现有的应急平台大体分为四类: 基于地理信息系统(GIS)的应急系统、基于人工智能(AI)的应急系统、基于多智能体(Multi－Agent)的应急系统和集成应急信息平台。

5．1．4．1 基于GIS的应急系统

GIS是以采集、存储、管理、分析、描述和应用整个或部分地球表面(包括大气层在内)与空间地理分布有关的数据信息的计算机系统，其主要功能是实现地理空间数据的采集、编辑、管理、分析、统计与表示等。GIS与全球定位系统(GPS)、三维分析可视化(VS)等系统结合可以直观形象地描述事故发生地的空间分布信息，为应急分析和决策的可视化提供了条件。由于在空间数据信息的存储表示及其在图形显示方面的优点，GIS成为应急系统开发过程中最常使用也是最成熟的技术，许多应急系统都是在GIS基础上开发的，这样大大地完善了应急系统的信息结构，增强了系统的分析能力、提高了系统的决策水平和科学性。

Elbir研究基于GIS的决策支持系统并将其应用于土耳其一些大城市的空气污染的应急管理中; Lan等人利用GIS技术构造了云南省小江流域的山崩灾害的空间数据库，并建立了影响山崩的各因素的确定因素模型。该模型给出了不同雨量下的山崩图信息，不仅可以描述和评价已发生的山崩，而且对可能出现的山崩能够作出预测从而避免或减小损失。Zerger等人研究了澳大利亚某市的实时应急管理GIS系统，指出基于GIS的应急系统由于缺乏训练、大型数据库计算延时等原因降低了应急系统的实时决策性能，即应急响应能力不足。

5．1．4．2 基于AI的应急系统

人工智能的发展推动了应急响应的智能决策支持系统(IDSS)的进展。神经网络、专家系统、启发式搜索、数据仓库、数据挖掘等技术可从突发事件的监测识别、突发事件的评估和评价、决策的制定等方面完成对应急系统的辅助决策。

IDSS最基本的组成是各种知识库、模型库和方法库。知识库中存放相关领域的各种专业知识、相关数据和必要的法律政策等信息，这些信息可为决策者的决策提供必要的参考。模型库的基本功能是存储模型并提供模型，包括各种专业模型和优化模型。方法库中存放各种模型使用的方法，包括常用的数学模型算法和应用程序。在各种应急决策支持系统中，将模型与方法统一起来，直接用算法程序来表示模型可以方便地对问题进行求解。在此基础上，采用规则推理、案例推理、模型推理、进化计算和模糊逻辑等技术进行辅助智能决策。

规则推理适用于知识富有型的应用领域，是指把某一领域权威专家的经验精选出来，并归纳成一定形式的规则。规则推理所使用的规则库表现形式单一且易被用户理解，因此成为最重要的知识表现方法。但同时它也有诸多缺点，如规则间的互相关系不明显、知识的整体形象难以把握、处理效率低、推理缺乏灵活性等。Hadjimichael等人采用基于模糊规则的预报系统MEDEX对地中海的大风天气进行监测，系统中采用的知识库是由近二十年来的专家经验所组成。

案例推理主要适用于经验丰富型的应用领域，是通过访问知识库中过去同类问题的求解从而获得当前问题解决的一种推理模式。它无须建立领域知识模型，避免了知识获取瓶颈，而且系统开放、易于维护、推理速度快，同时增量式的学习使诊断效果愈来愈好。但它也有许多与生俱来的缺陷，如不能覆盖所有解空间、搜索时可能会漏掉最优解等。Avesani等人介绍了基于案例推理和约束推理的决策支持系统Charade，用来对森林火灾进行全程的管理。

模型推理则运用结构化的领域知识进行问题求解，将问题描述成结构—功能—行为信息，因而具有很强的问题求解能力。其优点是: 可对不满足的输入问题进行解答，可部分继承成功设计的成果，问题的创新性解答。它也有不足: 首先是给出问题的约束要充分; 其次不具有经验知识的记忆能力，知识的学习完全局限于模块模型。

此外，Hernández等人研究了管理环境应急事件的知识模型，用来辅助决策者进行大量原始信息的筛选，并在洪水的应急管理中进行了模拟。Kourniotis等人提出采用知识系统结合GIS进行决策，并与其他一些人力资源管理工具相结合来处理化学事故。

与GIS系统不同，AI的主要优势在于其学习和推理能力。一方面，可以通过对现有数据进行学习发现其内部规律和联系，或者搜索有用的方法、知识等信息，从而在突发事件发生时，为决策者提供足够的决策信息。另一方面，推理(包括基于规则、案例、模型的推理以及定性推理)、演化计算、模糊逻辑等AI技术的集成可以实现经典统计模型(模拟、统计分析及线性模型等)和数值模型(控制算法、优化技术等)的融合，从而使应急系统在处理实际问题时具有强大的能力和可靠性。但AI在构建应急系统时也有很大难度，如何有效地获取专家知识，如何处理常识知识，如何解决不确定推理问题等都是AI研究的热点问题。

5．1．4．3 基于Multi－Agent的应急系统

重大的突发事件往往需要大量的各种各样的资源，包括实时信息、专业人员信息、有用设备信息、问题解决技能信息等，而这些仅依靠政府部门或单个企业很难完成。基于Multi－Agent的资源发现机制便是利用信息技术的优点来找到应急系统所需要的相关资源。

Wybo以多智能体系统为原型，提出了基于多智能体的应急管理决策支持系统模型，智能体之间通过协作来进行优化决策。利用该模型开发出了首个应用于森林火灾管理的应急系统。Liu介绍了一个基于智能体的环境应急管理框架，基于智能体之间的相互协作和资源发现体系结构用于收集相关的资源以应对突发环境灾害。该环境应急管理框架包含三个子系统: 数据管理子系统、模型管理子系统和知识管理子系统，各子系统中都有相应的智能体完成相应的工作，又可协作以应对环境突发事件。

基于Multi－Agent的应急系统是分布式人工智能的应用，与其他技术相比有许多优点，如信息共享、决策支持、知识积累、系统稳定性和健壮性等，在处理一些大规模的、无准备的突发事件时具有很大优势，是近年来应急系统开发中一支活跃的领域。

5．1．4．4 基于综合方法的集成应急信息平台

上述三种方法之间并没有明显的界限，现在开发的应急系统大多同时综合了其中两种或三种技术，利用GIS进行应急管理和三维图形显示，用AI或(和)Agent进行应急决策支持。此外，在上述应急系统中，往往都包含一些专业的子系统，如数据管理子系统、系统仿真子系统、系统训练子系统等，这些子系统在应急准备阶段发挥着重要的作用。

IT发展从系统集成(system integration)到集成系统的集成(system of systems)时，便出现了综合应急管理信息平台(即突发公共事件应急系统，Integrated Emergency Management Information System)。

应急系统的开发设计还依赖于其他相关理论和技术方法的研究，如各种分布式数据库、人工智能数据库、多媒体数据库等数据库技术的研究与应用，高性能网络和信息技术的日益普及和推广，相应应急规章、法律的制定与完善，各种灾害发生机理的研究，以及新材料、先进工具、设备的发明与应用都推动了应急平台的发展。

5.2.2 应急管理信息平台的功能及其主要活动

联合国国际减灾策略组织(ISDR)认为，应急管理信息平台必须建立在与减少灾害风险相关的现有系统的基础之上，必须推动主要方面的参与，如有关部委、灾害管理机构、科学及学术机构、非政府机构、国家红十字会和红新月会、私营部门、媒体以及其他与减灾相关的机构。国家应急管理信息平台应该尽可能地邀请捐助方和联合国驻地机构的参与。

负责国家应急管理信息平台的办公室或部委必须是常设机构，级别足够高，可以协调相关各方的参与，具备国家授予的在减少灾害风险、灾害管理、国家规划和环境方面协调的权力。负责的办公室或部委应具有强大的领导和知识能力，可以协调其他的部门，具有影响政治承诺、动员减少灾害风险的资源和知识的能力。

5．2．2．1 应急管理信息平台的主要功能

ISDR将国家国家应急管理信息平台的主要功能概述如下:

(1)国家应急管理信息平台是处理社会、经济和环境相互关联问题的国家机制，它确定减少灾害风险领域的紧迫性，分配资源，制定行动时间表，监测和审查落实《2005—2015年兵库行动框架》的执行情况。

(2)国家应急管理信息平台在相关部门之间，以及国家、地区和国际机构之间更好地配置资源，更有效地整合各方的行动。通过形成系统的概念和承诺的框架，国家平台为跨部门、跨区域的优先领域制定发展目标。

(3)国家应急管理信息平台可以作为催化剂，在国家层面上促进协商和意见的统一，明确优先领域、制定政策、执行及监测减少灾害风险的活动等。其重点应放在为实现减少灾害风险目标而采取的行动，而不应以制订计划了事。

(4)国家应急管理信息平台应调配来自于设有驻地机构的捐款方、发展银行和联合国机构的资源，通过宣传其重要性和必要性，将使联合国驻各国机构减少灾害风险纳入到联合国支持的发展规划中。

5．2．2．2 国家应急管理信息平台需要开展的主要活动

ISDR将国家应急管理信息平台需要开展的主要活动归纳为以下几个方面:

(1)建立基本信息，包括灾害和风险概况、国家政策、战略、能力、资源和规划;

(2)明确趋势、差距、关切和挑战，制定可接受的优先领域;

(3)提倡发展和制定政策和法律的紧迫性;

(4)制定减少灾害风险的参照目标，将减少灾害风险纳入发展政策、规划和项目;

(5)制订以结果为导向的工作计划，根据《2005—2015年兵库行动框架》协调活动;

(6)在国家平台各成员之间进行协调共同努力，降低处在相对高风险区人的脆弱性;

(7)根据《2005—2015年兵库行动框架》，在国家和社区层面监督、记录和报告减少灾害风险的活动;

(8)总结教训和经验，在国家、区域和国际层面上分享减灾的成果;

(9)将减少灾害风险更好地纳入国家发展和人道援助的规划、政策和项目中。

5.2.3 应急管理信息平台的建设要求

应急平台是各地各级政府应急管理主管部门履行应急管理职责的物理载体，它既不能脱离业务而孤立存在，也不能与它的使用主体游离开来，只有真正实现使用主体、应急业务和应急平台的高度融合，才能充分发挥应急平台应有的作用。换句话说，应急平台的建设不能陷入“技术导向”的陷阱，必须最大限度地将使用者的要求、应急业务的需求融入到应急平台的建设中去，以确保应急平台的适用、实用、好用、管用，使其在应急管理的实践中发挥最大的作用。从国家、省和地市三级应急平台的建设来看，各有不同的建设要求。

5．2．3．1 总体建设要求

国家应急平台体系建设要在国家安全生产应急救援体系构架下，以国家安全生产信息系统为主体，同时考虑政府电子政务系统的利用，搭建以国家安全生产应急救援指挥中心应急平台为中心，以11个国家专业应急管理与协调指挥机构、中央企业安全生产应急管理与协调指挥机构、32个省级安全生产应急救援指挥中心、28个省级矿山救援指挥中心和333个市(地)级安全生产应急管理与协调指挥机构应急平台为支撑，以23个国家级矿山应急救援基地、20个国家级危险化学品应急救援基地、11个国家级矿山排水基地、1个国家级矿山医疗救护中心、18个国家级矿山医疗救护基地、16个国家级危险化学品医疗救护基地、各专业部门及中央企业下属的安全生产应急管理与协调指挥机构和救援队伍为终端节点，形成上下贯通、左右衔接、互联互通、信息共享、互有侧重、互为支撑的国家安全生产应急平台体系。

整合现有国家安全生产应急救援资源，依托国家安全生产现有通信资源及信息系统和国家公共通信资源，建设安全生产应急平台体系的基础支撑系统和综合应用系统，实现生产安全事故灾难的监测监控、预测预警、信息报告、综合研判、辅助决策和总结评估等主要功能，满足本地区、本部门、本单位以及国家安全生产应急救援指挥中心、国务院应急办对生产安全事故的应急救援协调指挥和应急管理的需要。

各省(区、市)、市(地)、各有关部门和中央企业的安全生产应急平台向下延伸的节点范围和数量，由各省(区、市)、市(地)、各有关部门和中央企业决定。

5．2．3．2 具体要求

1． 国务院应急平台的建设要求

国务院应急平台处在国家应急平台体系的最高端，具有十分重要的作用和地位。国务院应急平台的建设要求大致包括以下几个方面:

(1)平时满足国务院值守应急需要，与各地区、各有关部门应急平台保持联络畅通;

(2)实时接报特别重大、重大突发公共事件信息和现场图像;

(3)在发生特别重大、重大突发事件时，进行异地会商、仿真模拟和分析、实施指挥调度等;

(4)针对本行业或本领域应急管理工作需要，建设并完善本系统专业应急平台;

(5)与相关应急平台实现互联互通，重点完成预测预警、信息报告、综合研判、指挥调度和异地会商等功能;

(6)按照国务院应急平台要求完成有关任务，提供国务院应急平台所需的专业数据和实时图像等信息。

2． 省级应急平台的建设要求

省级应急平台是国家应急平台体系中的关键节点，直接面向国务院应急平台，起着承上启下的关键作用。这一平台向上连接国务院应急平台，向下连接地市级、省级相关部门应急平台，通过省级相关部门与国家相关部门应急平台互通，也可通过国务院应急平台得到国家有关部门的支援。作为省级各部门应急平台和各地市应急平台的枢纽，既要把握省域的事态发展和处置，评估相关处置方案，调配和平衡全省应急力量和资源，又要实现地方信息的汇总、把关和筛选。

省级应急平台的建设要求大致包括以下几个方面:

(1)满足本地区应急管理工作需要，实现与各级应急平台之间的互联互通;

(2)监测监控、信息报告、综合研判、指挥调度、移动应急平台和异地会商等;

(3)按照国务院应急平台要求完成有关任务，提供国务院应急平台所需要的相关数据、图像、语音和资料等;

(4)根据有关规定，向国务院有关部门提供相关资料。

3． 地市级应急平台的建设要求

地市级应急平台作为全市各类突发事件应急信息的汇聚中心，上与省级应急平台对接，下管县区应急信息与资源，是全省应急平台体系当中的一个重要枢纽，并通过省级应急平台与国务院应急平台实现互联互通。地市级应急平台负责接收横向有关委办局应急平台、纵向延伸县区应急平台报送的突发公共事件基本信息、多媒体信息以及现场图像等，是地市级领导实施指挥调度、综合研判和协调会商的支撑平台。

地市级应急平台的建设要求大致包括以下几个方面:

(1)作为国家应急平台体系的基础支撑部分，需要结合实际，重点实现监测监控、信息报告、综合研判、指挥调度等功能;

(2)采取多种方式和途径，获取现场图像信息并及时上报;

(3)在特别重大突发公共事件发生时，可以直接向国务院应急平台和省级应急平台报送现场图像等有关信息。

作为地市级应急平台有机组成部分的县级的应急平台可以参照地市应急平台的建设要求，并结合当地的经济社会发展状况以及应急管理的实际需要予以建设部署。

5.2.4 应急管理信息平台建设目标

我国应急平台体系的建设目标是形成以国务院应急平台为中心，以省级和部门应急平台为节点，上下贯通、左右衔接、互联互通、信息共享、互有侧重、互为支撑、安全畅通的应急平台体系，支撑国家突发公共事件应急预案体系的实施。

建设国家平台的总体目标是加强国家的抗灾能力，实现可持续发展，其主要目标如下。

(1)作为协调机制，通过协商和参与，加强多个利益相关方之间的合作和协调，实现减少灾害风险活动的可持续性。

(2)倡导和提高减少灾害风险意识，认识将减少灾害风险纳入发展政策、规划和项目的必要性和重要性，推动创造一个防灾文化的氛围。

(3)将减少灾害风险纳入国家各部门政策、规划和项目中，以及国际和双边发展援助政策和规划中。

减少灾害风险是一项长期的工作，它不仅是国家发展过程中的一个重要部分，同时，也是确保经济和社会可持续发展的一个重要的条件。它的有效性很大程度上依赖国家对减少灾害风险强有力的所有权和主导权。ISDR获得的信息表明，国家平台具有多部门、跨领域的性质，在对减少灾害风险形成共同理解的基础上，一个有活力的国家平台体现了强大的国家所有权和主导权。国家平台对推动减少灾害风险、政策发展、能力建设和提高公众意识有着积极的作用，并能倡导将减少灾害风险纳入到减贫、教育、医疗、环境和灾害管理等发展活动中。

ISDR认为，国家应急管理信息平台实施统一的“蓝图”既不可能，也不可取。无论国家平台如何组织，重要的是要一贯遵循指导原则，确保考虑到所有相关的经济、社会和环境部门的需求。国家平台必须具有灵活性和主动性，必须能够适应由于国内环境，特别是由于政治、经济社会和环境因素变化而引起的各种变化。

5.2.5 应急管理信息平台建设原则

应急管理信息平台建设作为应急管理的一项基础性工作，在平台的建设过程中，必须遵循以下几个方面的工作原则。

(1)统筹规划，分级实施。安全生产应急平台体系建设涉及各级政府、各专业部门和各中央企业的安全生产应急管理和协调指挥机构，要按照条块结合、属地为主的原则进行统筹规划、总体设计、分步实施和分级管理，以大、中城市辐射带动周边地区。实现业务系统和技术支撑系统的有机结合。

(2)因地制宜，整合资源。各地区、各有关部门的安全生产应急管理和协调指挥机构，要根据各地区的实际情况和部门职责，本着节约的原则，突出建设重点，注重高效实用，防止重复建设。整合自身应急平台所需资源，以国家安全生产信息系统为主体进行建设，同时考虑政府电子政务系统和部门业务系统的利用，采用接口转换等技术手段，实现与国家安全生产应急救援指挥中心应急平台以及其他相关应急平台的互联互通，信息共享。

(3)注重内容，讲求实效。既要重视应急平台硬件和软件建设，更要重视应用开发和信息源建设，保证应急平台的实用性; 既要立足应急响应，又要满足平时应用，防止重建设、轻应用，重硬件、轻软件的倾向，充分发挥应急平台的作用。

(4)技术先进，安全可靠。要依靠科技，注重系统设备的可靠性和先进性，采用符合当前发展趋势的先进技术，并充分考虑技术的成熟性。加强核心技术的自主研发和应用，建立安全防护和容灾备份机制，保障应急平台安全平稳运行。

(5)立足当前，着眼长远。安全生产应急平台建设工作要以需求为导向，把当前和长远结合起来，既要满足当前安全生产应急管理工作需要，又要适应技术和应用的发展，不断提升安全生产应急平台技术应用水平。

联合国国际减灾策略组织(ISDR)建议的应急管理信息平台的主要原则包括以下几个方面。

(1)平台应该是一个不断参与的过程，在现有的系统和机制基础上，有助于各部门从不同角度、以不同行动广泛参与。

(2)平台应该通过协调一致的努力，对政策、规划、行政和决策过程施加影响，产生积极的变化等。

(3)平台应该鼓励国家和地方执行、适应和采纳《2005—2015年兵库行动框架》。

为应用这些原则，平台需要关注以下政治、技术、参与性和资源方面的因素。

(1)政治因素确保来自最高层的强有力的政治承诺。

(2)技术因素涉及多项活动，如发展减少灾害风险方面的知识、国家平台的方法框架以及一套减灾指标。

(3)参与性因素涉及相关的团体，包括政府各机构、私营部门、非政府机构和学术机构等。

(4)资源因素指的是获得发展国家平台以及实施其计划和活动所需的资源。

在《国家安全生产应急平台体系建设指导意见》对应急管理信息平台建设的技术原则进行了如下规定:

1． 先进性和可靠性

应急平台应尽量采用先进的系统硬件设备和软件平台，要能够既反映当今技术的先进水平，又具有很强的扩展能力，同时所选用的技术、设备和开发工具是普及通用和成熟的，做到不仅能与新的技术接轨，而且对市场的各种变化具有极强的适应性。

系统的设计应在投资可接受的条件下，从系统结构、技术措施、设备选型以及厂商的技术服务和维修响应能力等方面综合考虑，确保系统运行的可靠性。应急平台应具备以下几个方面的保障能力: 在规定条件和时间内完成用户所要求功能的能力，能长期稳定地工作; 结构简单，连接点少，可靠性高; 对工作条件和工作环境要求较低; 系统启动快，系统故障率低，维护方便。

2． 开放性和安全性

充分考虑系统中所选用的技术和设备的协同运行能力，保护现有的资源和系统投资的长期效应以及系统功能不断扩展的需要，所采用的软硬件平台具有开放性，所采用的规范与生产厂商无关。系统设计有较好的稳定性和安全性，如软件不易感染病毒，具有防火墙功能，必须可支持加密等。

3． 经济性和实用性

系统应充分考虑性能价格比，争取性价比在同类系统和条件下达到最优。综合考虑系统建设的经济性因素: 系统本身的价格(包括系统、技术服务和培训); 对系统实施现场的特殊要求所需的费用; 对系统集成所需的有关软件和硬件等的开发费用; 系统的易扩展升级等。使各方面的经济指标得到充分的考虑和评估，以期取得理想的效果。

针对应急平台实际应用的特点，设计图形管理界面、Web界面等多种管理方式; 系统设计符合工程的实际需要，即针对应对突发公共事件的防范和处置而设计; 根据实际需要进行系统配置，确保系统配置的经济性。

4． 集成性和可扩展性

系统的集成性是系统建设所必须考虑的因素，应在充分满足业务的情况下做到高度集成，保证系统功能的完备和运行过程的稳定可靠。

系统设计要考虑今后网络、通信及视频应用的发展，系统应具有较强的扩展性; 网络服务器以及核心交换环节要考虑今后与其他类型网络的连接; 设计考虑系统应能支持多种网络结构和网络协议。

5． 灵活性和易操作性

应急平台能够适应多功能、外向型的要求，讲究便利性和舒适性，达到提高工作效率，节省人力、物力和能源的目的; 提供标准化的软件、硬件、通信、网络、操作系统和数据管理系统等方面的接口和工具，使系统具有良好的灵活性、兼容性。

建成后的应急平台应能做到: 系统参数配置少，调整容易，自动化程度高，使用方便，操作简单; 人机界面简单，操作界面通俗易懂; 系统启动操作环节少，启动速度快捷; 多种应用操作界面高度集成，应用间切换迅速。

5.2.6 应急信息平台的运行模式

根据对国内外各种应急管理信息平台进行深入分析，可以将国内的应急平台分为四种类型: 集权模式、授权模式、代理模式、协同模式。

5．2．6．1 集权模式

整合政府和社会所有的应急资源，成立专门的应急联动中心，由该部门代表政府全权行使应急联动指挥大权。该类型的系统一般称为“城市应急联动中心”。

国内第一个建设“城市应急联动”的南宁市就采取了集权模式。南宁的城市规模在国内属于中等偏上，应急指挥总体装备水平相对落后，职能比较分散，鉴于这种情况，市政府采取整合资源，集中投入、一次到位的办法，构建了集中、统一、高效的“城市应急联动中心”，负责南宁市所有应急事件的集中处理，实现城市应急指挥体制跨越式发展，为南宁市打造了全国领先的城市安全环境。

该模式所具有的特征包括: 由政府牵头、政府投资、集中管理，应急联动中心是政府管理的一个部门，有专门的编制和预算; 联动中心是城市应急事件处理的唯一中枢; 政府将所有的指挥权归于联动中心，应急联动中心在处置紧急事件时，有权调动政府任何部门; 采取一级接警，一级处警，即指挥中心统一接警，统一处警，简单事件由专业组处理，出现重大事件时，由指挥长协调各专业联动处警，市政府不再设应急指挥中心，出现重大事件时应急联动中心同时也是政府指挥中心，政府领导可以在指挥中心的市长指挥区参与指挥，应急指挥中心同时也是应急指挥资源的管理中心，统一管理相关的应急指挥资源。

集权模式是国外应急指挥普遍采用的形式，体现了城市应急联动的本质要求，是城市联动发展的方向。但是，由于该模式几乎重构了城市应急体制，因而建设难度大，投资也大。建议在中小城市和应急基础相对较弱的城市采用，采用跨越式发展，直接到位。

优势: 由于采用了统一的管理体制和专门的部门，有利于专业化发展，为长远发展打下了良好基础。统一指挥、信息共享、资源共享，有利于实现快速反应、精确指挥。一级接警，统一了所有的报警信息入口，另外，一级接警减少了指挥层次，使指挥效率大大提高，有利于快速反应。

风险: 集权模式的应急联动中心，在建设过程中存在着一定的风险，主要体现在与现有行政体制冲突比较大，政府需要进行体制调整，理顺指挥关系，在新的模式下要定义好责、权、利的关系，否则协作容易出问题。

由于应急联动中心与政府其他部门间耦合程度高，特别是资源共享紧密，同样需要协调好关系。在现阶段，单一指挥层次也存在问题，不利于发挥职能部门能动性，特别是传统应急反应部门的能动性。

在接警量大的情况下，一级处警没有多层次协作指挥，容易造成指挥中心负荷过重，因此，指挥中心的编制和系统能力要有充分的考虑。系统建设要全面考虑，指挥网络要覆盖指挥中心内外，特别是指挥中心与基础信息部门网络的连接和信息交换，否则指挥中心极有可能沦为指挥孤岛。

5．2．6．2 授权模式

政府利用现有的应急指挥基础，根据城市应急联动的要求，通过局部的体制调整，授权应急基础比较好的某一部门，在该部门的牵头下，政府相关应急部门联动办公，联合行动，从而快速构建城市应急联动系统。

一般来说，这个牵头的部门就是公安110指挥中心，因为公安部门的“有警必接、有求必应、有险必救、有难必帮”的承诺与应急联动理念有着合拍之处。1998年国务院就要求全国各地公安机关及政府有关部门要以110为龙头，承担起整个社会联动的工作。

授权模式是目前国内应急联动比较现实可行的模式，广州、上海等城市都采取了这种建设思路。这些城市规模比较大，以公安为核心的安全体制比较成熟，在组织、装备、经验、行动等方面具有良好的基础，同时公安部门也在整合内部资源，建设“三台合一”系统，实现公安内部应急联动。在这种情况下，将政府的城市应急联动建设与公安的内部应急联动统一起来，集中资金、统一规划、统一建设，是非常合理而经济的做法。

授权模式所具有的特征包括: 政府将应急联动的指挥权授予公安，以公安处警为核心，协同其他联动部门共同处警。在紧急情况下，公安代表政府调动各部门联合行动，并代表政府协调和监督紧急事务的处理。

另一个特征是，改造和扩大公安110的指挥范围，部分与应急联动关系紧密的部门进入指挥中心，与公安联合办公。一般来说，交通、消防、医疗急救等部门必须进入指挥中心，而其他相关部门，如水、电、气、工商、城管等，根据业务量的大小，可以有选择地进入。而在不进入指挥中心时，这些机构一般都有专门的值班部门，配置远程联动处警终端与指挥中心联网，同步进行事件处理。

应急指挥中心同时也作为市政府的应急指挥中心。在指挥中心设置市长指挥室，当城市出现紧急状况时，政府领导在此直接指挥，指挥中心负责跨部门事件的联动指挥，一般采用一级接警，多级处警模式，即由指挥中心统一接警，根据事件的性质来选择处警对象，普通事件根据专业对口和属地原则，分配给相关部门或人员处理; 重大事件由指挥中心直接处理。此种模式需改造公安的通信系统和网络系统，使之能与其他部门互连。

授权模式在大型城市中非常流行，该模式有效地利用了现有的基础来快速构建城市应急联动系统。就目前来看，授权模式较适合现阶段国情，是向集权模式过渡的一种比较好的形式。

优势: 授权模式充分利用现有基础，通过适当的投资和改造构建而成，见效快，充分利用公安、消防、交通、卫生等部门经验，能够快速构建相对成熟的应急指挥系统，指挥中心运行磨合期短、风险小。

重点部门集中办公，在处理重大事件时具有较好的协作基础，非重点部门通过技术手段与指挥中心联动，也能体现应急联动的要求。

风险: 授权要充分并具体，授权不充分，关键时候指挥中心指挥不灵，就达不到应急联动的目的; 同样授权不具体，指挥中心权力边界不明确，联动时容易出现不同理解，贻误战机。

由于系统建设依赖公安等部门的基础，因而除非另建网络，否则就会面临公安专门与政府内网或外网互连的问题，但目前的政策还没有解决这个问题。

与上一个问题相关的是，如何实现信息联动? 同时也存在有些部门积极性不高的问题，对专业性强的事件处理，专业部门如何更好地发挥作用还需要考虑。

5．2．6．3 代理模式

政府成立统一的接警中心或呼叫中心，负责接听城市的应急呼叫，根据呼叫的性质，将接警记录分配给一个或多个部门去处理，并根据各部门处理情况反馈给报警人。本质上，这种模式还不是真正意义上的应急联动，但向城市提供了统一的紧急呼叫入口，方便了紧急情况下市民呼救。

北京在其城市现代化救助系统中，采用了多阶段建设方式，统一规划、分步建设。第一阶段的建设核心就是接警中心，作为各个部门的接警代理，北京市采用代理模式是由于北京的特殊性质而决定的。北京作为现代化的首都，虽然各个应急部门相对独立，但每个部门本身都是体系完整而庞大，应急反应机制高度发达和成熟。在这种情况下，整合如此庞大的体系需要时间，一步一个目标。最终能够平稳过渡到一体化的城市应急处理体制。

代理模式所具有的特征包括: 由政府牵头，统一了紧急呼叫的入口; 各部门分头处警，各自指挥; 负责向报警人反馈处理信息，监督各部门处理事件的过程。

代理模式虽然还不是完全意义上的应急联动，但从社会面来看，已经具备了统一呼叫的特征。代理模式是一个过渡模式，一般是多步骤建设的第一步。

优势: 该模式与欧盟模式相近，适应于特殊情形; 解决了统一接听的问题，为统一指挥打下了基础; 通过运行积累，逐渐强化处警功能和协调功能，先从重大事件的协调、监督做起，逐步参与更多的事件处理，最终发展成统一处警的指挥中心; 体制冲突小，建设难度小，便于快速启动。

风险: 首先是接警风险，不准确的接警必然导致不准确的处警，因此，接警务求准确，而相应的接警系统也需要很多的专业知识沉淀; 然后，在跨部门事件处理时，形成统一的指挥核心还需要时间。另外，该模式还没有真正体现应急联动的理念，整体作战有赖于其他方式的协调。

5．2．6．4 协同模式

所谓协同，就表明有多个主体存在。协同模式是多个不同类型、不同层次的指挥中心和执行机构通过网络组合在一起，按照约定的流程，分工协作、联合指挥、联合行动。

扬州城市应急联动体制建设是典型的协同模式。对于中小城市而言。政府对行政体制调整没有太多的权力，现阶段也不可能有庞大的资源来重构应急指挥体系。因此，依托现有的行政架构，集中资源解决应急联动的实质问题，不失为明智之举。

协同模式所具有的特征包括: 应急联动机制是由多个不同类型、多层次的指挥系统构成。一般由一个政府指挥中心、多个部门指挥中心和更多个基层远程协同终端构成。不同系统具有不同的职责。

政府指挥中心战时侧重于重大事件的协调、决策和监督，平时侧重于应急事件的管理、预防和监测。部门指挥中心，如公安指挥中心、交通指挥中心、消防指挥中心、急救调度中心等，则侧重于对紧急呼叫的快速反应，先期处置。基层远程协同终端系统则是部门指挥中心的远程终端，主要是网上快速接收指令、网上反馈，平时上传应急指挥的基础数据，在条件许可情况下，可以由公安统一接警，也可以成立专门的接警部门。条件不成熟时，可以维持目前分部门接警的现状。

不同事件有不同的指挥主体。一般事件由部门指挥中心直接处理完成，重大事件通过网络自动被市政府的指挥中心捕获，市政府指挥中心协同各部门指挥中心和政府的其他部门共同处置。所有系统通过网络连接在一起，可实时地交换事件、警力和指挥等信息，实现多部门、多层次的网上动态协作。

协同模式的本质是在现有的政府行政联动基础上增加网络化电子协作与指挥平台，两者相辅相成。其精髓在于将应急指挥融入政府运作体系之中，体现了群策群力的指挥理念。

优势: 在协同模式下，政府指挥系统与部门指挥系统职能分明，各有重点，互不冲突; 构建多层次的指挥网络，物理分离、逻辑集中、业务统一; 政府的应急指挥系统是核心，通过该系统将过去多个分立的部门指挥系统整合成一体化的应急联动系统，大事政府牵头，小事部门负责。

不需要触动现有行政体制，符合现有的部门分工要求; 不需要额外编制，适应现阶段国情，建设难度小，投资少、见效快。

采取什么样的运行模式无法一概而论，国外应急指挥系统建设多年，也是多种模式并存，国内各地区发展不平衡，要统一运行模式是不现实的。应急联动中心采取何种模式运行，要综合考虑各种因素。如城市规模与接警量、指挥中心的规模与职责范围、相关业务部门或分中心的支持能力等诸多要素，从根本上来说，保证事件处理的高效率，选择处警模式是关键因素。